第四讲:农村基层政权组织及其运行 王汉生 关于传统农村基层政权的研究 中国历史上的“农村基层政权”已有多位研究者猎足。他们分别从历史学、社会学、政 治学等角度进行观察,其中心问题是基层社会的稳定或动乱来源,以及国家(或历史中的“帝 国”)政权的进入(在农村建立统一管制秩序)同其原有秩序的关系。已经提出的概括有“双 轨政治”(费孝通,1947),“士绅操纵”(孔飞力,198σ0)、“经纪体制”(杜赞奇,中译本195) 1、士绅操纵(参见农村研究1) 孔飞力提出,中国政治制度的稳定性有其很深的社会制度根基,这就是由名流(或称“士 绅”)操纵的政治生活。名流具有双重身份:社会领导阶层和国家官僚集团,其中没有官职 的生活于家乡社会,凭借他们的身份、财富和关系操纵地方事务。士绅的文化凝聚力、补充 国家各级官僚职位的人员流动、以及与国家政权的密切合作,使得政权建立在这个集团政治 哲学的基础之上,并反映他们的利益。但是在咸丰朝之后的若干年里,这一社会基础受到削 弱。传统名流在20世纪开始解体,原因是现代化造就了新的城市名流,他们很难与中国农 村的利害产生一致联系(孔飞力,1980,中译本237页),后来农村士绅开始向城市社会 单向流动,从而在整体上渐渐离开了农村社会生活秩序。费孝通、梁漱冥、陶行知等学 者都观察到了这一现象 2、双轨政治 在对传统社会如何与农民发生相互作用的研究中,费孝通提出了“双轨政治”的概括。 他认为,在乡土中国的国家与社会中,“皇权”是一轨,代表“霸道”,“绅权”是一轨,代 表“王道”。乡绅是有独立人格的,是国家霸道侵入基层社会的防线,也是基层社会活力的 保证。他强调乡绅的自立性和积极意义。(费,1948《乡土重建》上海观察社) 胡庆钧认为由于政府权力难以达到基层,地方权威实际存在于士绅们的手中,通过对上 级政府委派的公务及其它地方事务的控制。(费孝通、吴晗编《皇权与绅权。绅权的本质》 天津人民出版社,1988)。 孙立平认为,士绅在分散的经济社会结构与集权性政权之间建立了一条使两者能有机联 系起来的纽带,国家政权通过士绅的作用将自己渗透能力深入到基层社会,并且士绅在官府 与民众之间建立了一种缓冲,从而形成一种三个层次的社会结构。在中国的传统社会结构中 只形成两对直接关系,即国家对士绅、士绅对民众,而民众对国家的关系则由于士绅的作用 而被隔断了。”(孙立平《中国传统社会中贵族与士绅力量的消长及其对社会结构的影响》, 天津社会科学,1992年第四期) 3、经纪体制 杜赞奇在对近代中国农村进行分析时,讨论了国家政权向基层社会扩张的问题,建议用 “经纪体制”理解基层社会结构。他认为“经纪人模式”比“乡绅模式”更能概括晩清中国 国家和农民的关系。他认为,在二十世纪上半期的乡村中国,一个值得注意的历史进程,即 “国家竭尽全力企图加深并加强其对乡村社会的控制”。而这一进程是靠复制或扩大旧有的
第四讲：农村基层政权组织及其运行 王汉生 一、关于传统农村基层政权的研究 中国历史上的“农村基层政权”已有多位研究者猎足。他们分别从历史学、社会学、政 治学等角度进行观察，其中心问题是基层社会的稳定或动乱来源，以及国家（或历史中的“帝 国”）政权的进入（在农村建立统一管制秩序）同其原有秩序的关系。已经提出的概括有“双 轨政治”（费孝通，1947），“士绅操纵”（孔飞力，1980）、“经纪体制”（杜赞奇，中译本 1995） 等。 1、士绅操纵（参见农村研究 1） 孔飞力提出，中国政治制度的稳定性有其很深的社会制度根基，这就是由名流（或称“士 绅”）操纵的政治生活。名流具有双重身份：社会领导阶层和国家官僚集团，其中没有官职 的生活于家乡社会，凭借他们的身份、财富和关系操纵地方事务。士绅的文化凝聚力、补充 国家各级官僚职位的人员流动、以及与国家政权的密切合作，使得政权建立在这个集团政治 哲学的基础之上，并反映他们的利益。但是在咸丰朝之后的若干年里，这一社会基础受到削 弱。传统名流在 20 世纪开始解体，原因是现代化造就了新的城市名流，他们很难与中国农 村的利害产生一致联系（孔飞力，1980，中译本 237 页） ，后来农村士绅开始向城市社会 单向流动， 从而在 整体上渐渐离开了农村社会生活秩序。费孝通、梁漱冥、 陶行知等学 者都观察到了这一现象。 2、双轨政治 在对传统社会如何与农民发生相互作用的研究中，费孝通提出了“双轨政治”的概括。 他认为，在乡土中国的国家与社会中，“皇权”是一轨，代表“霸道”，“绅权”是一轨，代 表“王道”。乡绅是有独立人格的，是国家霸道侵入基层社会的防线，也是基层社会活力的 保证。他强调乡绅的自立性和积极意义。（费，1948《乡土重建》上海观察社） 胡庆钧认为由于政府权力难以达到基层，地方权威实际存在于士绅们的手中，通过对上 级政府委派的公务及其它地方事务的控制。（费孝通、吴晗编《皇权与绅权。绅权的本质》 天津人民出版社，1988）。 孙立平认为，士绅在分散的经济社会结构与集权性政权之间建立了一条使两者能有机联 系起来的纽带，国家政权通过士绅的作用将自己渗透能力深入到基层社会，并且士绅在官府 与民众之间建立了一种缓冲，从而形成一种三个层次的社会结构。在中国的传统社会结构中 只形成两对直接关系，即国家对士绅、士绅对民众，而民众对国家的关系则由于士绅的作用 而被隔断了。”（孙立平《中国传统社会中贵族与士绅力量的消长及其对社会结构的影响》， 天津社会科学，1992 年第四期） 3、经纪体制 杜赞奇在对近代中国农村进行分析时，讨论了国家政权向基层社会扩张的问题，建议用 “经纪体制”理解基层社会结构。他认为“经纪人模式”比“乡绅模式”更能概括晚清中国 国家和农民的关系。他认为，在二十世纪上半期的乡村中国，一个值得注意的历史进程，即 “国家竭尽全力企图加深并加强其对乡村社会的控制”。而这一进程是靠复制或扩大旧有的
国家与社会关系实现的:在乡村中国,知县(代表国家)如果要有效地控制那么多的农民 就必然要利用“役吏”这种非正式官僚或地方这种自治性官僚人员来执行公务,役吏和地方 就成了经纪人,他们为国家跑腿、自己则在其中牟取利益。经纪体制在国家官僚和农民之间 起到协调作用,它可能是保护性的,也可能是掠夺性的,其角色据组成成分和利益关系而定 (杜赞奇,1995)。 萧凤霞( Helen siu)则认为,在中国农村。文化和政治肩客建立了中央政府与地方社 会之间的联结,而这种联结依赖于三个紧密相连的因素:第一,由意识形态和组织所揭示的 国家权力的本质;第二,农民身陷其中的血缘、社区和阶级的复杂联系;第三,地方领导人 在正式的国家制度和乡村民众之间作为中介的动机和方法。在对珠江三角洲的分析中,她认 为晚清时的士绅、本世纪的强人构成国家与农民的中介,来调和国家与农民之间的冲突。她 的研究动态地描述了农民原有的那个社会何以消解、国家权力何以步步渗入的过程(萧,1989 <Agents and Victirs in Soush China) Yele university press 4、保甲制 另一种研究是有关“保甲制”的。这种意见认为,士绅“官僚化( Zhang Zhongli,1955)” 机制的失效,使得20世纪的国民政府采用历史上曾有过的保甲制度解决基层的控制问题。 保甲制的目的在于帮助国家行政权力向乡村延伸,把国家自上而下的行政轨道铺到每个农户 门口。由于保甲的主要任务是税收和治安,它不可避免地与原有地方自治的控制范围产生矛 盾,它代表国家意志的强行进入,人为地破坏了原本完整的社区单位,结果是中央的政令容 易下达了,可是地方的公务却僵持了。地方的建设事业无法进行,矛盾增多,基层行政效率 反而低下。这些问题的起因,基本上在于保甲是中央政令的执行机关,而非自治团体,因而 它堵住了自下而上的政治轨道,形成了基层“单轨政治”的局面(费孝通,1947《皇权与绅 权》上海观察社)。也有学者认为,保甲制事实上并没有想象中的成功:虽然国家把权力延 伸进村,但它缺乏直接派任领薪人员入村的机器,保长实际上成为国家机器和村庄社团夹缝 中“左右为难的牺牲品”,他们面对着各种矛盾的纠缠而无法展开工作(胡庆钧,1949:黄 宗智,1986) 无论是“双轨政治”、“士绅”制、“经纪”制还是“保甲”制,它们所针对的都是国家 和基层的有效联系问题。这就回到了费孝通40年代提出的问题上来了,费孝通的“单轨政 治”,说明了只有行政管制、而无民意吸纳的不健全。没有这两方面在基层政权中的相互包 容,基层政权难以有稳固的社会基础 1949年以来中国农村政治体制的演变 本部分可参考(参见吴怀连著《农村社会学》P279-298页)及北京农业大学《乡村组 织制度课题组》著“乡村组织制度研究”1990南宁4月15日,其中“现代中国的乡村组织” 较详细讨论了过程。 1、第一阶段:1949-1958(建立与巩固基层政权阶段 这一时期乡村权力结构划分为区、乡(镇)、村三级。村级政治组织除共产党支部外, 就是村长。在1953年之前,行政村村长均是由乡党委与乡政府任命的。1953年实行“普选 后,村长由村民选举,乡政府任命。此外,村内还有一些经济组织存在,如互助组、初级农 业生产合作社,1956年以后,又普遍成立了高级社,它们都要接受党支部书记和村长的领
国家与社会关系实现的：在乡村中国，知县（代表国家）如果要有效地控制那么多的农民， 就必然要利用“役吏”这种非正式官僚或地方这种自治性官僚人员来执行公务，役吏和地方 就成了经纪人，他们为国家跑腿、自己则在其中牟取利益。经纪体制在国家官僚和农民之间 起到协调作用，它可能是保护性的，也可能是掠夺性的，其角色据组成成分和利益关系而定 （杜赞奇，1995）。 萧凤霞（Helen Siu）则认为，在中国农村。文化和政治肩客建立了中央政府与地方社 会之间的联结，而这种联结依赖于三个紧密相连的因素：第一，由意识形态和组织所揭示的 国家权力的本质；第二，农民身陷其中的血缘、社区和阶级的复杂联系；第三，地方领导人 在正式的国家制度和乡村民众之间作为中介的动机和方法。在对珠江三角洲的分析中，她认 为晚清时的士绅、本世纪的强人构成国家与农民的中介，来调和国家与农民之间的冲突。她 的研究动态地描述了农民原有的那个社会何以消解、国家权力何以步步渗入的过程（萧，1989 《Agents and Victirs in Soush China》Yele university Press） 4、保甲制 另一种研究是有关“保甲制”的。这种意见认为，士绅“官僚化（Zhang Zhongli,1955）” 机制的失效 ，使得 20 世纪的国民政府采用历史上曾有过的保甲制度解决基层的控制问题。 保甲制的目的在于帮助国家行政权力向乡村延伸，把国家自上而下的行政轨道铺到每个农户 门口。由于保甲的主要任务是税收和治安，它不可避免地与原有地方自治的控制范围产生矛 盾，它代表国家意志的强行进入，人为地破坏了原本完整的社区单位，结果是中央的政令容 易下达了，可是地方的公务却僵持了。地方的建设事业无法进行，矛盾增多，基层行政效率 反而低下。这些问题的起因，基本上在于保甲是中央政令的执行机关，而非自治团体，因而 它堵住了自下而上的政治轨道，形成了基层“单轨政治”的局面（费孝通，1947《皇权与绅 权》上海观察社）。也有学者认为，保甲制事实上并没有想象中的成功：虽然国家把权力延 伸进村，但它缺乏直接派任领薪人员入村的机器，保长实际上成为国家机器和村庄社团夹缝 中“左右为难的牺牲品”，他们面对着各种矛盾的纠缠而无法展开工作（胡庆钧，1949；黄 宗智，1986）。 无论是“双轨政治”、“士绅”制、“经纪”制还是“保甲”制，它们所针对的都是国家 和基层的有效联系问题。这就回到了费孝通 40 年代提出的问题上 来了，费孝通的“单轨政 治”，说明了只有行政管制、而无民意吸纳的不健全。没有这两方面在基层政权中的相互包 容，基层政权难以有稳固的社会基础。 二、1949 年以来中国农村政治体制的演变 本部分可参考（参见吴怀连著《农村社会学》P279－298 页）及北京农业大学《乡村组 织制度课题组》著“乡村组织制度研究”1990 南宁 4 月 15 日，其中“现代中国的乡村组织” 较详细讨论了过程。 1、第一阶段：1949－1958（建立与巩固基层政权阶段） 这一时期乡村权力结构划分为区、乡（镇）、村三级。村级政治组织除共产党支部外， 就是村长。在 1953 年之前，行政村村长均是由乡党委与乡政府任命的。1953 年实行“普选” 后，村长由村民选举，乡政府任命。此外，村内还有一些经济组织存在，如互助组、初级农 业生产合作社，1956 年以后，又普遍成立了高级社，它们都要接受党支部书记和村长的领 导
2、第二阶段:1958-1982年12月 1958年全国的大跃进和人民公社运动,改变了农村原有的政治结构。在“一大二公” 的口号下,全国绝大多数地区以“区为单位,、少数地区以乡镇为单位,组建了人民公社 大有两个含义,一是规模大,二是综合性强,公社既是经济组织、也是政权组织、同时还是 农村社会生活的基本单位。公是指。。。。人民公社的基本特征是:党政合一、政社合一、 级所有。所谓三级所有,指生产资料归公社、生产大队和生产小队共同所有,这一生产资料 的占有形式也是农村政权结构形态。公社一级干部都是县委任命的,而生产大队干部,名义 上是社员代表会选举的,实际上则是由公社党委任命的,生产队干部则由大队支部决定,社 员举手通过 应当指出的是,1966年文化大革命开始后,上述政治体制虽然没有根本的变化,但与 当时的政治背景一致,生产大队和人民公社更名为“生产大队管理委员会”和“公社革命委 员会”。“四人帮”垮台后,1978年党的十一届三中全会修定了《农村人民公社工作条例》, 改公社的“革委会”和大队的“管委会”改为“管理委员会”。 3、第三阶段:1982 1978年农村经济体制的改革推动了农村政治体制的又一次重大变化,1982年第五届全 国人民代表大会修改宪法,确立恢复乡镇建制和建立村民委员会,人民公社体制解体。新修 改的宪法第111条规定了农村政治体制改革的基本方向:改变农村“政社合一”体制。重新 设立乡镇政府,建立基层群众自治组织一一村民委员会。该年10月中央政府颁布的《关于 实行政社分开建立乡政府的通知》宣布,以“乡镇人民政府一一村民委员会一一村民小组” 取代过去的“人民公社一一生产大队一一生产小队”。到1985年2月,全国撤销人民公社, 建立乡人民政府和村委会的工作基本完成。据民政部的统计,1982年时全国有人民公社 54352个,到1985年被91138个乡政府所代替,1982年时的719438个生产大队被1985年 时的940617个村民委员会所代替。 1982年后政治体制的另外一个重要的变化是村民自治制度的法律化。1986年3月中共 中央和国务院颁布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》,力图推动农村的政治体制 改革向法制化、规范化。1987年11月第六届全国人大常委会第23次会议审议通过了《中 华人民共和国村民委员会组织法》(试行),规定自1986年6月1日起执行。1986年9月一 1992年12月,先后有福建、浙江、甘肃等24个省市、自治区陆续制定了实施办法,从而 确立了我国农村政治体制的基本框架。 三、现阶段基层政权的基本制度框架 1、村民自治的法律体系 《中华人民共和国村民委员会组织法》是确定我国农村村庄一级政治形态的法律,反映 了中央政府构建我国农村权力结构的基本思路。其立法主旨是“为了保障农村村民实行自治 由村民群众依法办理自己的事情”。这部法律共分为21条,对于村民委员会的性质、地位、 职权范围、组织设置、直接选举原则、村民会议、工作制度、村民小组、乡规民约等方面进 行了比较规范的规定。《见中国农村村民委员会法律制度》P19 (1)村委会的性质、任务以及它与乡镇政府的关系 按照《村民委员会组织法》的规定,“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服 务的群众性组织。” (2)村委会的规模、产生和机构设置 村民委员会主任、副主任、委员,由村民直接选举产生。村民委员会设人民调解、治安
2、第二阶段：1958－1982 年 12 月 1958 年全国的大跃进和人民公社运动，改变了农村原有的政治结构。在“一大二公” 的口号下，全国绝大多数地区以“区为单位，、少数地区以乡镇为单位，组建了人民公社。 大有两个含义，一是规模大，二是综合性强，公社既是经济组织、也是政权组织、同时还是 农村社会生活的基本单位。公是指。。。。。人民公社的基本特征是：党政合一、政社合一、三 级所有。所谓三级所有，指生产资料归公社、生产大队和生产小队共同所有，这一生产资料 的占有形式也是农村政权结构形态。公社一级干部都是县委任命的，而生产大队干部，名义 上是社员代表会选举的，实际上则是由公社党委任命的，生产队干部则由大队支部决定，社 员举手通过。 应当指出的是，1966 年文化大革命开始后，上述政治体制虽然没有根本的变化，但与 当时的政治背景一致，生产大队和人民公社更名为“生产大队管理委员会”和“公社革命委 员会”。“四人帮”垮台后，1978 年党的十一届三中全会修定了《农村人民公社工作条例》， 改公社的“革委会”和大队的“管委会”改为“管理委员会”。 3、第三阶段：1982－ 1978 年农村经济体制的改革推动了农村政治体制的又一次重大变化，1982 年第五届全 国人民代表大会修改宪法，确立恢复乡镇建制和建立村民委员会，人民公社体制解体。新修 改的宪法第 111 条规定了农村政治体制改革的基本方向：改变农村“政社合一”体制。重新 设立乡镇政府，建立基层群众自治组织－－村民委员会。该年 10 月中央政府颁布的《关于 实行政社分开建立乡政府的通知》宣布，以“乡镇人民政府－－村民委员会－－村民小组” 取代过去的“人民公社－－生产大队－－生产小队”。到 1985 年 2 月，全国撤销人民公社， 建立乡人民政府和村委会的工作基本完成。据民政部的统计，1982 年时全国有人民公社 54352 个，到 1985 年被 91138 个乡政府所代替，1982 年时的 719438 个生产大队被 1985 年 时的 940617 个村民委员会所代替。 1982 年后政治体制的另外一个重要的变化是村民自治制度的法律化。1986 年 3 月中共 中央和国务院颁布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，力图推动农村的政治体制 改革向法制化、规范化。1987 年 11 月第六届全国人大常委会第 23 次会议审议通过了《中 华人民共和国村民委员会组织法》（试行），规定自 1986 年 6 月 1 日起执行。1986 年 9 月－ 1992 年 12 月，先后有福建、浙江、甘肃等 24 个省市、自治区陆续制定了实施办法，从而 确立了我国农村政治体制的基本框架。 三、现阶段基层政权的基本制度框架 1、村民自治的法律体系 《中华人民共和国村民委员会组织法》是确定我国农村村庄一级政治形态的法律，反映 了中央政府构建我国农村权力结构的基本思路。其立法主旨是“为了保障农村村民实行自治， 由村民群众依法办理自己的事情”。这部法律共分为 21 条，对于村民委员会的性质、地位、 职权范围、组织设置、直接选举原则、村民会议、工作制度、村民小组、乡规民约等方面进 行了比较规范的规定。《见中国农村村民委员会法律制度》P19－ （1）村委会的性质、任务以及它与乡镇政府的关系 按照《村民委员会组织法》的规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服 务的群众性组织。” （2）村委会的规模、产生和机构设置 村民委员会主任、副主任、委员，由村民直接选举产生。村民委员会设人民调解、治安
保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维 护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。按照这一规定,村庄应该 是一个社会自治共同体 (3)村民会议和乡规民约 (4)村委会的活动原则和工作方法 《组织法》作为一部全国农村适用的基本法,侧重于规范性、原则性、方向性,它着 重规定的是“可以做什么”,但对“怎样作”则规定不够,各省根据《组织法》的规定:“省、 自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法和本地区实际情况,制定实施的步骤和 方法。”分别制定了相应的地方性法规和行政规章。 村民委员会的有关法律和地方性法规、行政规章的组织实施,主要是由地级市政府、县、 市、区人民政府及其所属民政部门和乡镇人民政府等三级政府机关具体负责的,与此相适应 这方面的规定也主要包括这三级国家机关制定的各种规定。这些规定是把村民委员会组织基 本法律法规、地方性法规与基层群众自治组织的各种规章制度直接联系起来的桥梁,在整个 村委会法律法规规章制度体系中占有重要地位。其中地级市形成了以村委会选举办法和村民 代表会议规定为主的规定体系;县(市)形成了以村委会选举办法、村民会议和村民代表会 议规则,以及村务规范化管理规定为主的规定体系;乡镇形成了以乡镇人民政府指导村委会 工作的规则为主的各种实施细则的体系 村民委员会为了在广大农村村民中直接推行村民自治活动,必须依照《组织法》和各种 地方性法规、规定,结合本村实际制定各种规章、规定和各种具体制度。这些规章、规定和 制度既是国家关于村民自治和各种农村工作的各种法律、政策的具体化和制度化,是国家有 关农村的法律政策得以贯彻落实的根本基础和重要保证,也是广大村民广泛开展自治活动的 基本手段和具体操作性规范。其中,最普遍、最有代表性的是村规民约和村民自治章程。 2、村民选举和村民代表会议 民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的核心内容,其中民主选举制度 是基础。 (1)民主选举 #村民委员会的建立与发展《参见中国农村村民委员会换届选举制度》P1-2页;三 个阶段:A、1980-1985村委会的建立阶段;B、制定法律并初步实施法律阶段;C、法制化 制度化阶段 #选举方式(参见上书P33一):A、差额选举与等额选举;B、直接选举与间接选举 C、无记名投票与公开选举 #候选人的产生:A、村民直接提名;B、村民间接提名:C、组织提名;D、混合提 (2)村民代表大会一一民主决策的基础 3、乡镇政权组织 依据宪法的规定,我国农村的基层政权组织是乡、民族乡、镇人民代表大会和人民政府。 这就是说乡镇政府是我国正式权力结构的最末一环。农村政治体制改革,不仅包括村民自治, 同时也包括乡镇政权组织的改制。如前所述,乡镇政权组织改革的基本内容是 (1)党政分开、政社分开。改革前农村基层政权组织是人民公社,它是政社合一、党政 合一的全能型组织。改革后人民公社一分为三,即党的工作由乡镇党委负责、行政工作由乡 镇政府负责,而人民公社的经济管理职能由乡镇农工商总公司或经济总社负责。由此实现党 政经的分离
保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维 护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。按照这一规定，村庄应该 是一个社会自治共同体。 （3）村民会议和乡规民约 （4）村委会的活动原则和工作方法 《组织法》作为一部全国农村适用的基本法，侧重于规范性、原则性、方向性，它着 重规定的是“可以做什么”，但对“怎样作”则规定不够，各省根据《组织法》的规定：“省、 自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法和本地区实际情况，制定实施的步骤和 方法。”分别制定了相应的地方性法规和行政规章。 村民委员会的有关法律和地方性法规、行政规章的组织实施，主要是由地级市政府、县、 市、区人民政府及其所属民政部门和乡镇人民政府等三级政府机关具体负责的，与此相适应， 这方面的规定也主要包括这三级国家机关制定的各种规定。这些规定是把村民委员会组织基 本法律法规、地方性法规与基层群众自治组织的各种规章制度直接联系起来的桥梁，在整个 村委会法律法规规章制度体系中占有重要地位。其中地级市形成了以村委会选举办法和村民 代表会议规定为主的规定体系；县（市）形成了以村委会选举办法、村民会议和村民代表会 议规则，以及村务规范化管理规定为主的规定体系；乡镇形成了以乡镇人民政府指导村委会 工作的规则为主的各种实施细则的体系。 村民委员会为了在广大农村村民中直接推行村民自治活动，必须依照《组织法》和各种 地方性法规、规定，结合本村实际制定各种规章、规定和各种具体制度。这些规章、规定和 制度既是国家关于村民自治和各种农村工作的各种法律、政策的具体化和制度化，是国家有 关农村的法律政策得以贯彻落实的根本基础和重要保证，也是广大村民广泛开展自治活动的 基本手段和具体操作性规范。其中，最普遍、最有代表性的是村规民约和村民自治章程。 2、村民选举和村民代表会议 民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的核心内容，其中民主选举制度 是基础。 （1）民主选举 ＃村民委员会的建立与发展《参见中国农村村民委员会换届选举制度》P1－2 页； 三 个阶段：A、1980－1985 村委会的建立阶段；B、制定法律并初步实施法律阶段；C、法制化 制度化阶段。 ＃选举方式 （参见上书 P33－）： A、差额选举与等额选举； B、直接选举与间接选举； C、无记名投票与公开选举 ＃候选人的产生： A、村民直接提名； B、村民间接提名； C、组织提名； D、混合提 名 （2）村民代表大会－－民主决策的基础 3、乡镇政权组织 依据宪法的规定，我国农村的基层政权组织是乡、民族乡、镇人民代表大会和人民政府。 这就是说乡镇政府是我国正式权力结构的最末一环。农村政治体制改革，不仅包括村民自治， 同时也包括乡镇政权组织的改制。如前所述，乡镇政权组织改革的基本内容是： （1）党政分开、政社分开。改革前农村基层政权组织是人民公社，它是政社合一、党政 合一的全能型组织。改革后人民公社一分为三，即党的工作由乡镇党委负责、行政工作由乡 镇政府负责，而人民公社的经济管理职能由乡镇农工商总公司或经济总社负责。由此实现党 政经的分离
2)民主与法制的恢复与发展,主要表现在乡镇人大的功能的加强。实际上,目前一般 的乡镇并行三大系统:乡镇党委、乡镇政府、乡镇人民代表大会,这三个系统的一把手为正 乡级干部,在许多经济发达的地区,特别是集体经济发达的地区,还有并列的一个经济组织 即乡镇农工商总公司或经济合作总社、经济联合总社等。例如,在乡镇企业最为发达的苏南 地区,90年代初的乡(镇)领导机构由“四套班子”组成:党委、政府(狭义)、人民代表 大会、农工商总公司。农工商总公司实行董事会领导下的总经理负责制。董事会由党委、政 府主要领导以及骨干企业、村、信用社等方面的代表组成。通常由乡(镇)党委书记任董事 长,乡(镇)长任副董事长。正、副总经理由董事长推荐,报上级审批冋意后,由董事会聘 任。总经理通常由一名副乡(镇)长担任。 (3)乡、村关系的变化。在人民公社时期,生产大队和生产队是乡镇政府的腿和脚, 是乡镇政府延伸到农村基层的机构,公社与生产大队及生产队的关系是领导与被领导的关 系 改革后在《组织法》中第三条规定,乡政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助, 村民委员会则协助乡政府开展工作。这是乡、村关系的基本法律框架。也就是说,他们是指 导与被指导、协助与被协助的关系。村委会不再是代表国家向村民实行行政管理的机构,它 的性质不是政权组织,也不是行政组织。 (4)乡镇财政的建立 在改革前,人民公社虽然是一级政权组织,但它还不是一个完全意义上的政府,因为它 没有独立的财政,它的经费来源和支出均由县财政拨款,人们形象地把它叫作“吃饭财政”。 (改革前参见李学举、王振耀等人编著《中国乡镇政权的现状与改革》,中国社会出版社194 年6月,P34)改革后,对于乡镇政府最有意义的事情之一就是乡财政的建立,下面我们会 详细讨论它对乡镇政府行为的意义。 作为国家财政的组成部分,乡镇财政正式建立于人民公社撤消的80年代初期。1983年 中共中央、国务院提出“随着乡政府的建立,应当建立乡一级财政”的要求。按照这一要求, 财政部制定了《乡(镇)财政管理试行办法》,并于1985年正式颁布试行。根据《试行办法》 中关于“各省、自治区、直辖市可以结合本地区的实际情况,制定具体实施办法”的规定, 各地也制定了“试行办法”“试行方案”、“实施办法”、“暂行规定”等。 在财政部颁布的《试行办法》中指出,乡(镇)财政是国家财政的组成部分,做好乡(镇) 财政工作是乡(镇)政府的重要职能之一,其主要职责范围是: A、认真贯彻执行党和国家的方针、政策,严格遵守国家税收法令和各项财经制度,遵 守财经纪律。 B、负责有关国家预算内收入和支出的组织和管理,负责乡(镇)政府各项预算外资金 和国家规定的自筹资金筹集、分配的组织管理工作。 C、协助乡(镇)企业建立和健全各项财务会计制度,研究生财、聚财、用财之道,搞 好经营管理。 D、严格执行国家财政预算、决算制度。按期编制预算、决算,报经乡(镇)人民代表 大会审查,并报上一级政府批准 (5)乡镇政府职能和机构迅速增长(参见李学举、王振耀等人编著《中国乡镇政杈的 现状与改革》,中国社会出版社1994年6月,P20页),乡镇干部的人员增长迅速(人民公 社时期一个公社编制人员10-16人,现在落实10几人到几十人)成分也变得复杂化(从单 一的国家干部变为国家干部、聘用干部、合同干部、临时聘用干部。 4、县、乡、村、关系——压力型体制 (1)县乡关系改革后的主要变化
（2）民主与法制的恢复与发展，主要表现在乡镇人大的功能的加强。实际上，目前一般 的乡镇并行三大系统：乡镇党委、乡镇政府、乡镇人民代表大会，这三个系统的一把手为正 乡级干部，在许多经济发达的地区，特别是集体经济发达的地区，还有并列的一个经济组织： 即乡镇农工商总公司或经济合作总社、经济联合总社等。例如，在乡镇企业最为发达的苏南 地区，90 年代初的乡（镇）领导机构由“四套班子”组成：党委、政府（狭义）、人民代表 大会、农工商总公司。农工商总公司实行董事会领导下的总经理负责制。董事会由党委、政 府主要领导以及骨干企业、村、信用社等方面的代表组成。通常由乡（镇）党委书记任董事 长，乡（镇）长任副董事长。正、副总经理由董事长推荐，报上级审批同意后，由董事会聘 任。总经理通常由一名副乡（镇）长担任。 （3）乡、村关系的变化。在人民公社时期，生产大队和生产队是乡镇政府的腿和脚， 是乡镇政府延伸到农村基层的机构，公社与生产大队及生产队的关系是领导与被领导的关 系。 改革后在《组织法》中第三条规定，乡政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助， 村民委员会则协助乡政府开展工作。这是乡、村关系的基本法律框架。也就是说，他们是指 导与被指导、协助与被协助的关系。村委会不再是代表国家向村民实行行政管理的机构，它 的性质不是政权组织，也不是行政组织。 （4）乡镇财政的建立 在改革前，人民公社虽然是一级政权组织，但它还不是一个完全意义上的政府，因为它 没有独立的财政，它的经费来源和支出均由县财政拨款，人们形象地把它叫作“吃饭财政”。 （改革前参见李学举、王振耀等人编著《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社 1994 年 6 月，P34）改革后，对于乡镇政府最有意义的事情之一就是乡财政的建立，下面我们会 详细讨论它对乡镇政府行为的意义。 作为国家财政的组成部分，乡镇财政正式建立于人民公社撤消的 80 年代初期。1983 年 中共中央、国务院提出“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政”的要求。按照这一要求， 财政部制定了《乡（镇）财政管理试行办法》，并于 1985 年正式颁布试行。根据《试行办法》 中关于“各省、自治区、直辖市可以结合本地区的实际情况，制定具体实施办法”的规定， 各地也制定了“试行办法”、“试行方案”、“实施办法”、“暂行规定”等。 在财政部颁布的《试行办法》中指出，乡（镇）财政是国家财政的组成部分，做好乡（镇） 财政工作是乡（镇）政府的重要职能之一，其主要职责范围是： A、认真贯彻执行党和国家的方针、政策，严格遵守国家税收法令和各项财经制度，遵 守财经纪律。 B、负责有关国家预算内收入和支出的组织和管理，负责乡（镇）政府各项预算外资金 和国家规定的自筹资金筹集、分配的组织管理工作。 C、协助乡（镇）企业建立和健全各项财务会计制度，研究生财、聚财、用财之道，搞 好经营管理。 D、严格执行国家财政预算、决算制度。按期编制预算、决算，报经乡（镇）人民代表 大会审查，并报上一级政府批准。 （5）乡镇政府职能和机构迅速增长（参见李学举、王振耀等人编著《中国乡镇政权的 现状与改革》，中国社会出版社 1994 年 6 月，P20 页），乡镇干部的人员增长迅速（人民公 社时期一个公社编制人员 10－16 人，现在落实 10 几人到几十人）成分也变得复杂化（从单 一的国家干部变为国家干部、聘用干部、合同干部、临时聘用干部。 4、县、乡、村、关系——压力型体制 （1）县乡关系改革后的主要变化