县乡关系实际上体现了国家与乡村社会的关系,也体现了地方政府内部上下级关系。在 讨论农村政治体制的时候,我们也必须讨论这一层面。改革前,县乡关系非常简单,乡一切 听命于县,毫无自主权。改革后县乡关系的重要变化有两个方面:(参见李学举、干振耀等 人编著《中国乡镇政权的现状与改革》,中国社会出版社194年6月,P39-44) #上级垂直机构对乡镇下伸的增长 #简政放权 (2)压力型体制 项由海内外学者联合完成的研究指出:今天中国的县乡政治体制是一种“压力型体 制”。这种压力型体制通过将政府确定的经济发展的硬指标分解下达,从县、乡(镇),再到 村,村再将每一项指标落实到每个农民身上。这样,县、乡两级首尾连贯的经济承包制演化 为“政治承包制”,形成县委(县政府)乡(镇)党委(政府)村党支书(村长)连坐制。[3}压力 型体制”从本质上反映的是中国农村建立起来的牢固的以行政关系为特征的管理体制,正是 这种体制的存在,排除了国家与农民之间分权的任何可能性。 县乡“压力型体制”建立起来的一个重要因素是中国的宪法体制的安排。按照宪法,虽然 县乡分别代表国家地方行政区划和国家政权的两级,但县政权建设取实,乡政权建设取虚, 这是县乡两级宪法制度设计的主导性原理,这也是县政权能够约束和控制乡(镇)政权的根本 性原因 根据这种“县政权建设取实,乡政权建设取虚”的地方政权建设原理,县乡政权机构设置 明显不同。县政权具有一套完整的国家机构,通常说,除县委外,县政权机构有五大班子, 它们是县人大(包括常委会)、政府、法院、检察院、政协。而乡政权除了政府这一个机构是 略微取实外,其他机构几乎都是虚的。虽然乡有人大及乡镇人大主席团,但没有乡人大常委 会类似的常设机构,也没有什么政协(某些乡镇设立政协联络小组),法院和检察院机构只设 置到县级,县以下虽然有人民法院,但它只代表基层人民法院,人民检察院的派出机构一般 只在工矿区、农垦区、林区设立。这实际上等于说,乡镇人民政府几乎就等于乡镇政权。而 且,即使是乡政府,也一般只设民政、公安、司法、税务助理员等,在人员配备上是 人和一人数职。 在职权上,《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》列举了县级人大职权15项,县 级政府职权10项,而乡镇人大职权只有13项,乡镇政府职权只有7项。如果细数这些职权 乡镇职权几乎没有什么实权。县立法机构“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育 科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等”十个方面的重大事项”,而乡镇立法机 构只有权力“决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划”三个方面的事项 在政府职权方面,县政府具有管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源 保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等16项 职权,而乡(镇)政府只有管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公 安、司法行政、计划生育等11项职权。 即使如此,由乡(镇)政府行使的那部分权力基本上也只是写在纸上的权力。研究乡镇政 权的学者们不无忧虑地指出:“乡镇政权名为一级政权,实际上是一个空架子,根本无法领 导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和各项文化事业,缺乏应有的权威、效能 和社会凝聚力。如山东莱芜市简政放权以前,全市28个乡镇、办事处,除了正副乡长外, 只有文书、民政助理员、司法助理员、统计员归乡镇政府管。…-通过(县级)分支机构,瓜 分和肢解了乡镇政府的职能,侵夺了乡镇必要的自主权,使宪法和地方组织法赋予乡镇政府 的大部分政权化为乌有。[4
县乡关系实际上体现了国家与乡村社会的关系,也体现了地方政府内部上下级关系。在 讨论农村政治体制的时候,我们也必须讨论这一层面。改革前,县乡关系非常简单,乡一切 听命于县,毫无自主权。改革后县乡关系的重要变化有两个方面:(参见李学举、王振耀等 人编著《中国乡镇政权的现状与改革》,中国社会出版社 1994 年 6 月,P39-44) # 上级垂直机构对乡镇下伸的增长 # 简政放权 (2)压力型体制 一项由海内外学者联合完成的研究指出:今天中国的县乡政治体制是一种“压力型体 制”。这种“压力型体制”通过将政府确定的经济发展的硬指标分解下达,从县、乡(镇),再到 村,村再将每一项指标落实到每个农民身上。这样,县、乡两级首尾连贯的经济承包制演化 为“政治承包制”,形成县委(县政府)—乡(镇)党委(政府)—村党支书(村长)连坐制。[3]“压力 型体制”从本质上反映的是中国农村建立起来的牢固的以行政关系为特征的管理体制,正是 这种体制的存在,排除了国家与农民之间分权的任何可能性。 县乡“压力型体制”建立起来的一个重要因素是中国的宪法体制的安排。按照宪法,虽然 县乡分别代表国家地方行政区划和国家政权的两级,但县政权建设取实,乡政权建设取虚, 这是县乡两级宪法制度设计的主导性原理,这也是县政权能够约束和控制乡(镇)政权的根本 性原因。 根据这种“县政权建设取实,乡政权建设取虚”的地方政权建设原理,县乡政权机构设置 明显不同。县政权具有一套完整的国家机构,通常说,除县委外,县政权机构有五大班子, 它们是县人大(包括常委会)、政府、法院、检察院、政协。而乡政权除了政府这一个机构是 略微取实外,其他机构几乎都是虚的。虽然乡有人大及乡镇人大主席团,但没有乡人大常委 会类似的常设机构,也没有什么政协(某些乡镇设立政协联络小组),法院和检察院机构只设 置到县级,县以下虽然有人民法院,但它只代表基层人民法院,人民检察院的派出机构一般 只在工矿区、农垦区、林区设立。这实际上等于说,乡镇人民政府几乎就等于乡镇政权。而 且,即使是乡政府,也一般只设民政、公安、司法、税务助理员等,在人员配备上是一职一 人和一人数职。 在职权上,《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》列举了县级人大职权 15 项,县 级政府职权 10 项,而乡镇人大职权只有 13 项,乡镇政府职权只有 7 项。如果细数这些职权, 乡镇职权几乎没有什么实权。县立法机构“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、 科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等”十个方面的重大事项”,而乡镇立法机 构只有权力“决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划”三个方面的事项; 在政府职权方面,县政府具有管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源 保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等 16 项 职权,而乡(镇)政府只有管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公 安、司法行政、计划生育等 11 项职权。 即使如此,由乡(镇)政府行使的那部分权力基本上也只是写在纸上的权力。研究乡镇政 权的学者们不无忧虑地指出:“乡镇政权名为一级政权,实际上是一个空架子,根本无法领 导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和各项文化事业,缺乏应有的权威、效能 和社会凝聚力。如山东莱芜市简政放权以前,全市 28 个乡镇、办事处,除了正副乡长外, 只有文书、民政助理员、司法助理员、统计员归乡镇政府管。……通过(县级)分支机构,瓜 分和肢解了乡镇政府的职能,侵夺了乡镇必要的自主权,使宪法和地方组织法赋予乡镇政府 的大部分政权化为乌有。”[4]
县乡政治体制为什么会出现如此现状?如果从经济因素进一步考究“县政权建设取实,乡 政权建设取虚”这种县乡体制现状,可以说这是1949年以来,政府将权力下沉到农村过程中 的一大困境。首先,建国以后,出于稳定政权和动员民众的需要,政府在主观上希望政权能 够最大限度地深入农村,但是,出于建立庞大官僚统治网络成本的考虑,必须适可而止。在 某种程度上,当前,政府在农村的体制安排基本采取的是在县一级实行最大化控制,在乡镇 一级最小化控制的原理 为什么对县乡两级政权会出现如此厚此薄彼的情形呢?回答这个问题要先算一笔经济 帐:根据1989年抽样调査,目前全国乡镇人员大体为350万。按照中央编制委员会提供统 计数字是:中国乡镇基层组织的总数为54681个。[5如果这些国家公务员每人行政开支5000 元,则国家要负担175亿。事实上,目前乡镇政权普遍实行的是一人一职或一人数职制度 这意味着,即使乡镇人员已经达到350万,仍然远远满足不了实际工作需求的人数。如果乡 (镇)国家政权机构设置取实,则意味必须增加乡(镇)公务员数量。如果在现有的350万乡镇 国家公务员基础上每个乡镇再增加一名国家工作人员,意味着国家要多增加财政负担27亿。 (事实上,出于控制农民的需要,越是农村基层,需要的政府官员应当越多,河南开封的 个五万人出头的城头镇,吃乡财政饭的将近600人。[6这样一笔巨大的财政负担是任何 个政权都必须考虑的成本。 这种基于成本的考虑,可以从另外一个角度解释在农村推行村民自治的动因。如果现有 的约74万村委会改为村政府,按照每村5名政府公务人员计算,(如何想象5人组成一级政 府?)全国至少需要370万政府公务员,如人均行政开支4000元计算,需要158亿,是一笔 巨额的财政负担。而放弃设置村政府的计划得到的好处是:不仅可以推进乡村的民主自治, 而且还可以至少减少158亿的财政负担 尽管县政权建设取实,乡政权建设取虚,但是这丝毫不妨碍政府对农村的控制力和动员 力。在村一级,借助村支书这一制度安排,政府成功地继续保持着对乡(镇)以下农村单位的 控制,在村以上农村单位,乡(镇)政权最核心的职能是保留了国家机器的压力特征。具体地 说,一旦村支书在村庄范围内履行职能遇到压力的挑战,他便会自然地向乡镇政府诉苦、呼 叫,这种时候,乡镇干部就会为村支书撑腰,如果乡镇政府解决不了,县政权则开始扮演乡 镇政权后盾的角色。 四、乡村现实权力运行 (一)乡村重大事务决策系统 上面我们介绍了农村政治体制的法律界定,实际上乡村的权力结构并非如此“单纯” 般而言,真正掌握村庄一级权力的是党组织,村党支部与村委会的关系是领导与被领导的 关系。通常村庄有三种类型的组织,即党支部、村民委员会和集体经济组织(村经济合作总 社或其它名称),这三个组织的人员上往往是交叉的,村委会主任及副主任经常(不绝对) 是党支部成员(副书记),而村长或书记往往兼任村经济合作社董事长(也不绝对)。在绝大 部分的村庄中,村庄重要事务的最终决定是由党支部作出的,这就使党支部书记成为村庄中 最有影响力的人物。1992年我们在苏南的调查时问了一个问题:在你们村,重大事情谁说 了算,90%以上的人回答,书记说了算 在苏南,镇管干部有四个人:党支部书记、村长、经济合作社社长、主办会计。有意思 的是村支部书记的年收入是由镇审定的,而其余干部的工资,则以书记为标准,规定为书记 收入的70%-90%。由此不难看出党组织在农村的权力运作中的位置。 在乡镇一级也是同样,重大的决策均是由党委决定的,通常的做法是召开党政联席会议 所谓党的领导,在乡镇的日常体现是党政联席会议。该会议一般一月一次,党委书记主持
县乡政治体制为什么会出现如此现状?如果从经济因素进一步考究“县政权建设取实,乡 政权建设取虚”这种县乡体制现状,可以说这是 1949 年以来,政府将权力下沉到农村过程中 的一大困境。首先,建国以后,出于稳定政权和动员民众的需要,政府在主观上希望政权能 够最大限度地深入农村,但是,出于建立庞大官僚统治网络成本的考虑,必须适可而止。在 某种程度上,当前,政府在农村的体制安排基本采取的是在县一级实行最大化控制,在乡镇 一级最小化控制的原理。 为什么对县乡两级政权会出现如此厚此薄彼的情形呢?回答这个问题要先算一笔经济 帐:根据 1989 年抽样调查,目前全国乡镇人员大体为 350 万。按照中央编制委员会提供统 计数字是:中国乡镇基层组织的总数为 54681 个。[5]如果这些国家公务员每人行政开支 5000 元,则国家要负担 175 亿。事实上,目前乡镇政权普遍实行的是一人一职或一人数职制度, 这意味着,即使乡镇人员已经达到 350 万,仍然远远满足不了实际工作需求的人数。如果乡 (镇)国家政权机构设置取实,则意味必须增加乡(镇)公务员数量。如果在现有的 350 万乡镇 国家公务员基础上每个乡镇再增加一名国家工作人员,意味着国家要多增加财政负担2.7亿。 (事实上,出于控制农民的需要,越是农村基层,需要的政府官员应当越多,河南开封的一 个五万人出头的城头镇,吃乡财政饭的将近 600 人。[6]这样一笔巨大的财政负担是任何一 个政权都必须考虑的成本。 这种基于成本的考虑,可以从另外一个角度解释在农村推行村民自治的动因。如果现有 的约 74 万村委会改为村政府,按照每村 5 名政府公务人员计算,(如何想象 5 人组成一级政 府?)全国至少需要 370 万政府公务员,如人均行政开支 4000 元计算,需要 158 亿,是一笔 巨额的财政负担。而放弃设置村政府的计划得到的好处是:不仅可以推进乡村的民主自治, 而且还可以至少减少 158 亿的财政负担。 尽管县政权建设取实,乡政权建设取虚,但是这丝毫不妨碍政府对农村的控制力和动员 力。在村一级,借助村支书这一制度安排,政府成功地继续保持着对乡(镇)以下农村单位的 控制,在村以上农村单位,乡(镇)政权最核心的职能是保留了国家机器的压力特征。具体地 说,一旦村支书在村庄范围内履行职能遇到压力的挑战,他便会自然地向乡镇政府诉苦、呼 叫,这种时候,乡镇干部就会为村支书撑腰,如果乡镇政府解决不了,县政权则开始扮演乡 镇政权后盾的角色。 四、乡村现实权力运行 (一)乡村重大事务决策系统 上面我们介绍了农村政治体制的法律界定,实际上乡村的权力结构并非如此“单纯”。 一般而言,真正掌握村庄一级权力的是党组织,村党支部与村委会的关系是领导与被领导的 关系。通常村庄有三种类型的组织,即党支部、村民委员会和集体经济组织(村经济合作总 社或其它名称),这三个组织的人员上往往是交叉的,村委会主任及副主任经常(不绝对) 是党支部成员(副书记),而村长或书记往往兼任村经济合作社董事长(也不绝对)。在绝大 部分的村庄中,村庄重要事务的最终决定是由党支部作出的,这就使党支部书记成为村庄中 最有影响力的人物。1992 年我们在苏南的调查时问了一个问题:在你们村,重大事情谁说 了算,90%以上的人回答,书记说了算。 在苏南,镇管干部有四个人:党支部书记、村长、经济合作社社长、主办会计。有意思 的是村支部书记的年收入是由镇审定的,而其余干部的工资,则以书记为标准,规定为书记 收入的 70%-90%。由此不难看出党组织在农村的权力运作中的位置。 在乡镇一级也是同样,重大的决策均是由党委决定的,通常的做法是召开党政联席会议, 所谓党的领导,在乡镇的日常体现是党政联席会议。该会议一般一月一次,党委书记主持