受了公共权力之后，也就承担了为社会谋取利益的义务。其二，公共责任是一种任条。公共管理主体在承担义 务的基础上，还必须通过认真履行自己的义务和职责的方式，对国家权力主体负责。其三，公共责任是一种结 果。这意味着如果公共组织不能积极地承担其为社会公众应尽的义务，不能很好地完成社会公众所交付的任 务，那么就应该受到相应的责任追究。总之，公共责任是公共管理主体在公共管理过程中应该履行的职责、应 尽的义务及所承担的相应后果。而能否烟行公共责任则是公共管理合法性的前提与保证。在实际的公共管理过 程中，公共责任表现在这样几个方面 1、客观责任 从责任的特点来看，任何责任都是一种客观规定。客观责任源于法律、组织机构、社会对公共管理人员 的角色期待，它要求公共部门及公务人员如何做。也就是说，公务人员一旦接受了某种职位，就等于接受了某 种期望与约束。这对所有接受公共职位的人提出了总体的义务规定，每个公共部门与公务人员都被赋子了特定 的角色内容，同时也被赋予了与之相应的职责和任务。客观责任有这样几种形式 是岗位责任 这是最直 的客观责任，以组织的规则和政策、工作描述、职业准则等为来源，二是法律责任，这是一种最基本的客观 任。其三，政治责任，这是最重要的客观责任，这主要是指公共部门（尤其是政府）必须对人民负责、代表人 民利益、表达人民意志，这是公共责任的核心部分，无论是积极地履行岗位职责，还是忠实地执行法律，其目 的只有 即对公民负责。 2、主观责任 客观责任源于法律、组织机构和社会对公务人员的期待，而主观责任测植根于我们自己对忠诚、良知、 认同的信仰，因而，主观责任主要是指公共管理者自己本身对责任的感受与认同，它强调的是公共管理者之所 以去做某事或不做某事，乃是源于一种内在驱力。简而言之，主观责任乃是指公共管理者伦理的自主性，或称 道德责任 主观责任是在我们的社会化过程中形成的。通过家庭、学校、朋友、职业活动等社会化过程，我们逐渐 形成了某些特定的价值观、信念和态度，这些价值观、信念和态度，表明了我们对某人负责或为某事负责的情 感和信仰，构成了主观责任的范畸。 子、消极责任 与积极责任相反，如果公共部门及其工作人员没有做好“份内应做之事”，就应当受到相应的制裁与惩怎 罚，承担消极意义上的责任。在公共管理中，所谓消极责任是指公共部门及其工作人员没有履行社会规定的义 务，或者违反法律规定的义务。以及违法行使职权笔所承担的否定性后果。 从积极责任与消极责任的关系来看 积极的公共责任是消极的公共责任的前提和基础。如果没有积极公 共责任的有关职责与义务的具体规定，也就不存在消极公共责任的追究。而消极公共责任是积极公共责任的保 障，如果没有对消极公共责任的追究，积极的公共责任就难以实现。在一定意义上来说，严格追究消极责任可 能对公共责任的实现更有价值。因为公共权力存在着公共性与私人性的矛盾，总是存在着作恶的可能，如果没 有消极的公共责任的规定及追究机制 就无法借助制度上的强制力，使那些不履行或没有很好履行积极公共责 任者受到制裁，而那些自觉履行积极责任的公共管理者又会因为制度评价的有失公允而硫于履行积极的公共司 任。当然，追究消极责任本身并不是目的，责任追究与惩罚的最终目的是使公共部门及其工作人员将积极的责 任转化为个人的信念，将责任“他律”转化为“自律”，从而提高公共部门及其工作人员履行积极责任的自觉 性，在公共管理的过程中自觉自愿地尽职尽责。因为，毕竞只有公共管理主体很好地履行了积极的公共责任， 才能获得人民群众的持久而稳定的支持
受了公共权力之后，也就承担了为社会谋取利益的义务。其二，公共责任是一种任务。公共管理主体在承担义 务的基础上，还必须通过认真履行自己的义务和职责的方式，对国家权力主体负责。其三，公共责任是一种结 果。这意味着如果公共组织不能积极地承担其为社会公众应尽的义务，不能很好地完成社会公众所交付的任 务，那么就应该受到相应的责任追究。总之，公共责任是公共管理主体在公共管理过程中应该履行的职责、应 尽的义务及所承担的相应后果。而能否履行公共责任则是公共管理合法性的前提与保证。在实际的公共管理过 程中，公共责任表现在这样几个方面： 1、客观责任 从责任的特点来看，任何责任都是一种客观规定。客观责任源于法律、组织机构、社会对公共管理人员 的角色期待，它要求公共部门及公务人员如何做。也就是说，公务人员一旦接受了某种职位，就等于接受了某 种期望与约束。这对所有接受公共职位的人提出了总体的义务规定，每个公共部门与公务人员都被赋予了特定 的角色内容，同时也被赋予了与之相应的职责和任务。客观责任有这样几种形式：一是岗位责任。这是最直接 的客观责任，以组织的规则和政策、工作描述、职业准则等为来源。二是法律责任。这是一种最基本的客观责 任。其三，政治责任。这是最重要的客观责任。这主要是指公共部门（尤其是政府）必须对人民负责、代表人 民利益、表达人民意志。这是公共责任的核心部分，无论是积极地履行岗位职责，还是忠实地执行法律，其目 的只有一个，即对公民负责。 2、主观责任 客观责任源于法律、组织机构和社会对公务人员的期待，而主观责任则植根于我们自己对忠诚、良知、 认同的信仰。因而，主观责任主要是指公共管理者自己本身对责任的感受与认同，它强调的是公共管理者之所 以去做某事或不做某事，乃是源于一种内在驱力。简而言之，主观责任乃是指公共管理者伦理的自主性，或称 道德责任。 主观责任是在我们的社会化过程中形成的。通过家庭、学校、朋友、职业活动等社会化过程，我们逐渐 形成了某些特定的价值观、信念和态度，这些价值观、信念和态度，表明了我们对某人负责或为某事负责的情 感和信仰，构成了主观责任的范畴。 3、消极责任 与积极责任相反，如果公共部门及其工作人员没有做好“份内应做之事”，就应当受到相应的制裁与惩 罚，承担消极意义上的责任。在公共管理中，所谓消极责任是指公共部门及其工作人员没有履行社会规定的义 务，或者违反法律规定的义务，以及违法行使职权等所承担的否定性后果。 从积极责任与消极责任的关系来看，积极的公共责任是消极的公共责任的前提和基础。如果没有积极公 共责任的有关职责与义务的具体规定，也就不存在消极公共责任的追究。而消极公共责任是积极公共责任的保 障，如果没有对消极公共责任的追究，积极的公共责任就难以实现。在一定意义上来说，严格追究消极责任可 能对公共责任的实现更有价值。因为公共权力存在着公共性与私人性的矛盾，总是存在着作恶的可能，如果没 有消极的公共责任的规定及追究机制，就无法借助制度上的强制力，使那些不履行或没有很好履行积极公共责 任者受到制裁，而那些自觉履行积极责任的公共管理者又会因为制度评价的有失公允而疏于履行积极的公共责 任。当然，追究消极责任本身并不是目的，责任追究与惩罚的最终目的是使公共部门及其工作人员将积极的责 任转化为个人的信念，将责任“他律”转化为“自律”，从而提高公共部门及其工作人员履行积极责任的自觉 性，在公共管理的过程中自觉自愿地尽职尽责。因为，毕竟只有公共管理主体很好地履行了积极的公共责任， 才能获得人民群众的持久而稳定的支持
第三节公共权力异化的治理 1、公共权力的内在不质：公共权力异化的根本原因 公共权力的异化与公共权力本身的矛盾有着密切的联系。从理论上来说。公共权力是“公属”的，它来 源于人民大众，但在现实政治生活中，公共权力并不是由全体社会公众直接掌握并实现。因为，人民的权力实 现有两个基本的困难：其一，作为集体人格的人民无法形成和表达自己的意志。因为在现实的社会生活中，目 的、利益和偏好的个人性和主观性使得其既不可能比较，也无法总加，因而也就不存在个人利益和个人福利的 总和等于公共利益和社会福利的事实。由于“不存在全体人民能够同意或者用合理论证的力量可使其同意的 一无二地决定的共同福利”，所以，也就不可能找到与这种共同利益相适应的一套表达全体人民共同意志的程 序或制度。其二，人民的权力不能通过每一人直接地或实际地行使公共权力来实现。因为，在多重关系和高度 七业化分工的复杂补合中，政治决笛不仅受到场合的限制。而日，也必妖受到时效和专业知识的吏铺。试种付 况决定了公共权力只能由社会中少数人来掌握和行使。因此，公共权力虽然是“公共性”的，但在现实政治生 公共权力却是被 的 被赋予了特定的 集团和个人。而正是由于这种公共权力所属主 (人民)与行使主体（阶级、集团和个人）的分离，使得公共权力具有特殊性，所谓特殊性是指行使公共权 的主体，是由社会中一部分人组成的，这些组成成员不仅有着各自的特殊利益需求，而且他们所代表的集团或 阶级也有着特殊的利益，这就决定了他们在制订和执行公共政策时，具有他们自己的、不同于社会的价值判 与价值偏好 公共权力甚至可能变成一部分人 实现其利益的特权和工具。 具体而言，公共权力的这种“公属” 与“私草”之间的矛盾表现在这样两个方面 (1)公共性与阶级性 公共权力起源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，因而它在本质上或原初意义上是一种阔 聚和体现公共意志的力量，这是公共权力的公共性意酒。而在阶级社会中，公共权力却掌握在统治阶级的手 中，成为其实现阶级统治的工具。而一个集团之所以能够占有另一个集团的劳动，则在于其在经济上居于统治 地位，并借助于因家政权，在政治上也占统治地位。在这种阶级关系中，公共权力是使得阶级间的不平等占有 得以实现的必要条件。没有公共权力的积极介入，一个阶级对另一个阶级劳动的无偿占有是不可能实现的。这 样，在阶级社会中的公共权力便不可避免地具有了阶级性质。也就是说，在阶级社会中，公共权力的公共性是 为其阶级性服多 公共性与阶级性的矛盾，实际上反映的是统治阶级的意志与社会公共意志之间的差距或背离。在阶级祖 会中，由于社会分裂为两大对抗阶级，公共意志被占统治地位的剥削阶级意志所侵蚀、所取代，从而使公共权 力成为维护统治阶级利益的一种工具，成为统治阶级意志的一种体现。变成了一种“与人民大众相脱离的公封 权力 公共权力 再是全体社会成员的平等权利，而是占人口极少数的统治阶级的特权。 (2)公共性与私人性 从实践的层面来看，公共权力并不是抽象的，总是由具体的人来行使的，即公共权力的行使有一个人格 化的过程。从理论上讲，公共权力的主体是公共组织（政府），但在实际上，公共权力还是要交由公共组织的 具体的公务人员去行使。作为公共权力体现的公务人员就成了社会规范之化身，拥有了以社会的名义 来使个人服从社会规范的力量。 方面，他是社会的代表，这要求他的一切行为只符合普遍的社会规范，自到 地代表公共利益或公共福利，而不允许夹杂特殊的私人性的东西：另一方面，他又是一个有着自己特定的利 益、特定的欲望、特定的行为方式的活生生的个体。因此，在官员身上，普遍性之规范与特殊性私人利益之间 的矛盾特别突出，这也就是我们所说的公共权力的公共性与私人性之间的矛盾】 从权力的角度来说 公共权力在本质上可以对社会的稀有价值和利益作权性分配权力关系往往体现 为一定的利益关系。这种情况决定了任何人只要获得了一定的公共权力，便自然具有了获取相应经济利益的可 能性。亚里士多德曾指出，“人们要是其权力足以揠取私利，往往就不惜违反正义。弱者常常渴求平等和正 义。强者对于这些使无所顺虑。”而且由于这种权力有特殊的强制性，因而它对公民权利的侵犯所造成的 危害，将比其它形式的危害更大。正如孟德斯鸠所指出的那样，“一切拥有权力的人都容易滥用权力， 这是 古不易的一条经验。”而这种“权力有作恶的滥用的自然本性 ,并不会因为其行使者是政府公务人员而有
第三节 公共权力异化的治理 1、公共权力的内在矛盾：公共权力异化的根本原因 公共权力的异化与公共权力本身的矛盾有着密切的联系。从理论上来说，公共权力是“公属”的，它来 源于人民大众，但在现实政治生活中，公共权力并不是由全体社会公众直接掌握并实现。因为，人民的权力实 现有两个基本的困难：其一，作为集体人格的人民无法形成和表达自己的意志。因为在现实的社会生活中，目 的、利益和偏好的个人性和主观性使得其既不可能比较，也无法总加，因而也就不存在个人利益和个人福利的 总和等于公共利益和社会福利的事实。由于“不存在全体人民能够同意或者用合理论证的力量可使其同意的独 一无二地决定的共同福利”，所以，也就不可能找到与这种共同利益相适应的一套表达全体人民共同意志的程 序或制度。其二，人民的权力不能通过每一人直接地或实际地行使公共权力来实现。因为，在多重关系和高度 专业化分工的复杂社会中，政治决策不仅受到场合的限制，而且，也必然受到时效和专业知识的束缚。这种情 况决定了公共权力只能由社会中少数人来掌握和行使。因此，公共权力虽然是“公共性”的，但在现实政治生 活中，公共权力却是被“私掌”的，被赋予了特定的阶级、集团和个人。而正是由于这种公共权力所属主体 （人民）与行使主体（阶级、集团和个人）的分离，使得公共权力具有特殊性。所谓特殊性是指行使公共权力 的主体，是由社会中一部分人组成的，这些组成成员不仅有着各自的特殊利益需求，而且他们所代表的集团或 阶级也有着特殊的利益。这就决定了他们在制订和执行公共政策时，具有他们自己的、不同于社会的价值判断 与价值偏好，公共权力甚至可能变成一部分人实现其利益的特权和工具。具体而言，公共权力的这种“公属” 与“私掌”之间的矛盾表现在这样两个方面： （1）公共性与阶级性 公共权力起源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，因而它在本质上或原初意义上是一种凝 聚和体现公共意志的力量，这是公共权力的公共性意涵。而在阶级社会中，公共权力却掌握在统治阶级的手 中，成为其实现阶级统治的工具。而一个集团之所以能够占有另一个集团的劳动，则在于其在经济上居于统治 地位，并借助于国家政权，在政治上也占统治地位。在这种阶级关系中，公共权力是使得阶级间的不平等占有 得以实现的必要条件。没有公共权力的积极介入，一个阶级对另一个阶级劳动的无偿占有是不可能实现的。这 样，在阶级社会中的公共权力便不可避免地具有了阶级性质。也就是说，在阶级社会中，公共权力的公共性是 为其阶级性服务的。 公共性与阶级性的矛盾，实际上反映的是统治阶级的意志与社会公共意志之间的差距或背离。在阶级社 会中，由于社会分裂为两大对抗阶级，公共意志被占统治地位的剥削阶级意志所侵蚀、所取代，从而使公共权 力成为维护统治阶级利益的一种工具，成为统治阶级意志的一种体现，变成了一种“与人民大众相脱离的公共 权力。”公共权力不再是全体社会成员的平等权利，而是占人口极少数的统治阶级的特权。 （2）公共性与私人性 从实践的层面来看，公共权力并不是抽象的，总是由具体的人来行使的，即公共权力的行使有一个人格 化的过程。从理论上讲，公共权力的主体是公共组织（政府），但在实际上，公共权力还是要交由公共组织的 成员——具体的公务人员去行使。作为公共权力体现的公务人员就成了社会规范之化身，拥有了以社会的名义 来使个人服从社会规范的力量。一方面，他是社会的代表，这要求他的一切行为只符合普遍的社会规范，自觉 地代表公共利益或公共福利，而不允许夹杂特殊的私人性的东西；另一方面，他又是一个有着自己特定的利 益、特定的欲望、特定的行为方式的活生生的个体。因此，在官员身上，普遍性之规范与特殊性私人利益之间 的矛盾特别突出，这也就是我们所说的公共权力的公共性与私人性之间的矛盾。 从权力的角度来说，公共权力在本质上可以对社会的稀有价值和利益作权威性分配，权力关系往往体现 为一定的利益关系。这种情况决定了任何人只要获得了一定的公共权力，便自然具有了获取相应经济利益的可 能性。亚里士多德曾指出，“人们要是其权力足以攫取私利，往往就不惜违反正义。弱者常常渴求平等和正 义。强者对于这些便无所顾虑。” 而且由于这种权力具有特殊的强制性，因而它对公民权利的侵犯所造成的 危害，将比其它形式的危害更大。正如孟德斯鸠所指出的那样，“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是万 古不易的一条经验。”而这种“权力有作恶的滥用的自然本性” ，并不会因为其行使者是政府公务人员而有
所改变 从人的角度来看，代表公共组织行使公共权力的公务人员都不可避免地有自己的特殊利益，他们不是慈 善的化身，不是“哲学王”，更不是天使。一旦个人有利可图的欲望成为更强有力的诱因，那这个诱因很可能 压倒为“公共利益”服务的愿望。此时公共权力的行使者就可能偏离公共角色规范和公共权力行使规则，使公 共权力的运行背离公共的性质，从而损害公共利益。 5之 ，公共权力由于内蕴着公共性与阶级性、公共性与私人性的矛盾，便有可能出现公共权力的非公共 运行的状况，而以公共权力为基础的公共管理的公共性自然会因这些矛盾冲突而存在着缺失的可能。因而人们 对公共权力既充满了期待，又不无担心。权力一旦失去制钓，就可能被溢用，就可能背离公共意志和公共利 益。而目不受惩罚。这是与公共青任相违背的。从公共责任实现的角度来看，权力失去制约，公北管理者就不 可能很好地限行积极音义的公共责任，同时也可能不承担消极音义上的公共责任。没有权力制约。公共责任的 实现只能是空谈 权力制约是责任实现的前提，权力制约过程 就是公共责任实现的动态过程。 对此 马克思 亦有过深刻的论述，他赞美巴黎公社是“以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众 的监督之下进行工作的，”可见，只有对公共权力进行良好的制约，公共责任才能得以真正意义上的实现。 而只有承担了公共责任的公共管理才能申好地服务于公共利益，才能实现公共管理的公共性， 《古希腊)亚里士多德 《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965年版，第317页。 (美)格尔哈断·伦斯基：《权力与特权 一社会分层理论》，关信平等译，渐江人民出版社，1998年 版，第8页， 因为这些勤务员经常是在公众的监督之下进行工作的，”可见，只有对公共权力进行良好的制约，公共 责任才能得以真正意义上的实现。而只有承担了公共责任的公共管理才能更好地服务于公共利益，才能实现公 共管理的公共性 2、公共权力制约的基本方式 在人类的政治实我中，大致有这样几种制约公共权力的模式： (1)以权力制约权力 以权力制约权力 是指公共权力的不同主体之间的相互制约，强调在政府各部门的关系或者说在各种不 同权力的关系和运作上的分权与制衡，即加强改府内部立法权、行政权、司法权的相互制约，通过三种公共权 力之间在职能上的相互牵制，防止某一权力被某个人或某个公共组织所垄断、所滥用。 (2)以道德制约权力 道德是评价人们行为的善与恶、丑与美、光荣与耻辱、正义与非正义的观念、原则和规范的总和。它 靠社会舆论和人们内心信念的力量，保证对它的遵守。以道德制约权力，其核心思想是通过道德修养的方式， 提高官员们的道德水平，使其自觉地约束自己的私人性，而发扬公共性的一面。其基本信念是，政府官员们的 角色行为经常来自于个人的道德品质，来自于个人对美德的追求，因而不断地提高执政者的道德水准，将是促 成优良政治生活的一个重要因素 (3)以权利制约权力 以权利制约权力是民主社会所独有的一项约束公共权力的方式。其核心涵义是将普遍的公民权利作为制 约和平衡国家权力的一种社会力量。公民权利所及范用是公民自身意志可加支配的自治领域，公共权力应该充 分保护这一领城的完整性和独立性。正是在这一领城内，权利享有优先地位，具有制约权力的能力，即具有免 受国家权力干预和侵 犯的能 以权利制约权力有三重涵义：第一，承认公民的权利，例如财产权、人身自由权等，公共权力不但不篚 逾越其界限而侵入公民的权利领域，相反，公共权力的运行必须以保护公民权利为目的。这样公民权利对公共 权力起到了一种制约和规范的作用。第二，公民必须具备这样一些基本的权利，当公共权力超越界限、运行分 范时，通过这些权利可以保证公民做出积极的回应，迫使公共权力回归正常轨道。这样的权利如达举权、言论 自由权、结社权、参与权、知情权、检举、举报和控诉的权利等。第三，对于公民的一些基本权利的实现，如 受教有的权利、享受社会服务的权利等，政府具有不可推卸的责任。前两个方面是就消极权利而言的，此时的
所改变。 从人的角度来看，代表公共组织行使公共权力的公务人员都不可避免地有自己的特殊利益，他们不是慈 善的化身，不是“哲学王”，更不是天使。一旦个人有利可图的欲望成为更强有力的诱因，那这个诱因很可能 压倒为“公共利益”服务的愿望。此时公共权力的行使者就可能偏离公共角色规范和公共权力行使规则，使公 共权力的运行背离公共的性质，从而损害公共利益。 总之，公共权力由于内蕴着公共性与阶级性、公共性与私人性的矛盾，便有可能出现公共权力的非公共 运行的状况，而以公共权力为基础的公共管理的公共性自然会因这些矛盾冲突而存在着缺失的可能。因而人们 对公共权力既充满了期待，又不无担心。权力一旦失去制约，就可能被滥用，就可能背离公共意志和公共利 益，而且不受惩罚，这是与公共责任相违背的。从公共责任实现的角度来看，权力失去制约，公共管理者就不 可能很好地履行积极意义的公共责任，同时也可能不承担消极意义上的公共责任。没有权力制约，公共责任的 实现只能是空谈。权力制约是责任实现的前提，权力制约过程，就是公共责任实现的动态过程。对此，马克思 亦有过深刻的论述。他赞美巴黎公社是“以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众 的监督之下进行工作的。” 可见，只有对公共权力进行良好的制约，公共责任才能得以真正意义上的实现。 而只有承担了公共责任的公共管理才能更好地服务于公共利益，才能实现公共管理的公共性。 （古希腊）亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965 年版，第 317 页。 （美）格尔哈斯·伦斯基：《权力与特权——社会分层理论》，关信平等译，浙江人民出版社，1998 年 版，第 8 页。 因为这些勤务员经常是在公众的监督之下进行工作的。”可见，只有对公共权力进行良好的制约，公共 责任才能得以真正意义上的实现。而只有承担了公共责任的公共管理才能更好地服务于公共利益，才能实现公 共管理的公共性。 2、公共权力制约的基本方式 在人类的政治实践中，大致有这样几种制约公共权力的模式： （1）以权力制约权力 以权力制约权力，是指公共权力的不同主体之间的相互制约，强调在政府各部门的关系或者说在各种不 同权力的关系和运作上的分权与制衡，即加强政府内部立法权、行政权、司法权的相互制约，通过三种公共权 力之间在职能上的相互牵制，防止某一权力被某个人或某个公共组织所垄断、所滥用。 （2）以道德制约权力 道德是评价人们行为的善与恶、丑与美、光荣与耻辱、正义与非正义的观念、原则和规范的总和。它依 靠社会舆论和人们内心信念的力量，保证对它的遵守。以道德制约权力，其核心思想是通过道德修养的方式， 提高官员们的道德水平，使其自觉地约束自己的私人性，而发扬公共性的一面。其基本信念是，政府官员们的 角色行为经常来自于个人的道德品质，来自于个人对美德的追求，因而不断地提高执政者的道德水准，将是促 成优良政治生活的一个重要因素。 （3）以权利制约权力 以权利制约权力是民主社会所独有的一项约束公共权力的方式。其核心涵义是将普遍的公民权利作为制 约和平衡国家权力的一种社会力量。公民权利所及范围是公民自身意志可加支配的自治领域，公共权力应该充 分保护这一领域的完整性和独立性。正是在这一领域内，权利享有优先地位，具有制约权力的能力，即具有免 受国家权力干预和侵犯的能力。 以权利制约权力有三重涵义：第一，承认公民的权利，例如财产权、人身自由权等，公共权力不但不能 逾越其界限而侵入公民的权利领域，相反，公共权力的运行必须以保护公民权利为目的。这样公民权利对公共 权力起到了一种制约和规范的作用。第二，公民必须具备这样一些基本的权利，当公共权力超越界限、运行失 范时，通过这些权利可以保证公民做出积极的回应，迫使公共权力回归正常轨道。这样的权利如选举权、言论 自由权、结社权、参与权、知情权、检举、举报和控诉的权利等。第三，对于公民的一些基本权利的实现，如 受教育的权利、享受社会服务的权利等，政府具有不可推卸的责任。前两个方面是就消极权利而言的，此时的
“个人权利是个人手中的政治护身符。”面第三项则是就积极权利而言的。此时的公民权利则是国家应予提 供的社会福利。也就是说，无论是从消极的意义还是从积极的意义来说，公民权利“它本身就是规制个人与因 家关系的所有规则的源泉。 (马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社，1972年版，第414页 有的学者亦把“以权利制约权力”称为“以社会制约权力”，这种提法也有一定的道理。我们知道，近 代含义的市民社会始于18世纪的启蒙时代，表示因家控制之外的社会经济生活。亦即前民社会是指社会中的 私人利益关系的总和。国家代表“公”的领城，市民社会则代表“私”的领城。在国家面前，市民社会领域是 不可侵犯的，它是公民个人的天地和自由的王国。从这个角度来说，强调公民权利的保障， 也就是对健全的 民社会的呼唤。反之，只有存在健全的市民社会，才能有健全的权利意识。而正是在这一意义上，权利制约权 力亦被称作社会制约权力。本文则把二者分开，从市民社会组织的多元化与自主化发展对公共权力的制约方面 来探讨“以社会制约权力”的问题」 以权利制约权力这 机制的实质是使公民成为监督政府的力量。这一机制不仅体现了制约权力的根本目 的，具有正当性的基础，而且弥补了上述其他两种机制的缺陷。无论是以权力制约权力，还是以道德制约权 力，都可能成为统治者为维护其统治而采取的策略。这两种权力制约机制在非民主社会也可能存在，统治者也 会允许权力监督，也会提倡“为政以德”，但他不会去主张公民权利。而以权利制约权力却是民主社会所独有 的，它是一种体现民主性质、并与公民的主体地位相匹配的权力制约机制 (3)以社会制约权力 现代民主政治所表现出来的特殊力量就是可以容纳众多的利益，这意味着在公共权力的制约方面仅有政 治体制的分权制衡是不够的，还必须同时实现社会分权制衡，即以社会制约权力。其主要涵义是指充分利用名 种社会力量，尤其是依靠独立的、多元化的组织力量实现对公共权力的制约 根据加尔布雷斯的分析，财产 人格和组织是权力的 大来源 而现代社会是 个组织化的时代，组织作为一个权力米源正在崛起，它虽然 财产和人格相关联，但财产和人格却要凭借着组织的支持才能发挥作用，因而组织正日益削减着财产和人格两 个权力来源而成为主导。因而，“组织和与其相关的社会调控是一切现代权力运作的基础。”各种“社会组织 就要在静态（权力结构上）和动态 (权力的生产和分配过程)两方面与政府组织分享权力。”这样就形成一种 独立于政府机构、政党和国家结构的公共空 ，从而形成对公共权力的有效制约。即 方面，这些社会组织因 其独立性的发展趋势，会要求改府尽量少干预而维护其自治权：另一方面，它们会不断地向政府提出要求并力 求对它们施加影响。从而提供了能有效保护公民权利、抑制等级体系和权力支配的控制机制。 以会制约权力这一权力制约机制，在体现公共性的本质方面具有尤为积极的意义。其 ,公共权力产 生于人类社会发展的需要，只不过从其产生那天起就被异化了 成为自居于 与人民大众相脱离的 力。而肯定人民的结社自由，以多元化、独立的社会团体的力量监督和制约公共权力，这是公共权力恢复其本 来面目并最终回归于社会的重要桥梁。其二，民主的基本内涵可以理解为“人民的统治”，也就是说直接的人 民的统治是政府公共性的理想模式。受多种因素的影响，在政治生活中代议制的间接民主成为现实的必然选 择。而代议制体现公共性的 个重要渠道就是不断扩大的政治参与 由于各种社团的生成具有自 愿性、组织形 式具有自律性、社会活动具有自主性，因而它始终代表并且展现着很高的民主参与精神，也行使着相当的民 参与权利。也就是说，社团是一定群体利益的集中代表，它把那些虽独立却又软弱无力的公民组织起来，积极 地参与政治生活，这在某种程度上实现了参与的扩展。 (美)德沃金：《认真对待权利》，信春鹰等译，中国大百科全书出版社，1998年版，第6页。 (法)狄： 《公法的变 去律与国家》 郑戈、冷静译，辽海出版礼 ,1999年版，第10页 (美)加尔布雷斯：《权力的剖析》，刘北成译，时报文化出版，1992年版，第37-66页， (美)加尔布雷斯：《权力的剖析》，刘北成译，时报文化出版，1992年版，第154页。 马长山：（国家、市民社会与法治》，商务印书馆2001年板，第161页， 综上所述，这几种模式从不同的税角出发提出了不同的制约公共权力的方式，尽管制约权力的理念不 同、相应的措施选择各异，但我们认为这四种机制在民主社会中是可以相互并存、相互配合、相互支持、相辅
“个人权利是个人手中的政治护身符。” 而第三项则是就积极权利而言的，此时的公民权利则是国家应予提 供的社会福利。也就是说，无论是从消极的意义还是从积极的意义来说，公民权利“它本身就是规制个人与国 家关系的所有规则的源泉。” 《马克思恩格斯选集》第 2 卷，人民出版社，1972 年版，第 414 页。 有的学者亦把“以权利制约权力”称为“以社会制约权力”，这种提法也有一定的道理。我们知道，近 代含义的市民社会始于 18 世纪的启蒙时代，表示国家控制之外的社会经济生活。亦即市民社会是指社会中的 私人利益关系的总和。国家代表“公”的领域，市民社会则代表“私”的领域。在国家面前，市民社会领域是 不可侵犯的，它是公民个人的天地和自由的王国。从这个角度来说，强调公民权利的保障，也就是对健全的市 民社会的呼唤。反之，只有存在健全的市民社会，才能有健全的权利意识。而正是在这一意义上，权利制约权 力亦被称作社会制约权力。本文则把二者分开，从市民社会组织的多元化与自主化发展对公共权力的制约方面 来探讨“以社会制约权力”的问题。 以权利制约权力这一机制的实质是使公民成为监督政府的力量。这一机制不仅体现了制约权力的根本目 的，具有正当性的基础，而且弥补了上述其他两种机制的缺陷。无论是以权力制约权力，还是以道德制约权 力，都可能成为统治者为维护其统治而采取的策略。这两种权力制约机制在非民主社会也可能存在，统治者也 会允许权力监督，也会提倡“为政以德”，但他不会去主张公民权利。而以权利制约权力却是民主社会所独有 的，它是一种体现民主性质、并与公民的主体地位相匹配的权力制约机制。 （3）以社会制约权力 现代民主政治所表现出来的特殊力量就是可以容纳众多的利益，这意味着在公共权力的制约方面仅有政 治体制的分权制衡是不够的，还必须同时实现社会分权制衡，即以社会制约权力。其主要涵义是指充分利用各 种社会力量，尤其是依靠独立的、多元化的组织力量实现对公共权力的制约。根据加尔布雷斯的分析，财产、 人格和组织是权力的三大来源。而现代社会是一个组织化的时代，组织作为一个权力来源正在崛起，它虽然与 财产和人格相关联，但财产和人格却要凭借着组织的支持才能发挥作用，因而组织正日益削减着财产和人格两 个权力来源而成为主导。因而，“组织和与其相关的社会调控是一切现代权力运作的基础。”各种“社会组织 就要在静态（权力结构上）和动态（权力的生产和分配过程）两方面与政府组织分享权力。”这样就形成一种 独立于政府机构、政党和国家结构的公共空间，从而形成对公共权力的有效制约。即一方面，这些社会组织因 其独立性的发展趋势，会要求政府尽量少干预而维护其自治权；另一方面，它们会不断地向政府提出要求并力 求对它们施加影响。从而提供了能有效保护公民权利、抑制等级体系和权力支配的控制机制。 以社会制约权力这一权力制约机制，在体现公共性的本质方面具有尤为积极的意义。其一，公共权力产 生于人类社会发展的需要，只不过从其产生那天起就被异化了，成为自居于社会之上、与人民大众相脱离的权 力。而肯定人民的结社自由，以多元化、独立的社会团体的力量监督和制约公共权力，这是公共权力恢复其本 来面目并最终回归于社会的重要桥梁。其二，民主的基本内涵可以理解为“人民的统治”，也就是说直接的人 民的统治是政府公共性的理想模式。受多种因素的影响，在政治生活中代议制的间接民主成为现实的必然选 择。而代议制体现公共性的一个重要渠道就是不断扩大的政治参与。由于各种社团的生成具有自愿性、组织形 式具有自律性、社会活动具有自主性，因而它始终代表并且展现着很高的民主参与精神，也行使着相当的民主 参与权利。也就是说，社团是一定群体利益的集中代表，它把那些虽独立却又软弱无力的公民组织起来，积极 地参与政治生活，这在某种程度上实现了参与的扩展。 （美）德沃金：《认真对待权利》，信春鹰等译，中国大百科全书出版社，1998 年版，第 6 页。 （法）狄骥：《公法的变迁——法律与国家》，郑戈、冷静译，辽海出版社，1999 年版，第 10 页。 （美）加尔布雷斯：《权力的剖析》，刘北成译，时报文化出版，1992 年版，第 37-66 页。 （美）加尔布雷斯：《权力的剖析》，刘北成译，时报文化出版，1992 年版，第 154 页。 马长山：《国家、市民社会与法治》，商务印书馆，2001 年版，第 161 页。 综上所述，这几种模式从不同的视角出发提出了不同的制约公共权力的方式，尽管制约权力的理念不 同、相应的措施选择各异，但我们认为这四种机制在民主社会中是可以相互并存、相互配合、相互支持、相辅
相成的。权力的相互制的机制属于一种体制内的监督，它无法最终解决的是监督监督者的问题，面这就要依靠 广大公民承担起监督监督者的责任，即以权利制约权力：而公民个人的力量无法有效承担起这一责任，必须要 寻求一种组织化的力量 一独立多元的社会组织，即以社会制约权小：而要发挥社会、权利的制约作用，同样 离不开公共权力的恰当配置和有效制约：而道德教有的效果不仅需要来自公共权力强制力的文持，也需要公民 舆论的评判。只有综合的运用这些权力制约模式，才能更好地控制和约束公共权力，使其服务于公共利益，从 而彰显公共管理的公共性 3、制度与德性的融合是公共权力异化治理的基本模式 公共权力的良好运行依藕于有效的公共权力制约方式，前面我们所讨论的四种公共权力的制约方式理念 及方式存在着很大的不同。从根本上来说，以权力制约权力、以权利制约权力及以社会制约权力，是一种外在 于权力行使主体的权力制约方式，所依赖的是制度化的力量，具有明显的刚性特征：而以道德制约权力所依赖 的是权力行使主体的权力自觉 强调的是权力行使者的德性及内省对保障公共权力规范运行的积极意义， 具有 明显的柔性特征。事实上，只有制度与德性二者完美融合、刚柔并济，才能更有效地治理公共权力的异化 (1)制度与德性在公共权力异化治理中的作用解析 制度，一般来说是指要求人们共同遵守的行为规范、准则与程序等的总称。在公共权力制约中强湖制度 的力量，其内在的逻辑是强调从权力行使主体的外部来控制权力， 通过外在于权力主体的政治控制 、制度规 范、法律益督等方式保证行政人员规范地行使权力，积极地履行职责。这种制度取向的公共权力制钓方式的优 势在于：其一，明确性，制度（法律）明确规定了公共权力的运行范围、行使方式、各权力主体的相互关系 等，为公共权力异化的治理提供了依据，其二，强制性。任何法律、制度等都具有明是的别性特征，均以某利 形式的强制力来保证其实施。如果违反了法律、制度的规定，就会受到相应的惩罚。这种惩罚及惩罚的威胁有 效的扼止了公共权力的异化。但正如我们所指出的，单纯地依靠制度的力量并不足以有效的治理公共权力的无 化问题，制度取向的制约方式本身也存在着一定的局限：其一，制度再完各也不可能规定到公共权力运行的所 有方面，制度再详细也总会留有一定的自由裁量的空间，制度再有预见性也难以预知所有未来的发展变化，出 就是说必然会存在着大量的“制度之外”与“制度空白” 而正是在这些领域制度无法有效的发挥作用：其 制度约束具 一定的滞后性。虽然法律、制度等具有着重要的预警与威 慑作 但更多 的是以事后惩戒的 方式来保障公共权力的良好运行。其三，制度约束及相应的惩罚是一种消极的制约权力的方式，它虽然能最大 限度的禁止人们去做坏事，但却不能保证人们积极努力的去做好事。 正因为制度取向存在着上述局限，所以我们在制约公共权力的过程中必须对权力行使主体自身予以关 注，因为人们的行为最终来源于一系列内化了的态度 ,价值观和信 而不是来源于外部的规则和程序。权力 行使主体的德性水平与道德素质将对公共权力的运行有着重要的影响。其一 德性取向的权力制约方式具有明 显的萌瞻性。提高行政人员的道德水平对公共权力的异化具有预防作用，我们很难想像一个具有高尚道德品质 的人会以权谋私、贪脏枉法：其二，提高行政人员的道德水平将有助于约束人的私人性。公共权力内着公共 性与私人性的矛盾， 而通过道德修养的方式，提高官员们的道德水平 使其自觉地 束自己的私人性，而发扬 公共性的一面，这是公共权力规范运行的内在保障：其三 ,德性取向的权力制约方式是治理公共权力异化最 本的途径。无论法律、制度如何完善，只有人们具备了自觉自愿地服从法律、制度的信念与道德品质，才能从 相本上保障公共权力的想药运行，实理从法律、制度延罚威胁下的“不政为”，到积极主动的“不能为”的封 变。但是最根本的途径往往并不是现实中最有效的，我们知道掌握公民权力的政府官员并不是天使，而是有着 各种不同的欲望和要求的普通人， 也存在 着各种自利追求 因而依靠德制约权力这种“内求自圣 的途径虽然 是解决权力滥用及异化难题的终极方式，但在现实的公共行政实践中却的只能是权力制钓的一种补偿途径，并 不能成为行政权力合法性的最终依幕，因为灵魂在多大程度上能抵御现实的诱惑毕竟是个未知之数。 (2)制度与德性在公共权力治理中的统一与融合 制度与德性在公共权力异化治理过程中并不是截然对立，而是相辅相成，互相促进的统 与融合关系 首先，行政人员的德性是制度效用的基础。行政人员德性水平的提高，必然加强人们遵守法律、制度的 内心认识与道德自觉，把遵守法律、制度作为高尚的道德行为。就公共权力的异化治理方面来看，制度所约束
相成的。权力的相互制约机制属于一种体制内的监督，它无法最终解决的是监督监督者的问题，而这就要依靠 广大公民承担起监督监督者的责任，即以权利制约权力；而公民个人的力量无法有效承担起这一责任，必须要 寻求一种组织化的力量——独立多元的社会组织，即以社会制约权力；而要发挥社会、权利的制约作用，同样 离不开公共权力的恰当配置和有效制约；而道德教育的效果不仅需要来自公共权力强制力的支持，也需要公民 舆论的评判。只有综合的运用这些权力制约模式，才能更好地控制和约束公共权力，使其服务于公共利益，从 而彰显公共管理的公共性。 3、制度与德性的融合是公共权力异化治理的基本模式 公共权力的良好运行依赖于有效的公共权力制约方式，前面我们所讨论的四种公共权力的制约方式理念 及方式存在着很大的不同。从根本上来说，以权力制约权力、以权利制约权力及以社会制约权力，是一种外在 于权力行使主体的权力制约方式，所依赖的是制度化的力量，具有明显的刚性特征；而以道德制约权力所依赖 的是权力行使主体的权力自觉，强调的是权力行使者的德性及内省对保障公共权力规范运行的积极意义，具有 明显的柔性特征。事实上，只有制度与德性二者完美融合、刚柔并济，才能更有效地治理公共权力的异化。 （1）制度与德性在公共权力异化治理中的作用解析 制度，一般来说是指要求人们共同遵守的行为规范、准则与程序等的总称。在公共权力制约中强调制度 的力量，其内在的逻辑是强调从权力行使主体的外部来控制权力，通过外在于权力主体的政治控制、制度规 范、法律监督等方式保证行政人员规范地行使权力，积极地履行职责。这种制度取向的公共权力制约方式的优 势在于：其一，明确性。制度（法律）明确规定了公共权力的运行范围、行使方式、各权力主体的相互关系 等，为公共权力异化的治理提供了依据。其二，强制性。任何法律、制度等都具有明显的刚性特征，均以某种 形式的强制力来保证其实施。如果违反了法律、制度的规定，就会受到相应的惩罚。这种惩罚及惩罚的威胁有 效的扼止了公共权力的异化。但正如我们所指出的，单纯地依靠制度的力量并不足以有效的治理公共权力的异 化问题，制度取向的制约方式本身也存在着一定的局限：其一，制度再完备也不可能规定到公共权力运行的所 有方面，制度再详细也总会留有一定的自由裁量的空间，制度再有预见性也难以预知所有未来的发展变化，也 就是说必然会存在着大量的“制度之外”与“制度空白”，而正是在这些领域制度无法有效的发挥作用；其 二，制度约束具有一定的滞后性。虽然法律、制度等具有着重要的预警与威慑作用，但更多的是以事后惩戒的 方式来保障公共权力的良好运行。其三，制度约束及相应的惩罚是一种消极的制约权力的方式，它虽然能最大 限度的禁止人们去做坏事，但却不能保证人们积极努力的去做好事。 正因为制度取向存在着上述局限，所以我们在制约公共权力的过程中必须对权力行使主体自身予以关 注，因为人们的行为最终来源于一系列内化了的态度、价值观和信仰，而不是来源于外部的规则和程序。权力 行使主体的德性水平与道德素质将对公共权力的运行有着重要的影响。其一，德性取向的权力制约方式具有明 显的前瞻性。提高行政人员的道德水平对公共权力的异化具有预防作用，我们很难想像一个具有高尚道德品质 的人会以权谋私、贪赃枉法；其二，提高行政人员的道德水平将有助于约束人的私人性。公共权力内蕴着公共 性与私人性的矛盾，而通过道德修养的方式，提高官员们的道德水平，使其自觉地约束自己的私人性，而发扬 公共性的一面，这是公共权力规范运行的内在保障；其三，德性取向的权力制约方式是治理公共权力异化最根 本的途径。无论法律、制度如何完善，只有人们具备了自觉自愿地服从法律、制度的信念与道德品质，才能从 根本上保障公共权力的规范运行，实现从法律、制度惩罚威胁下的“不敢为”，到积极主动的“不能为”的转 变。但是最根本的途径往往并不是现实中最有效的，我们知道掌握公民权力的政府官员并不是天使，而是有着 各种不同的欲望和要求的普通人，也存在着各种自利追求，因而依靠德制约权力这种“内求自圣”的途径虽然 是解决权力滥用及异化难题的终极方式，但在现实的公共行政实践中却的只能是权力制约的一种补偿途径，并 不能成为行政权力合法性的最终依靠，因为灵魂在多大程度上能抵御现实的诱惑毕竟是个未知之数。 （2）制度与德性在公共权力治理中的统一与融合 制度与德性在公共权力异化治理过程中并不是截然对立，而是相辅相成，互相促进的统一与融合关系。 首先，行政人员的德性是制度效用的基础。行政人员徳性水平的提高，必然加强人们遵守法律、制度的 内心认识与道德自觉，把遵守法律、制度作为高尚的道德行为。就公共权力的异化治理方面来看，制度所约束