吉林大学：《公共管理学概论》课程教学资源（讲义）公共管理学步进教学（共十三章）

公共管理学 第一章绪论 作为一个相对独立的研究领域和学科，公共管理学是在20世纪70年代以后逐步发展起来的。它以对传 统公共行政学批判性地承、发展和超越的态势，回应了时代变迁对理论创新的要求。经过短短几十年的发 展，公共管理学以其巨大的理论和实用价值，正在成为一个强势的、可称之为显学的新学科。因此，为了能够 更好地理解公共管理学，本章首先介绍了公共管理的一般理论，进而阐述了公共管理学发展的历史进程，最后 剂析了公共管理学的研究对象和方法。 第一节公共管理一般理论让 1.公共管理的内涵 本教材认为所谓公共管理，是以政府为核心的公共组织和其他社会组织及公民为推进社会整体协调发 展、增进社会的公共利益，通过观念和手段的不断创新，对日益复杂的公共事务及组织自身进行管理和优化的 活动。 2.公共管理的基本特征 ()公共管理的公共性。这主要包含两层通义：一是利益取向的公共性。这表明在公共管理过程中，公共 组织要以其所提供的公共物品和公共服务去推进、实现和维护公共利益的最大化。这样的公共利益指所有公民 的共同利益，既包括所有 民共同的根本利益和长远利益 也包括每一个公民个体的合法利益诉求，但不是指 向任何一个特定的阶层、阶级或群体。强化公共利益的重要性，是公共管理与传统公共行政的本质区别所在 虽然传统公共行政也标榜公共利益，但是更多时侯公共利益的强调只是维护统治阶级利益的需要，往往只是挂 在口头的政治标语：但公共管理却将公共利益放在了突出位置，并采取了多种形式保障其能够有效的实现，从 而更具有现实性。 二是公共参与性。随着政治民主化的发展，公民社会开始逐渐成长起来，社会组织及公众的 权利意识、民主意识和法治意识不断增强，为了更好地维护自身的合法利益，他们越来越多的要求参与到公 管理之中。这既能使社会组织和公众能够充分发挥对政府管理的监督和制约作用，保障政府管理的公正性和高 效性，而且他们参与到公共管理之中，通过与政府的合作共治，也能提高管理的水平。鉴于此，在公共管理过 程中，政府不再是唯一的主体，而是还包括政府之外的其他公共组织或私人组织以及公民。 (2)公共管理的效能性 与传统公共行政关注管 过程、程序相比 公共管理更多地将视线放在了结果的 取得上，强调投入要素和实际产出之间的对比关系。因而，公共管理提倡效能建设，公共部门在管理目标的实 现上必须追求经济、效率和效果在内的多元价值的有机统一。为此，公共管理不仅通过规范化的制度建设和科 学化的技术创新促进公共管理效能的提升，而且还强调公共管理中人的不确定因素影响，通过人力资源管理不 断提高人的管理能力和责任感】 (③)公共管理的回应性。随着现代化的发展，社会的公共需求日益增长，公众期望以政府为核心的公共组 织能够通过公共物品和公共服务的供给不新满足其需要：同时，社会所面临的公共事务问题以及各种矛盾冲突 也变得更加尖锐复杂，这就要求公共组织不断加强与社会的沟通和交流，准确了解公众需要并查明所存在的补 会问趣，进而采取相应的措施加以解决，只有这样，才能保障社会和谐发展和公共部门的合法性。可以说，公 共管理过程也是 个与社会互动的过程，这是公共部门以人为本，重视公众利益的具体体现。对于政府组织而 言，它不再是传统公共行政中的封闭体系，而是有着高度开放的特征。政府既要提供有效的制度平台和渠道， 让公众能够及时地向政府反映问题，同时政府也要对公众的需要作出反馈

第一章 绪论 作为一个相对独立的研究领域和学科，公共管理学是在 20 世纪 70 年代以后逐步发展起来的。它以对传 统公共行政学批判性地继承、发展和超越的态势，回应了时代变迁对理论创新的要求。经过短短几十年的发 展，公共管理学以其巨大的理论和实用价值，正在成为一个强势的、可称之为显学的新学科。因此，为了能够 更好地理解公共管理学，本章首先介绍了公共管理的一般理论，进而阐述了公共管理学发展的历史进程，最后 剖析了公共管理学的研究对象和方法。 第一节 公共管理一般理论概述 1.公共管理的内涵 本教材认为所谓公共管理，是以政府为核心的公共组织和其他社会组织及公民为推进社会整体协调发 展、增进社会的公共利益，通过观念和手段的不断创新，对日益复杂的公共事务及组织自身进行管理和优化的 活动。 2.公共管理的基本特征 (1)公共管理的公共性。这主要包含两层涵义：一是利益取向的公共性。这表明在公共管理过程中，公共 组织要以其所提供的公共物品和公共服务去推进、实现和维护公共利益的最大化。这样的公共利益指所有公民 的共同利益，既包括所有公民共同的根本利益和长远利益，也包括每一个公民个体的合法利益诉求，但不是指 向任何一个特定的阶层、阶级或群体。强化公共利益的重要性，是公共管理与传统公共行政的本质区别所在。 虽然传统公共行政也标榜公共利益，但是更多时候公共利益的强调只是维护统治阶级利益的需要，往往只是挂 在口头的政治标语；但公共管理却将公共利益放在了突出位置，并采取了多种形式保障其能够有效的实现，从 而更具有现实性。二是公共参与性。随着政治民主化的发展，公民社会开始逐渐成长起来，社会组织及公众的 权利意识、民主意识和法治意识不断增强，为了更好地维护自身的合法利益，他们越来越多的要求参与到公共 管理之中。这既能使社会组织和公众能够充分发挥对政府管理的监督和制约作用，保障政府管理的公正性和高 效性，而且他们参与到公共管理之中，通过与政府的合作共治，也能提高管理的水平。鉴于此，在公共管理过 程中，政府不再是唯一的主体，而是还包括政府之外的其他公共组织或私人组织以及公民。 (2)公共管理的效能性。与传统公共行政关注管理过程、程序相比，公共管理更多地将视线放在了结果的 取得上，强调投入要素和实际产出之间的对比关系。因而，公共管理提倡效能建设，公共部门在管理目标的实 现上必须追求经济、效率和效果在内的多元价值的有机统一。为此，公共管理不仅通过规范化的制度建设和科 学化的技术创新促进公共管理效能的提升，而且还强调公共管理中人的不确定因素影响，通过人力资源管理不 断提高人的管理能力和责任感。 (3)公共管理的回应性。随着现代化的发展，社会的公共需求日益增长，公众期望以政府为核心的公共组 织能够通过公共物品和公共服务的供给不断满足其需要；同时，社会所面临的公共事务问题以及各种矛盾冲突 也变得更加尖锐复杂。这就要求公共组织不断加强与社会的沟通和交流，准确了解公众需要并查明所存在的社 会问题，进而采取相应的措施加以解决。只有这样，才能保障社会和谐发展和公共部门的合法性。可以说，公 共管理过程也是一个与社会互动的过程，这是公共部门以人为本，重视公众利益的具体体现。对于政府组织而 言，它不再是传统公共行政中的封闭体系，而是有着高度开放的特征。政府既要提供有效的制度平台和渠道， 让公众能够及时地向政府反映问题，同时政府也要对公众的需要作出反馈

()公共管理手段的多样性和侧新性。公共管理非常注重管理技术和方法的研究和创新，这是由管理对象 的复杂性决定的 方面，由于公共管理过程中许多新的问题和矛盾的出现需要采取相应的措施加以解决，另 一方面，公共组织要实现自身的优化管理，也要不断开发新的技术和手段。20世纪80年代以后，西方发达国 家在公共管理技术上获得了巨大发展。公共管理过程中开始逐步引入私人部门的管理经验和做法，以改进自身 的管理水平。既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，财政管理、 战略管理、决策技术、目标管理、全而质量管理、系统分析方法等都为公共管理效能的提升提供了新的思考和 行动方式。同时，每个国家根据自身的国家性质、政治体制和发展阶段上的不同，还不断创新符合国家具体实 际的管理手段和方式。如在我回，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国相结合。 (⑤)公共管理的法治性。法治在公共管理中体现为严格遵守规则的精神。以政府为核心的公共组织之间要 实行对社会电条的合作共治只能建立在法治的基础之上。如果缺少相应的法律保喷，武难以趣范作为名元主休 之间的行为。政府作为公共权力的拥有者，如果缺少相应的法律制约，随时都有溢用职权的可能性：同样，如 果其他公共组织和公民缺少来自于法律的约束，也容易导致不履行相应责任和义务的现象发生。如果这样，公 共利益就很难得以保障，因而，实行法治是公共管理的必然要求和必然趋势。 第二节公共管理学发展的历史进程 1.西方公共管理学的产生和发展 从严格意义上来讲，西方公共管理学发韧于20世纪70年代末80年代初，是件随着新公共管理运动的勃 兴而发展起来的 一个新的公共事务管理的研究领域和实践范式。但不可否认，公共管理理论有着悠久的历史 源。其实，公共管理的思想早己有之，如果单纯从公共管理就是对公共事务的管理这个意义上说，它们的历史 可以追潮到人类杜会的产生。而就系统的理论研究来看，公共管理特别是政府管理研究形成于19世纪末20世 纪初，即从传统公共行致学的诞生开始。没有传统公共行政学的理论积淀，也就没有公共管理对公共部门管 理论和实践的进一步升华。因此，本教材为了全面把握西方公共管理学的成长，亦将传统公共行政学时期包含 在内。 传统公共行政学时期 (1)传统公共行政学诞生的背景 资本主义垄断经济的形成以及“党分 制”弊病的蔓延，是传统公共行政学诞生的社会依据。在资才 主义发展的早期，整个经济一直处于一种自由发展的状态，政府的作用是极为有限的。人们相信只要市场遵馆 自由竞争的原则，在自由竞争规律的作用下，就能够使各种资源得到合理配置，就能够使经济、社会自动地达 到一种均衡状态。因此，政府的作用主要表现在保护个人财产，维护社会秩序，保卫国家免受侵略等方面。对 于这个时期的政府。 人们往往称为 “消极政府”或 有限政府”。19世纪的中后期，西方资本主义的自由克 争开始逐步地被垄断所取代，生产和资本的高度集中引起的垄断行为不断地增加，垄新组织和垄新资本逐步在 国家经济中占据统治地位。垄断经济的发展不仅破坏了市场经济的公平、有序竞争，而且在社会层面也导致了 许许多多前所未有的问题和矛盾的产生，从而对经济发展和社会稳定都产生了十分消极的影响。这些状况的出 现已无法在市场机制和社会自治中寻求解决，需要政府的出面。因而，资本主义世界相继地进入了一个玫府积 极干预经济和社会生活的历史阶段。在这种背景下，原有公共行政管理的零散知识和方法已经不能够满足政 顺利履行其职能和完成其使命的需要，迫切需要建立一门系统的科学在理论上对他们进行更好地指导。可见 这无疑在一定程度上推动了公共行致学的产生。另外，西方国家“政党分肥制”弊病的蔓延也是传统公共行致 学诞生的一个重要原因。“政党分肥制”是西方国家历史上普遍盛行的一种以党派关系分配公职的制度，选举 中获胜的政党在上台执政后，往往通过大规模地换异党官员，把空出来的职位授予本党党徒及其在竞选中的

(4)公共管理手段的多样性和创新性。公共管理非常注重管理技术和方法的研究和创新，这是由管理对象 的复杂性决定的。一方面，由于公共管理过程中许多新的问题和矛盾的出现需要采取相应的措施加以解决；另 一方面，公共组织要实现自身的优化管理，也要不断开发新的技术和手段。20 世纪 80 年代以后，西方发达国 家在公共管理技术上获得了巨大发展。公共管理过程中开始逐步引入私人部门的管理经验和做法，以改进自身 的管理水平。既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，财政管理、 战略管理、决策技术、目标管理、全面质量管理、系统分析方法等都为公共管理效能的提升提供了新的思考和 行动方式。同时，每个国家根据自身的国家性质、政治体制和发展阶段上的不同，还不断创新符合国家具体实 际的管理手段和方式。如在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国相结合。 (5)公共管理的法治性。法治在公共管理中体现为严格遵守规则的精神。以政府为核心的公共组织之间要 实行对社会事务的合作共治只能建立在法治的基础之上。如果缺少相应的法律保障，就难以规范作为多元主体 之间的行为。政府作为公共权力的拥有者，如果缺少相应的法律制约，随时都有滥用职权的可能性；同样，如 果其他公共组织和公民缺少来自于法律的约束，也容易导致不履行相应责任和义务的现象发生。如果这样，公 共利益就很难得以保障。因而，实行法治是公共管理的必然要求和必然趋势。 第二节 公共管理学发展的历史进程 1.西方公共管理学的产生和发展 从严格意义上来讲，西方公共管理学发轫于 20 世纪 70 年代末 80 年代初，是伴随着新公共管理运动的勃 兴而发展起来的一个新的公共事务管理的研究领域和实践范式。但不可否认，公共管理理论有着悠久的历史渊 源。其实，公共管理的思想早已有之，如果单纯从公共管理就是对公共事务的管理这个意义上说，它们的历史 可以追溯到人类社会的产生。而就系统的理论研究来看，公共管理特别是政府管理研究形成于 19 世纪末 20 世 纪初，即从传统公共行政学的诞生开始。没有传统公共行政学的理论积淀，也就没有公共管理对公共部门管理 理论和实践的进一步升华。因此，本教材为了全面把握西方公共管理学的成长，亦将传统公共行政学时期包含 在内。 传统公共行政学时期 （1）传统公共行政学诞生的背景 资本主义垄断经济的形成以及“政党分肥制”弊病的蔓延，是传统公共行政学诞生的社会依据。在资本 主义发展的早期，整个经济一直处于一种自由发展的状态，政府的作用是极为有限的。人们相信只要市场遵循 自由竞争的原则，在自由竞争规律的作用下，就能够使各种资源得到合理配置，就能够使经济、社会自动地达 到一种均衡状态。因此，政府的作用主要表现在保护个人财产，维护社会秩序，保卫国家免受侵略等方面。对 于这个时期的政府，人们往往称为“消极政府”或“有限政府”。19 世纪的中后期，西方资本主义的自由竞 争开始逐步地被垄断所取代，生产和资本的高度集中引起的垄断行为不断地增加，垄断组织和垄断资本逐步在 国家经济中占据统治地位。垄断经济的发展不仅破坏了市场经济的公平、有序竞争，而且在社会层面也导致了 许许多多前所未有的问题和矛盾的产生，从而对经济发展和社会稳定都产生了十分消极的影响。这些状况的出 现已无法在市场机制和社会自治中寻求解决，需要政府的出面。因而，资本主义世界相继地进入了一个政府积 极干预经济和社会生活的历史阶段。在这种背景下，原有公共行政管理的零散知识和方法已经不能够满足政府 顺利履行其职能和完成其使命的需要，迫切需要建立一门系统的科学在理论上对他们进行更好地指导。可见， 这无疑在一定程度上推动了公共行政学的产生。另外，西方国家“政党分肥制”弊病的蔓延也是传统公共行政 学诞生的一个重要原因。“政党分肥制”是西方国家历史上普遍盛行的一种以党派关系分配公职的制度，选举 中获胜的政党在上台执政后，往往通过大规模地撤换异党官员，把空出来的职位授予本党党徒及其在竞选中的

支持者，作为对他们在政治上的国报。也或是说，改堂分肥制下对于公职的任命不是以能力大小为准的，面是 以效忠程度为主要参考依据。因此，这种制度导致了那一时期西方困家的政治生活充满了腐败和低效率。讲而 也引发了政治的不稳定。由于行政依附于政治，这种制度同样使政府的公共行政管理产生了诸多问题：首先 随着政府人员能力和素质的普遍下降，政府的行政效率不断降低：其次，政党轮流上台不断更换政府人员的低 法，影响了行政工作的连续性，使得行政价值取向和做法反复无常，政府工作混乱不堪：再次，政府组织内部 任人唯亲、相互勾结的现象异常普遍，使得政府部门的腐败程度不断加剧。在这种形势下，社会上逐渐形成了 强大的要求中止“政党分肥制”的呼声，希望结束这种随着政党变换而进退的公职任用制度。同时，为了消除 这种制度对政府行政管理所带来的消极影响，主张政治与行政分离并将公共行政学作为一门独立科学加以研究 的取向就变得越来越明显。 科学管理理论的形成和发屈。是公共行政学诞生的理论依据。为公共管理学理论的形成微定了重要基 瑞。l9世纪末20世纪初，由泰勒(Frederick了.Taylor)发起的科学管理运动迅速地风靡了美国社会，并 且很快地影响到公共行政的领域。科学管理主要探讨的是企业管理中如何提高生产效率的问题，这正好迎合 当时政府的公共行政管理的需要，为当时还处于迷茫状态中的政府公共行政改革提供了线索和方法。传统公共 行致学要解决的主要问题很大程度上也是如何提高对整个社会和自身的管理效率，从而管理科学的某些理论和 方法对其有着重要的借鉴意义，如泰粉科学管理的基本精神是科学地确定每一个工作人员如何以最佳的方式完 我各项任务，并主要采用了“工作分析”和“ 工作评价”的手段 ,当这些手段被嫁接到文官制度中来的时候 就很自然地转化为“职位分类”和“业锁考评”的手段，从而有助于公共行政过程中组织人事管理的科学化利 高效化，进而提高公共行政的效率 (2)传统公共行政学的范式 187年，美国学者伍德罗·威尔（黑.i1s)在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文被认 为是公共行政学的开山之作。在文中，威尔逊指出了行政与政治的区别，认为“公共行政管理是置身于‘政 治'所特有的范围之外的。行改管理的问题并不属于政治问题。虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但 政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。“政治是‘在重大而且带普遍性的事项”方面的国家活动， 而在另一方面，‘行政管理则是‘国家在个别和细微事项方面的活动'。因此，政治是政治家的特殊活动范 而行政管理则是技术性职员的事情，政策如果没有行政管理的帮助就一事无成 ,但行政管理并不因此就 政治。”基于此认识，他不仅主张行政与改治分离，而且还提出要将公共行政学作为一门独立的学科从改治学 中分离出来。对此，他还明确提出了公共行政学的目标和任务，他说：“行政学研究的目的，在于首先要弄清 禁政府能够话当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清禁政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的 金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。 ”继威尔逊的《行政学研究》之后 对于公共行政学的研究论义 和学术著作，开始像雨后春笋般出现，不断拓宽和深化了公共行政的理论视野。1900年，古德诺(Go0d如o” Frank Tohnson)在发表的著作《玫治与行政》中对政治与行政的区别作了更明确的论述，提出：“政治与政 策或国家意志的表达有关，行改则与这些改策的执行有关”，从而进一步支撑和丰富了威尔透所提出的行政与 政治二分的观点，使公共行政学真正成为了一 ]新的、独立的研究领域。而其相对独立的学术框架的形成，则 以1926年怀特1 onard D ite)的《行政学研究导论》和1927年威洛比(i1ia下. .Wi11 oughby)的《 共行政原理》这两部教科书的出版为标志。在著作中，他们都对公共行政学的研究内容作了比较系统的闹述 如怀特在《行政学研究导论》一书就涉及了公共行政学的研究对象和范围、行政环境、行政组织、行政协调 人事行政、行政伦理、行政法规、行政监督等公共行政学研究的一般理论。 总结传统公共行政学发展的整个过程，其中对其发展具有建设性影响的，除了威尔逊的研究之外，还必 须要提及韦伯所做出的学术贡献。威尔逊的工作主要解决了公共行政学作为一门学科或是一个学科门类是否可 能的问题，他提出的“政治与行政二分”，莫定了这个学科研究的发展方向。在此之后，对于传统公共行政学 理论体系的建构以及实置方率的制定，几乎都是在政治与行政二分的思维框架下展开的。但是，对于一个学科 来说，仅仅发现了这个学科存在的合理性和理论前提还是不够的，也不能只局限在理论层面的探讨，从而韦 的研究就显得特别重要，因为，韦伯对官僚制的研究，使威尔逊的理论能够真正通过建立在合平工具理性原

支持者，作为对他们在政治上的回报。也就是说，政党分肥制下对于公职的任命不是以能力大小为准的，而是 以效忠程度为主要参考依据。因此，这种制度导致了那一时期西方国家的政治生活充满了腐败和低效率，进而 也引发了政治的不稳定。由于行政依附于政治，这种制度同样使政府的公共行政管理产生了诸多问题：首先， 随着政府人员能力和素质的普遍下降，政府的行政效率不断降低；其次，政党轮流上台不断更换政府人员的做 法，影响了行政工作的连续性，使得行政价值取向和做法反复无常，政府工作混乱不堪；再次，政府组织内部 任人唯亲、相互勾结的现象异常普遍，使得政府部门的腐败程度不断加剧。在这种形势下，社会上逐渐形成了 强大的要求中止“政党分肥制”的呼声，希望结束这种随着政党变换而进退的公职任用制度。同时，为了消除 这种制度对政府行政管理所带来的消极影响，主张政治与行政分离并将公共行政学作为一门独立科学加以研究 的取向就变得越来越明显。 科学管理理论的形成和发展，是公共行政学诞生的理论依据，为公共管理学理论的形成奠定了重要基 础。19 世纪末 20 世纪初，由泰勒（Frederick W ．Taylor）发起的科学管理运动迅速地风靡了美国社会，并 且很快地影响到公共行政的领域。科学管理主要探讨的是企业管理中如何提高生产效率的问题，这正好迎合了 当时政府的公共行政管理的需要，为当时还处于迷茫状态中的政府公共行政改革提供了线索和方法。传统公共 行政学要解决的主要问题很大程度上也是如何提高对整个社会和自身的管理效率，从而管理科学的某些理论和 方法对其有着重要的借鉴意义。如泰勒科学管理的基本精神是科学地确定每一个工作人员如何以最佳的方式完 成各项任务，并主要采用了“工作分析”和“工作评价”的手段，当这些手段被嫁接到文官制度中来的时候， 就很自然地转化为“职位分类”和“业绩考评”的手段，从而有助于公共行政过程中组织人事管理的科学化和 高效化，进而提高公共行政的效率。 （2）传统公共行政学的范式 1887 年，美国学者伍德罗·威尔逊（W．Wilson）在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文被认 为是公共行政学的开山之作。在文中，威尔逊指出了行政与政治的区别，认为“公共行政管理是置身于‘政 治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但 政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动， 而在另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动’。因此，政治是政治家的特殊活动范 围，而行政管理则是技术性职员的事情，政策如果没有行政管理的帮助就一事无成，但行政管理并不因此就是 政治。”基于此认识，他不仅主张行政与政治分离，而且还提出要将公共行政学作为一门独立的学科从政治学 中分离出来。对此，他还明确提出了公共行政学的目标和任务，他说：“行政学研究的目的，在于首先要弄清 楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的 金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”继威尔逊的《行政学研究》之后，对于公共行政学的研究论文 和学术著作，开始像雨后春笋般出现，不断拓宽和深化了公共行政的理论视野。1900 年，古德诺（Goodnow， Frank Johnson）在发表的著作《政治与行政》中对政治与行政的区别作了更明确的论述，提出：“政治与政 策或国家意志的表达有关，行政则与这些政策的执行有关”，从而进一步支撑和丰富了威尔逊所提出的行政与 政治二分的观点，使公共行政学真正成为了一门新的、独立的研究领域。而其相对独立的学术框架的形成，则 以 1926 年怀特(Leonard D．White)的《行政学研究导论》和 1927 年威洛比(William F．Willoughby)的《公 共行政原理》这两部教科书的出版为标志。在著作中，他们都对公共行政学的研究内容作了比较系统的阐述， 如怀特在《行政学研究导论》一书就涉及了公共行政学的研究对象和范围、行政环境、行政组织、行政协调、 人事行政、行政伦理、行政法规、行政监督等公共行政学研究的一般理论。 总结传统公共行政学发展的整个过程，其中对其发展具有建设性影响的，除了威尔逊的研究之外，还必 须要提及韦伯所做出的学术贡献。威尔逊的工作主要解决了公共行政学作为一门学科或是一个学科门类是否可 能的问题，他提出的“政治与行政二分”，奠定了这个学科研究的发展方向。在此之后，对于传统公共行政学 理论体系的建构以及实践方案的制定，几乎都是在政治与行政二分的思维框架下展开的。但是，对于一个学科 来说，仅仅发现了这个学科存在的合理性和理论前提还是不够的，也不能只局限在理论层面的探讨，从而韦伯 的研究就显得特别重要。因为，韦伯对官僚制的研究，使威尔逊的理论能够真正通过建立在合乎工具理性原则

的合理一合法的官旅制组织形式上来，这或使得成尔逊的理论有了现实的生长点，公共行政学的理论研究也更 有了现实的载体 。它们两者结合 共同构成了传统公共行政学的范式特征， 这一范式主流理论包括：第一，任何政府中都存在单一的占支配地位的权力中心。权力越分散，则越不 负责任，反之，权力越受单一的权力中心支配，则越负责：第二，政治与行政分属于两个领域。政治领域负责 公共政策制定，行政领域负责公共改策执行：第三，政府的结构具有相似性，只有通过官僚制金字塔式的等级 制结 行政中理性才能得以维持：第四，行政人员经过严格训练和考核，实行“终身任期”，并有严格的在 职资格，其开展工作以书面（文件）和法定的行事方式为基础：第五，以行政效率为核心价值理念。 这种崇尚理性和效率至上的行政体制在一定程度上克服了“政党分肥”造成的政府内部腐败、无能、低 效和政局不稳，适应了工业化社会大生产的要求。在相当长的一段时间内，官僚制成为了行政效率的代名词， 甚至至今仍深刻影响公共行政的理论和实践 (3)传统公共行政学的合法性危机 第一，对理性的过分推崇导致对人性的忽视。官使制行政范式中的行政人员是非人格化的，他们如同 架精密机器上的齿轮，这样就忽视了个体的差异性、多样性和人的情感因素对管理的影响。而1927年到1932 年，以梅奥等为代表的行为科学一人际关系学派的学者，在美国西方电气公司的霍桑工厂进行了著名的“和 桑实验 通过对组织中人的行为的实证性研究，发现人有着复杂的价值系统和心理需求。对人格的尊重、参 与、情绪发世等都快定着组织管理过程的效率高低，这样，传统行政就造成了非人格化与真实人性之间的内在 冲突， 第二，将政治与行政绝对分离，这与现实情况也不吻合。其实公共行政过程中，玫策的制定和政策的执 行是很难彻底被分开的。政府虽然被定格在公共政策的执行上，但是很多时候他们也承担着政策制定的任务 同时，政府很难保持自身的“价值中立 很多时候政府都要受到价值因素的影响 在追求效率的过程中都罗 考虑社会的公平和公正问题：相反，如果政府一旦脱高价值因素的束缚，就可能导致一系列形式的腐败问愿的 出现。 第二，将组织形态设计成村闭的等组织，也与现实管理需要不。官修制组织是严格按照组织分 层级节制、专业化、非人格化、等级原则建立起来的静态的、封闭的、 “机械式”的等级组织：而巴纳德的 变理论和里格斯的行政生态理论等新的研究表明：组织大都是动态的、开放的、“有机式”的，组织时刻与 界环境之间讲行着交互影响。行政过程中。只有不断关注外在条件的变化，才能在变化中求得生在。封闭的组 织毕竟是僵化的，尤其对于公共组织而言，失去与外界的沟通等于脱离群众，必将遗到社会群众的不满。 (④)传统公共行政学的深入发展 在对传统公共行政学批判的过程中，随着社会科学特别是政治学中的行为主义研究方式的盛行， 一些新 的研究领域和研究视角开始逐渐形成。它们的出现，丰富了公共行政学的研究内容和研究方法，从而使得传统 公共行政学迎来了一个崭新的发展时期.其中，最有影响的是达尔(Robert A.Dah1)的《公共行政科学：三个 问题》和西蒙（erbert A.Simon)的《行政行为：行政组织决策过程的研究》中的有关研究。 达尔在《公共行政科学 三个间》 一文中指出了传统公共行政学所遇到的三个基本难题 (1)传统 共行政学与规范性价值的关系问题。在政治与行政二分基础上产生的公共行政学是将价值因素排除在它的学利 研究范围之外的，然而，“公共行政学作为一种学科和一门潜在的科学，它的基本问愿比单纯的行政管理的问 题广泛得多。在与私人部门的行政管理对照时，对公共行政研究必定会存在较广泛的偏见，这就不可避免地使 公共行政问题陷入道德考虑的困境中 .事实上 面对现实社会 公共行政学往往需 要更多地考虑公平 正义 等价值层而的问题。(2)传统公共行政学与人类行为的关系问题。传统公共行政学强调工具理性，往往只将 政组织中的人看作是实现行政目标的手段和涂径。基于试样的认识，传统公共行政学对人采用了一种“非人热 化”的管理模式，往往忽视了对他们的心理和行为进行研究。但是，公共行政的体系是人的行为体系，其中的 大多数问是围绕着人来考虑的，可以说 “公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及 预计或预测会表现出某种行为的人的研究。 ”因此，公共行政学必须要加强人类行为的研究，(3)公共行政 学与社会环境的关系问题。传统公共行政学的研究视野过于狭窄，过多地注重了公共行政体系自身，而且只是

的合理—合法的官僚制组织形式上来，这就使得威尔逊的理论有了现实的生长点，公共行政学的理论研究也更 有了现实的载体。它们两者结合，共同构成了传统公共行政学的范式特征。 这一范式主流理论包括：第一，任何政府中都存在单一的占支配地位的权力中心。权力越分散，则越不 负责任，反之，权力越受单一的权力中心支配，则越负责；第二，政治与行政分属于两个领域。政治领域负责 公共政策制定，行政领域负责公共政策执行；第三，政府的结构具有相似性，只有通过官僚制金字塔式的等级 制结构，行政中理性才能得以维持；第四，行政人员经过严格训练和考核，实行“终身任期”，并有严格的在 职资格，其开展工作以书面（文件）和法定的行事方式为基础；第五，以行政效率为核心价值理念。 这种崇尚理性和效率至上的行政体制在一定程度上克服了“政党分肥”造成的政府内部腐败、无能、低 效和政局不稳，适应了工业化社会大生产的要求。在相当长的一段时间内，官僚制成为了行政效率的代名词， 甚至至今仍深刻影响公共行政的理论和实践。 （3）传统公共行政学的合法性危机 第一，对理性的过分推崇导致对人性的忽视。官僚制行政范式中的行政人员是非人格化的，他们如同一 架精密机器上的齿轮，这样就忽视了个体的差异性、多样性和人的情感因素对管理的影响。而 1927 年到 1932 年，以梅奥等为代表的行为科学——人际关系学派的学者，在美国西方电气公司的霍桑工厂进行了著名的“霍 桑实验”。通过对组织中人的行为的实证性研究，发现人有着复杂的价值系统和心理需求。对人格的尊重、参 与、情绪发泄等都决定着组织管理过程的效率高低。这样，传统行政就造成了非人格化与真实人性之间的内在 冲突。 第二，将政治与行政绝对分离，这与现实情况也不吻合。其实公共行政过程中，政策的制定和政策的执 行是很难彻底被分开的。政府虽然被定格在公共政策的执行上，但是很多时候他们也承担着政策制定的任务。 同时，政府很难保持自身的“价值中立”，很多时候政府都要受到价值因素的影响，在追求效率的过程中都要 考虑社会的公平和公正问题；相反，如果政府一旦脱离价值因素的束缚，就可能导致一系列形式的腐败问题的 出现。 第三，将组织形态设计成封闭的等级组织，也与现实管理需要矛盾。官僚制组织是严格按照组织分工、 层级节制、专业化、非人格化、等级原则建立起来的静态的、封闭的、“机械式”的等级组织；而巴纳德的权 变理论和里格斯的行政生态理论等新的研究表明：组织大都是动态的、开放的、“有机式”的，组织时刻与外 界环境之间进行着交互影响。行政过程中，只有不断关注外在条件的变化，才能在变化中求得生存。封闭的组 织毕竟是僵化的，尤其对于公共组织而言，失去与外界的沟通等于脱离群众，必将遭到社会群众的不满。 （4）传统公共行政学的深入发展 在对传统公共行政学批判的过程中，随着社会科学特别是政治学中的行为主义研究方式的盛行，一些新 的研究领域和研究视角开始逐渐形成。它们的出现，丰富了公共行政学的研究内容和研究方法，从而使得传统 公共行政学迎来了一个崭新的发展时期。其中，最有影响的是达尔(Robert A.Dahl)的《公共行政科学：三个 问题》和西蒙(Herbert A.Simon)的《行政行为：行政组织决策过程的研究》中的有关研究。 达尔在《公共行政科学：三个问题》一文中指出了传统公共行政学所遇到的三个基本难题：（1）传统公 共行政学与规范性价值的关系问题。在政治与行政二分基础上产生的公共行政学是将价值因素排除在它的学科 研究范围之外的，然而，“公共行政学作为一种学科和一门潜在的科学，它的基本问题比单纯的行政管理的问 题广泛得多。在与私人部门的行政管理对照时，对公共行政研究必定会存在较广泛的偏见，这就不可避免地使 公共行政问题陷入道德考虑的困境中”。事实上，面对现实社会，公共行政学往往需要更多地考虑公平、正义 等价值层面的问题。（2)传统公共行政学与人类行为的关系问题。传统公共行政学强调工具理性，往往只将行 政组织中的人看作是实现行政目标的手段和途径。基于这样的认识，传统公共行政学对人采用了一种“非人格 化”的管理模式，往往忽视了对他们的心理和行为进行研究。但是，公共行政的体系是人的行为体系，其中的 大多数问题是围绕着人来考虑的，可以说，“公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及 预计或预测会表现出某种行为的人的研究。”因此，公共行政学必须要加强人类行为的研究。（3）公共行政 学与社会环境的关系问题。传统公共行政学的研究视野过于狭窄，过多地注重了公共行政体系自身，而且只是

公共行政体系自身的一个组成部分。即服务于效率目标的科学化、技术化的向度，而对公共行政体系之外的社 会背景却缺乏最基本的关注和了解。实际上，公共行政学是不能摆脱特定社会环境的影响而进行纯粹的科学 化、技术化的理论建构的 ,它还必须要考虑到变化着的历史、社会、经济和其他的条件因素的制约 西蒙在《行政行为：行政组织决策过程的研究》一书对传统公共行政学的批判主要集中在政治与行政 分这一观点上。他认为，从决策与执行的角度来严格区分政治与行政两种行为其实并不妥当，因为行政过程中 也必须从事某些决策（政治）活动。从而，行政改行为往往也就难以摆脱价值判断。也就是说，政治与行政是不 能载然分开的。在此基础上，他在该书中还进一步分析了传统公共行政学的局限性，指出传统行政学在研究方 法以及研究主题上存在着诸多不足，提出要引入科学方法论来研究行政行为，并要广泛地利用社会科学的其仙 学科（如社会学、心理学）的研究成果。他的研究在很大程度上拓展了行政学的视野，使得行政学研究由单 学科框架逐渐迈向了跨学科交叉研究的道路。 可达尔和西的研究焦占主要是要在公共行政中注入价值因素的老量，他们的研究在0世纪0 70年代得到一大批青年学者的响心 ，这就是被他们自己称为“新公共行政”的运动。这场运动的开端大致可 以追沸到1968年，当时任《公共行政评论》杂志主编的沃尔多（①wight Waldo)得到锡拉丘兹大学(Syracus niversity)表克斯韦尔学院的赞助，在该校的明诺布鲁克linnowbrook)会议中心，举行了一次研讨会，与会 者认为，此前的行政学研究应该属于传统的或旧的范畴，而他们所阐发的新观点是一种全新的研究，从而这次 会议也标志着 新公共行政学”的开端。会议认为，新公共行政学应当解决三个问： (1)如何把道德双 引入到公共行政的过程中来：(2)如何有效地执行公共政策：(3)如何确定政府与社会的关系。概括地 说，就是效率与公平兼得与统一问愿。 这些研究使公共行政学逐渐实现了自我的超越，拓宽了研究领域，更新了研究方法，实现了多学科的交 又和交流，其研究趋势呈现出更符合实际的特点，即由政治与行政分高的研究，到政治与行政配合的研究 静态的研究到动态的研究：由以事为中心的研究，到以人为中心的研究：由法规的研究到行为的研究：由机 的效率观到社会的效率观：由单科的究到科际的研究等。但是，这些研究仍未完全摆脱传统公共行政学的理论 框架的束缚，最终未能取代传统公共行政学而成为行政学研究的主导范式。 2.作为一个新范式的公共管理学的出现 (1)公共管理学兴起的历史背景 公共管理学的兴起有着复杂的历史背景，既是现实发展的需要，又受时代趋势的彩响，同时还得益于相 关理论勃兴与引入所给予的强力推动。 “政府失败”的消极影响是公共管理学产生的现实依据。1929~1933年，西方国家燥发的严重经济危机 宣告了自由放任理论和政策的破产。之后 西方国家普遍采用了凯恩斯主义的主张 实行国家对社会经济生 的全面干预。政府从“无为”到“有为” ,使得通过市场机制无法解决的一些问题得到了缓解和处理。从而 这种政府干预行为曾一度取得了巨大的成功，西方发达国家出现了明显的繁荣景象。但相反地，它也逐渐暴露 出一些问题：一方而，随着政府职能范围不断扩大，导致了政府规模膨胀和政府雇员增加，从而使得机构鹿 肿、效率低下和官僚主义盛行：另一方而，随着政府财政支出不断加大，企业纳税负担也不断加重 进而影 了整个经济的有效积累。到20世纪70年代，受“石油危机”的影响，西方国家先后步入了经济相对停滞和 速发展时期，这些问题越发开始显性化。与此同时，人们也逐渐意识到政府的过度干预也是造成这场危机的幕 后推手，是导致“滞胀”现象出现的主要原因。由此引发的对政府干预的重新审视，就成为公共管理学形成的 一个重摸推动力 时代发展的新趋势使传统公共行政学最终转向公共管理学。具体分析，主要可以归钠为以下几个方面 第一，经济全球化发展的影响。第二次世界大战之后，尤其是20世纪80年代中期以来，经济全球化浪潮逐海 兴起。资金、商品、技术、劳动力、信息、文化等资源在世界范围内的流动变得日益领繁，有力地促进了世界 经济社会生活的发展。但对于各个国家而言，经济全球化概是机调，也是拂战。它要求一个国家必须要在国际 的层面上观察和思考问避 同时应对经济全球化给本国发展带来的消极影响。这对本国政府的管理提出了更高 的要求，要其在维护本因经济安全、加强信息安全管理、处理突出事件、开展全球范围合作上有新的作为，可

公共行政体系自身的一个组成部分，即服务于效率目标的科学化、技术化的向度，而对公共行政体系之外的社 会背景却缺乏最基本的关注和了解。实际上，公共行政学是不能摆脱特定社会环境的影响而进行纯粹的科学 化、技术化的理论建构的，它还必须要考虑到变化着的历史、社会、经济和其他的条件因素的制约。 西蒙在《行政行为：行政组织决策过程的研究》一书对传统公共行政学的批判主要集中在政治与行政二 分这一观点上。他认为，从决策与执行的角度来严格区分政治与行政两种行为其实并不妥当，因为行政过程中 也必须从事某些决策（政治）活动。从而，行政行为往往也就难以摆脱价值判断。也就是说，政治与行政是不 能截然分开的。在此基础上，他在该书中还进一步分析了传统公共行政学的局限性，指出传统行政学在研究方 法以及研究主题上存在着诸多不足，提出要引入科学方法论来研究行政行为，并要广泛地利用社会科学的其他 学科（如社会学、心理学）的研究成果。他的研究在很大程度上拓展了行政学的视野，使得行政学研究由单一 学科框架逐渐迈向了跨学科交叉研究的道路。 可见，达尔和西蒙的研究焦点主要是要在公共行政中注入价值因素的考量。他们的研究在 20 世纪 60～ 70 年代得到一大批青年学者的响应，这就是被他们自己称为“新公共行政”的运动。这场运动的开端大致可 以追溯到 1968 年，当时任《公共行政评论》杂志主编的沃尔多(Dwight Waldo) 得到锡拉丘兹大学( Syracuse University) 麦克斯韦尔学院的赞助，在该校的明诺布鲁克(Minnowbrook) 会议中心举行了一次研讨会。与会 者认为，此前的行政学研究应该属于传统的或旧的范畴，而他们所阐发的新观点是一种全新的研究，从而这次 会议也标志着一种“新公共行政学”的开端。会议认为，新公共行政学应当解决三个问题:（1）如何把道德观 念引入到公共行政的过程中来；（2）如何有效地执行公共政策；（3）如何确定政府与社会的关系。概括地 说，就是效率与公平兼得与统一问题。 这些研究使公共行政学逐渐实现了自我的超越，拓宽了研究领域，更新了研究方法，实现了多学科的交 叉和交流，其研究趋势呈现出更符合实际的特点，即由政治与行政分离的研究，到政治与行政配合的研究；由 静态的研究到动态的研究；由以事为中心的研究，到以人为中心的研究；由法规的研究到行为的研究；由机械 的效率观到社会的效率观；由单科的究到科际的研究等。但是，这些研究仍未完全摆脱传统公共行政学的理论 框架的束缚，最终未能取代传统公共行政学而成为行政学研究的主导范式。 2．作为一个新范式的公共管理学的出现 （1）公共管理学兴起的历史背景 公共管理学的兴起有着复杂的历史背景，既是现实发展的需要，又受时代趋势的影响，同时还得益于相 关理论勃兴与引入所给予的强力推动。 “政府失败”的消极影响是公共管理学产生的现实依据。1929～1933 年，西方国家爆发的严重经济危机 宣告了自由放任理论和政策的破产。之后，西方国家普遍采用了凯恩斯主义的主张，实行国家对社会经济生活 的全面干预。政府从“无为”到“有为”，使得通过市场机制无法解决的一些问题得到了缓解和处理。从而， 这种政府干预行为曾一度取得了巨大的成功，西方发达国家出现了明显的繁荣景象。但相反地，它也逐渐暴露 出一些问题：一方面，随着政府职能范围不断扩大，导致了政府规模膨胀和政府雇员增加，从而使得机构臃 肿、效率低下和官僚主义盛行；另一方面，随着政府财政支出不断加大，企业纳税负担也不断加重，进而影响 了整个经济的有效积累。到 20 世纪 70 年代，受“石油危机”的影响，西方国家先后步入了经济相对停滞和低 速发展时期，这些问题越发开始显性化。与此同时，人们也逐渐意识到政府的过度干预也是造成这场危机的幕 后推手，是导致“滞胀”现象出现的主要原因。由此引发的对政府干预的重新审视，就成为公共管理学形成的 一个重要推动力。 时代发展的新趋势使传统公共行政学最终转向公共管理学。具体分析，主要可以归纳为以下几个方面： 第一，经济全球化发展的影响。第二次世界大战之后，尤其是 20 世纪 80 年代中期以来，经济全球化浪潮逐渐 兴起。资金、商品、技术、劳动力、信息、文化等资源在世界范围内的流动变得日益频繁，有力地促进了世界 经济社会生活的发展。但对于各个国家而言，经济全球化既是机遇，也是挑战。它要求一个国家必须要在国际 的层面上观察和思考问题，同时应对经济全球化给本国发展带来的消极影响。这对本国政府的管理提出了更高 的要求，要其在维护本国经济安全、加强信息安全管理、处理突出事件、开展全球范围合作上有新的作为。可