第十八章农村卫生管理 学习目标 1.了解农村卫生管理的概念、内容与特点 2.熟悉农村卫生资源配置的原则,掌握农村卫生服务管理体制与乡镇卫生院的内部运 行机制、理解与正确运用乡村卫生服务管理一体化; 3.熟悉农村卫生执法监督的主要任务与基本特点; 4.了解农村合作医疗保障制度管理的基本要点。 第一节农村卫生管理概述 、农村卫生管理的概念 农村卫生管理是指县(市)和乡(镇)政府综合运用计划调节和市场调节两种手段,实 现农村卫生资源的合理筹集、有效配置,在农村居民的保健中发挥最大作用的管理工作。经 过50年来的努力,我国已建立了县、乡、村三级医疗预防保健网,开展初级卫生保健工作, 发展了乡村医生队伍,探索了农民健康保障制度,发挥了中医中药的作用,形成了具有我国 特色的农村卫生工作模式,在管理上积累了丰富的经验,也为国际卫生事业发展提供了宝贵 的经验 农村卫生管理的意义在于正确地把握农村卫生事业的发展目标和发展速度,充分发挥农 村卫生资源的社会效益。 第一,正确地把握农村卫生工作的目标。通过对农村卫生的有效管理,使各项农村卫生 工作始终能够向着“为人民健康服务,为社会主义现代化建设服务”这样一个总体目标前进 不至于偏离目标。 第二,恰当地把握农村卫生事业发展速度。通过对农村卫生资源的合理筹集,使农村卫 生事业的发展速度与国民经济和社会发展相协调,人民健康保障的福利水平与经济发展水平 相适应 第三,充分地发挥农村卫生资源的社会效益。通过对农村卫生资源的合理配置,优化组 合,使农村中有限的卫生资源能够充分地发挥社会效益 二、农村卫生管理的内容 我国的卫生体系包括卫生服务、医疗保障、卫生执法监督三部分。从总体上讲农村卫生 管理也就包括卫生服务管理、医疗保障管理、卫生执法监督管理这三方面内容, 农村卫生管理所包括的这三个方面是相互联系的,其中的任何一项管理都可以从某一个 侧面和角度促进和巩固另外两项管理,同时也在一定的程度上依靠另外两项管理。譬如卫生
1 第十八章 农村卫生管理 学习目标 1．了解农村卫生管理的概念、内容与特点； 2．熟悉农村卫生资源配置的原则，掌握农村卫生服务管理体制与乡镇卫生院的内部运 行机制、理解与正确运用乡村卫生服务管理一体化； 3．熟悉农村卫生执法监督的主要任务与基本特点； 4．了解农村合作医疗保障制度管理的基本要点。 第一节 农村卫生管理概述 一、农村卫生管理的概念 农村卫生管理是指县（市）和乡（镇）政府综合运用计划调节和市场调节两种手段，实 现农村卫生资源的合理筹集、有效配置，在农村居民的保健中发挥最大作用的管理工作。经 过 50 年来的努力，我国已建立了县、乡、村三级医疗预防保健网，开展初级卫生保健工作， 发展了乡村医生队伍，探索了农民健康保障制度，发挥了中医中药的作用，形成了具有我国 特色的农村卫生工作模式，在管理上积累了丰富的经验，也为国际卫生事业发展提供了宝贵 的经验。 农村卫生管理的意义在于正确地把握农村卫生事业的发展目标和发展速度，充分发挥农 村卫生资源的社会效益。 第一，正确地把握农村卫生工作的目标。通过对农村卫生的有效管理，使各项农村卫生 工作始终能够向着“为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务”这样一个总体目标前进。 不至于偏离目标。 第二，恰当地把握农村卫生事业发展速度。通过对农村卫生资源的合理筹集，使农村卫 生事业的发展速度与国民经济和社会发展相协调，人民健康保障的福利水平与经济发展水平 相适应。 第三，充分地发挥农村卫生资源的社会效益。通过对农村卫生资源的合理配置，优化组 合，使农村中有限的卫生资源能够充分地发挥社会效益。 二、农村卫生管理的内容 我国的卫生体系包括卫生服务、医疗保障、卫生执法监督三部分。从总体上讲农村卫生 管理也就包括卫生服务管理、医疗保障管理、卫生执法监督管理这三方面内容。 农村卫生管理所包括的这三个方面是相互联系的，其中的任何一项管理都可以从某一个 侧面和角度促进和巩固另外两项管理，同时也在一定的程度上依靠另外两项管理。譬如卫生
服务管理,它的管理效果可以使相冋数量的医疗保障费用取得较好的服务,使被保障对象获 得较多的实惠。对卫生服务的成功管理,也可以使卫生执法监督能够比较好的被社会所接受, 减少卫生执法监督管理过程中极容易出现的磨擦和阻力。另一方面,适宜的医疗保障办法可 以使卫生服务趋于理性化,有效的卫生执法监督又可以为卫生服务提供一个有序的市场环 卫生服务管理、医疗保障管理、卫生执法监督管理这三类管理活动又存在着明显的区别: 卫生服务的管理着重是对供方的管理(虽然也存在着对需方的引导和开发):医疗保障管理 则涉及到对供方、需方、第三方的全面管理;卫生执法监督管理是对政府行为的管理,是对 卫生行政管理者自身的管理。因此,农村卫生管理应该努力从三方面整体推进,这样才可以 取得相得益彰的效果。 农村卫生管理的特点 卫生行政管理的基本特征是政府机关依据国家的法律法规和卫生工作的方针政策,对卫 生事业行使管理权的行政行为。政府的卫生行政管理机关是通过两种行政行为履行其主管职 能。其一是对本级政府所辖的各类卫生机构行使主管职能,我们可以称之为直接管理;其二 是制定相关的政策指导下一级政府的卫生主管机关,由其主管他们所辖区的卫生机构,我们 可以称之为间接管理。县级卫生行政管理具备以下的一些特点 (一)最基层的卫生行政管理 我国政府分为中央人民政府和地方人民政府。地方人民政府分为省、市、县、乡四级。 但政府的卫生行政机关只设到县级,乡镇人民政府不再设置卫生行政机构,也不配备专职的 卫生行政管理人员。县级卫生行政主管机构是我国政府最基层的卫生行政机构。这就决定了 县级卫生行政主管机关主要是依靠直接的行政管理,间接管理也是需要的,但只能委托中介 组织和事业单位,无法通过下一级政府的卫生主管机关建立间接管理 (二)跨度最大的直接管理 由于乡镇人民政府没有设置卫生行政机构,也没有配备专职的卫生行政管理人员,所以 县卫生局实际上是承担着县、乡两级人民政府的卫生行政管理职能,负责县、乡、村三级卫 生机构的行政主管职责。于是,在我国政府各级卫生行政机构中规模最小、规格最低的县级 卫生主管机关,直接管理的跨度最大 第二节农村卫生服务的管理 农村卫生服务管理是指政府机关依据国家的法律法规和卫生工作的方针政策,对医 疗、预防、保健等卫生服务行使管理权的行政行为。其管理内容有以下几方面。 农村卫生资源的配置 (一)农村卫生资源配置的原则 1.与需求水平相适应的原则农村卫生服务与城市卫生服务的主要区别在于需求的严 重不足,这种需求不足又对供给产生了强大的制约。在资源配置上如果不正视这样一种现实 而是一味提倡多元投资、盲目发展,必然要造成资源闲置和浪费,同时也会出现以刺激需求 为主要特征的恶性竞争
2 服务管理，它的管理效果可以使相同数量的医疗保障费用取得较好的服务，使被保障对象获 得较多的实惠。对卫生服务的成功管理，也可以使卫生执法监督能够比较好的被社会所接受， 减少卫生执法监督管理过程中极容易出现的磨擦和阻力。另一方面，适宜的医疗保障办法可 以使卫生服务趋于理性化，有效的卫生执法监督又可以为卫生服务提供一个有序的市场环 境。 卫生服务管理、医疗保障管理、卫生执法监督管理这三类管理活动又存在着明显的区别： 卫生服务的管理着重是对供方的管理（虽然也存在着对需方的引导和开发）；医疗保障管理 则涉及到对供方、需方、第三方的全面管理；卫生执法监督管理是对政府行为的管理，是对 卫生行政管理者自身的管理。因此，农村卫生管理应该努力从三方面整体推进，这样才可以 取得相得益彰的效果。 三、农村卫生管理的特点 卫生行政管理的基本特征是政府机关依据国家的法律法规和卫生工作的方针政策，对卫 生事业行使管理权的行政行为。政府的卫生行政管理机关是通过两种行政行为履行其主管职 能。其一是对本级政府所辖的各类卫生机构行使主管职能，我们可以称之为直接管理；其二 是制定相关的政策指导下一级政府的卫生主管机关，由其主管他们所辖区的卫生机构，我们 可以称之为间接管理。县级卫生行政管理具备以下的一些特点： （一）最基层的卫生行政管理 我国政府分为中央人民政府和地方人民政府。地方人民政府分为省、市、县、乡四级。 但政府的卫生行政机关只设到县级，乡镇人民政府不再设置卫生行政机构，也不配备专职的 卫生行政管理人员。县级卫生行政主管机构是我国政府最基层的卫生行政机构。这就决定了 县级卫生行政主管机关主要是依靠直接的行政管理，间接管理也是需要的，但只能委托中介 组织和事业单位，无法通过下一级政府的卫生主管机关建立间接管理。 （二）跨度最大的直接管理 由于乡镇人民政府没有设置卫生行政机构，也没有配备专职的卫生行政管理人员，所以 县卫生局实际上是承担着县、乡两级人民政府的卫生行政管理职能，负责县、乡、村三级卫 生机构的行政主管职责。于是，在我国政府各级卫生行政机构中规模最小、规格最低的县级 卫生主管机关，直接管理的跨度最大。 第二节 农村卫生服务的管理 农村卫生服务管理是指政府机关依据国家的法律法规和卫生工作的方针政策，对医 疗、预防、保健等卫生服务行使管理权的行政行为。其管理内容有以下几方面。 一、农村卫生资源的配置 （一）农村卫生资源配置的原则 1．与需求水平相适应的原则 农村卫生服务与城市卫生服务的主要区别在于需求的严 重不足，这种需求不足又对供给产生了强大的制约。在资源配置上如果不正视这样一种现实， 而是一味提倡多元投资、盲目发展，必然要造成资源闲置和浪费，同时也会出现以刺激需求 为主要特征的恶性竞争
2.公共卫生服务优先的原则在各类农村卫生服务项目中,有些项目是农村居民愿意 主动购买的,卫生服务机构可以从提供服务的过程中获取相应的补偿;有些卫生服务项目农 村居民不太愿意主动购买,卫生服务机构无法按照等价交换的原则建立服务,只能以远远低 于成本的低收费方式才能够为农村居民接受,这类服务通常被称为准公共卫生服务项目,如 孕产期保健、儿童系统保健、学校卫生、慢性非传染性疾病的防治、免疫接种。卫生服务机 构对建立这类服务的主动性较差:第三类卫生服务被称为纯公共卫生服务,如传染病监测、 流行病调査、地方病普査、环境消毒、饮用水检测、杀虫、灭鼠、疫区处理、健康教育等, 这些卫生服务都不是由哪一个特定的个体愿意主动购买的,但却属于最基本的卫生服务。最 基本的准公共卫生服务项目和纯公共卫生服务项目在卫生资源配置中应该处于优先的位置。 3.成本效益的原则卫生服务的供需关系决定着卫生资源的利用率,而卫生资源的利 用率又决定着卫生服务的成本效益。在卫生机构的设置上,严重的供过于求,或者是在设置 上过于分散,必然造成利用率过低,卫生服务的单位成本过高,卫生服务难以健康地运行下 去;但如果设置太少,或过于集中,利用率可能上去了,卫生服务的单位成本也会随之下来, 但却影响了卫生服务的可及性。成本效益原则就是要力求提高卫生资源的有效覆盖,卫生机 构的设置在总量上要适度控制,在选址上应尽可能在交通、通讯方面的优势位置,以提高其 辐射能力。农村的小城镇建设、行政村撤并以及农村居民住宅的相对集中,都将有利于成本 效益原则的实现 4.政府主导的原则农村卫生服务的诸多特殊性(这一点将在以后的章节中做详细分 析),导致市场机制对资源配置的优化作用在这一领域里处于失灵状态,而它的负面效应则 突出地显现出来。农村卫生中目前面临的很多问题正是由于放弃政府的管理职能,不适当地 依赖市场机制所产生的严重恶果,因此在卫生资源配置上确立政府主导的原则是非常必要 的。国务院办公厅批转的五部委《关于农村卫生改革与发展的指导意见》基本贯穿了这一原 则 (二)农村卫生人力资源的配置 农村卫生队伍是农村卫生资源的重要组成部分。目前农村卫生队伍中存在着总量偏多 素质偏低、分布不合理三个比较突出的问题,要通过农村卫生资源配置的调整,逐步解决这 些问题 在目前这样一个新旧体制交替阶段,农村卫生人力资源的配置应采取两种手段并用的方 式。既要继续运用一般的行政手段,进行直接控制,通过对人事进行调配,调整余缺:又要 善于借助人才市场的作用,通过间接控制,推动人员的合理流动。间接控制在操作方法上可 以采取通过规划调整机构设置,通过编制控制人员总量,通过资格提高队伍素质。要防止这 样一种现象:直接控制的手段放弃了,间接控制的手段又没有建立,结果使原先已经存在的 总量偏多、素质偏低、分布不合理三个问题更加严重。事实上,这种情况在相当一部分地区 已经存在,这也是这些地区农村卫生事业陷入混乱的重要原因 (三)农村卫生财力资源的配置 农村卫生财力资源配置是农村卫生资源配置的重要组成部分。农村卫生财力资源配置的 表现形式有两种:一是政府投入资金的使用方向,二是公立卫生机构自身积累资金的使用方 政府投入资金的主要形式是农村卫生事业费。农村卫生事业费的使用方向要坚决扭转按 人头平均分配的倾向。实行定额投入和定项投入两种方式。定额投入主要用于计划免疫、妇 幼保健、传染病和地方病控制、健康教育、基本医疗等服务的补助。定额制定的依据为当地
3 2．公共卫生服务优先的原则 在各类农村卫生服务项目中，有些项目是农村居民愿意 主动购买的，卫生服务机构可以从提供服务的过程中获取相应的补偿；有些卫生服务项目农 村居民不太愿意主动购买，卫生服务机构无法按照等价交换的原则建立服务，只能以远远低 于成本的低收费方式才能够为农村居民接受，这类服务通常被称为准公共卫生服务项目，如 孕产期保健、儿童系统保健、学校卫生、慢性非传染性疾病的防治、免疫接种。卫生服务机 构对建立这类服务的主动性较差；第三类卫生服务被称为纯公共卫生服务，如传染病监测、 流行病调查、地方病普查、环境消毒、饮用水检测、杀虫、灭鼠、疫区处理、健康教育等， 这些卫生服务都不是由哪一个特定的个体愿意主动购买的，但却属于最基本的卫生服务。最 基本的准公共卫生服务项目和纯公共卫生服务项目在卫生资源配置中应该处于优先的位置。 3．成本效益的原则 卫生服务的供需关系决定着卫生资源的利用率，而卫生资源的利 用率又决定着卫生服务的成本效益。在卫生机构的设置上，严重的供过于求，或者是在设置 上过于分散，必然造成利用率过低，卫生服务的单位成本过高，卫生服务难以健康地运行下 去；但如果设置太少，或过于集中，利用率可能上去了，卫生服务的单位成本也会随之下来， 但却影响了卫生服务的可及性。成本效益原则就是要力求提高卫生资源的有效覆盖，卫生机 构的设置在总量上要适度控制，在选址上应尽可能在交通、通讯方面的优势位置，以提高其 辐射能力。农村的小城镇建设、行政村撤并以及农村居民住宅的相对集中，都将有利于成本 效益原则的实现。 4．政府主导的原则 农村卫生服务的诸多特殊性（这一点将在以后的章节中做详细分 析），导致市场机制对资源配置的优化作用在这一领域里处于失灵状态，而它的负面效应则 突出地显现出来。农村卫生中目前面临的很多问题正是由于放弃政府的管理职能，不适当地 依赖市场机制所产生的严重恶果，因此在卫生资源配置上确立政府主导的原则是非常必要 的。国务院办公厅批转的五部委《关于农村卫生改革与发展的指导意见》基本贯穿了这一原 则。 （二）农村卫生人力资源的配置 农村卫生队伍是农村卫生资源的重要组成部分。目前农村卫生队伍中存在着总量偏多、 素质偏低、分布不合理三个比较突出的问题，要通过农村卫生资源配置的调整，逐步解决这 些问题。 在目前这样一个新旧体制交替阶段，农村卫生人力资源的配置应采取两种手段并用的方 式。既要继续运用一般的行政手段，进行直接控制，通过对人事进行调配，调整余缺；又要 善于借助人才市场的作用，通过间接控制，推动人员的合理流动。间接控制在操作方法上可 以采取通过规划调整机构设置，通过编制控制人员总量，通过资格提高队伍素质。要防止这 样一种现象：直接控制的手段放弃了，间接控制的手段又没有建立，结果使原先已经存在的 总量偏多、素质偏低、分布不合理三个问题更加严重。事实上，这种情况在相当一部分地区 已经存在，这也是这些地区农村卫生事业陷入混乱的重要原因。 （三）农村卫生财力资源的配置 农村卫生财力资源配置是农村卫生资源配置的重要组成部分。农村卫生财力资源配置的 表现形式有两种：一是政府投入资金的使用方向，二是公立卫生机构自身积累资金的使用方 向。 政府投入资金的主要形式是农村卫生事业费。农村卫生事业费的使用方向要坚决扭转按 人头平均分配的倾向。实行定额投入和定项投入两种方式。定额投入主要用于计划免疫、妇 幼保健、传染病和地方病控制、健康教育、基本医疗等服务的补助。定额制定的依据为当地
经济发展水平、卫生状况、居民收入情况、服务人口、服务面积、服务数量等。这实际上是 政府花钱买服务的特殊方式。定项投入主要包括基础设施建设、设备购置和离退休人员费用 对基础设施建设和设备购置的补助,根据开展工作需要、项目论证结果和国家规定程序合理 安排。这实际上是政府在建机构、办卫生。对于以公共卫生、基本医疗为主要服务内容的乡 镇卫生院来说,政府必须承担“主办”与“主管”的双重职责。把农村卫生事业费的使用划 分为定额投入和定项投入两种方式,实际上是把“建机构”与“买服务”融合到一起。 (四)农村卫生资源的增量调整和存量调整 农村卫生资源的增量调整是指通过增加总量实现农村卫生资源的调整。农村卫生资源的 存量调整是指通过改变布局实现农村卫生资源的调整。増量调整和存量调整都是调整卫生资 源分布的重要手段 增量调整实质上就是对卫生资源进行再投入。再投入要注意突出重点,通过再投入,改 变不合理的结构。就乡镇卫生院而言,要加强产科、急救科以及防保组的基础设施,纠正乡 镇卫生院盲目地向医院发展的倾向,促使乡镇卫生院把功能定位在公共卫生服务、基本医疗 服务这样一个层面上。 存量调整主要是推动现有卫生资源流动、整合、重组,形成规模优势,改善服务质量。 乡镇卫生院应该按照一乡一院的布局,对于一乡数院的要进行适度撤并。村级卫生组织可以 根据行政村的大小、交通状况、人员流向实行数村一所。 农村卫生管理体制 农村卫生管理体制是指县(市)和乡(镇)人民政府管理乡镇卫生院的角度和形式。具 体表现为两个方面:第一是政府与卫生院的关系,这涉及到政府对卫生院应该承担什么样的 社会职责以及履行这一职责的具体方式;第二是县卫生局与乡镇人民政府之间的关系,这涉 及到县乡两级人民政府的职责界定和衔接。只有正确地构建这两类关系,才能够形成有利于 农村卫生院稳定和发展,并使其有效发挥社会职能的管理体制。 (一)政府与卫生院的关系 地方人民政府对农村卫生院应承担两项职能,其一是依法监督,以国家的各项法律、法 规,规范乡镇卫生院的行为,这项管理职能不仅针对乡镇卫生院,同时也无针对其他各种所 有制形式的卫生机构:其二是仅仅针对乡镇卫生院的管理职责,这项职责要求地方政府必须 对乡镇卫生院的公有资产实行卓有成效的监管。这后一项职能往往被我们在理论研究和政策 研究中所忽略甚至否定。资产监管毕竟是一项艰苦细致并且需要坚持不懈的工作,如果不在 地方政府的管理职责上给予明确,并且对地方政府是否积极履行这一极其重要的职责建立有 力的监督机制,则属于社区居民公有的乡镇卫生院资产势必失去了监管,成了无主资产,这 正是导致一些乡镇卫生院办不下去的重要因素之一。 (二)县管与乡管的关系 县管”是指由县卫生局管理乡镇卫生院,“乡管”是指由乡政府管理乡卫生院。“县管” 与“乡管”都有各自的优势和劣势,如何综合县乡的优势,扬长避短,建立互补型的县乡共 管的体制,这是构建乡镇卫生院管理体制的又一焦点。 1.县卫生局在乡镇卫生院管理中的优势具有卫生行政执法职能,可以把日常行政管 理与依法行政管理结合起来:具有卫生管理的专业知识,能够把业务管理与行政管理统一起 来;有利于以区域卫生规划为依据,在全县范围内实现卫生资源的合理配置。 2.县卫生局在乡镇卫生院管理的劣势管理跨度过大,难以对全县各乡镇卫生院行使
4 经济发展水平、卫生状况、居民收入情况、服务人口、服务面积、服务数量等。这实际上是 政府花钱买服务的特殊方式。定项投入主要包括基础设施建设、设备购置和离退休人员费用； 对基础设施建设和设备购置的补助，根据开展工作需要、项目论证结果和国家规定程序合理 安排。这实际上是政府在建机构、办卫生。对于以公共卫生、基本医疗为主要服务内容的乡 镇卫生院来说，政府必须承担“主办”与“主管”的双重职责。把农村卫生事业费的使用划 分为定额投入和定项投入两种方式，实际上是把“建机构”与“买服务”融合到一起。 （四）农村卫生资源的增量调整和存量调整 农村卫生资源的增量调整是指通过增加总量实现农村卫生资源的调整。农村卫生资源的 存量调整是指通过改变布局实现农村卫生资源的调整。增量调整和存量调整都是调整卫生资 源分布的重要手段。 增量调整实质上就是对卫生资源进行再投入。再投入要注意突出重点，通过再投入，改 变不合理的结构。就乡镇卫生院而言，要加强产科、急救科以及防保组的基础设施，纠正乡 镇卫生院盲目地向医院发展的倾向，促使乡镇卫生院把功能定位在公共卫生服务、基本医疗 服务这样一个层面上。 存量调整主要是推动现有卫生资源流动、整合、重组，形成规模优势，改善服务质量。 乡镇卫生院应该按照一乡一院的布局，对于一乡数院的要进行适度撤并。村级卫生组织可以 根据行政村的大小、交通状况、人员流向实行数村一所。 二、 农村卫生管理体制 农村卫生管理体制是指县（市）和乡（镇）人民政府管理乡镇卫生院的角度和形式。具 体表现为两个方面：第一是政府与卫生院的关系，这涉及到政府对卫生院应该承担什么样的 社会职责以及履行这一职责的具体方式；第二是县卫生局与乡镇人民政府之间的关系，这涉 及到县乡两级人民政府的职责界定和衔接。只有正确地构建这两类关系，才能够形成有利于 农村卫生院稳定和发展，并使其有效发挥社会职能的管理体制。 （一）政府与卫生院的关系 地方人民政府对农村卫生院应承担两项职能，其一是依法监督，以国家的各项法律、法 规，规范乡镇卫生院的行为，这项管理职能不仅针对乡镇卫生院，同时也无针对其他各种所 有制形式的卫生机构；其二是仅仅针对乡镇卫生院的管理职责，这项职责要求地方政府必须 对乡镇卫生院的公有资产实行卓有成效的监管。这后一项职能往往被我们在理论研究和政策 研究中所忽略甚至否定。资产监管毕竟是一项艰苦细致并且需要坚持不懈的工作，如果不在 地方政府的管理职责上给予明确，并且对地方政府是否积极履行这一极其重要的职责建立有 力的监督机制，则属于社区居民公有的乡镇卫生院资产势必失去了监管，成了无主资产，这 正是导致一些乡镇卫生院办不下去的重要因素之一。 （二）县管与乡管的关系 “县管”是指由县卫生局管理乡镇卫生院，“乡管”是指由乡政府管理乡卫生院。“县管” 与“乡管”都有各自的优势和劣势，如何综合县乡的优势，扬长避短，建立互补型的县乡共 管的体制，这是构建乡镇卫生院管理体制的又一焦点。 1．县卫生局在乡镇卫生院管理中的优势 具有卫生行政执法职能，可以把日常行政管 理与依法行政管理结合起来；具有卫生管理的专业知识，能够把业务管理与行政管理统一起 来；有利于以区域卫生规划为依据，在全县范围内实现卫生资源的合理配置。 2．县卫生局在乡镇卫生院管理的劣势 管理跨度过大，难以对全县各乡镇卫生院行使
及时的监督管理;难以把乡镇卫生院的发展与所在乡镇经济文化的发展融为一体。 3.乡镇政人民政府在乡镇卫生院管理中的优势管理跨度小、行政管理能及时地建立 初级卫生保健是以社区为单元,乡政府可以把卫生院的功能发挥和发展规划与辖区内初级卫 生保健的实施、经济文化发展有机地统一起来。 4.乡镇人民政府在乡镇卫生院管理中的劣势不具备卫生行政执法职能,行政管理因 此而缺乏力度;政府内无卫生管理机构,也无专职管理人员,缺乏卫生管理的相关知识,难 以建立起有的放矢的管理;受辖区范围的局限,卫生院院长以及技术骨干缺乏选择调配的余 地 (三)建立融合型的县乡共管体制 由于县管与乡管本来是从不同层次,不同角度以不同手段建立的管理,两者之间是无法 相互取代的,缺少任何一方的责任感和主动性都可能会削弱管理的效果,因此不宜以主辅的 关系来定位,可以考虑用“融合型”的表述来概括县乡共管的体制,在这种体制里,县卫生 局与乡镇人民政府的职责可做如下界定 1.县卫生局的基本职责 1)依据卫生工作的方针政策代表县人民政府对乡镇人民政府的卫生行政行为进行领导 和指导,并提供相应的政策信息和管理信息。 2)依据法律法规赋予的职责,对乡镇卫生院行为依法监督。 3)依据卫生服务的专业要求,从行业管理的角度通过县医院、防疫站、县保健所、中 心卫生院对乡镇卫生院进行业务指导。 4)依据区域卫生规划的要求,在全县范围内合理配置包括卫生事业费、卫生人力在内 的各类卫生资源 5)通过依法审计对公立卫生院资产实行有效的监督,使其在充分利用过程中实行保值 增值 2.乡镇人民政府的职责 1)在辖区内组织社会筹资,使卫生院的规模随着辖区内社会经济文化的发展协调发展 服务功能相应提高。 2)在发展辖区内居民健康水平的过程中,综合发挥卫生院的各项功能,使其价值得到 充分实现。 3)在辖区内为卫生院生存和发展营造健康的政治环境、经济环境、法律环境和文化环 在现阶段,农村卫生院的管理应确定县乡共管的体制。县卫生局应该通过三条途径发挥 其对乡镇卫生院的主管职能:第一条途径是直接的行政管理,如任免院长,建立任期目标责 任制、定编定岗、审计监督等:第二条途径是作为县政府职能部门代表县人民政府,对乡镇 人民政府的卫生行政行为进行领导和指导,使乡镇人民政府有效地履行起政府行为;第三条 途径是通过县防疫站、保健所、县医院,依据行业的质量指标和技术指标,指导乡镇卫生院 建立起基本卫生服务。乡镇人民政府则应充分运用政府行为履行前述的四项职责 三、乡镇卫生院的内部运行机制 农村卫生院内部运行机制是指决定着农村卫生院生产方式、分配方式的各项内部规章制
5 及时的监督管理；难以把乡镇卫生院的发展与所在乡镇经济文化的发展融为一体。 3．乡镇政人民政府在乡镇卫生院管理中的优势 管理跨度小、行政管理能及时地建立； 初级卫生保健是以社区为单元，乡政府可以把卫生院的功能发挥和发展规划与辖区内初级卫 生保健的实施、经济文化发展有机地统一起来。 4．乡镇人民政府在乡镇卫生院管理中的劣势 不具备卫生行政执法职能，行政管理因 此而缺乏力度；政府内无卫生管理机构，也无专职管理人员，缺乏卫生管理的相关知识，难 以建立起有的放矢的管理；受辖区范围的局限，卫生院院长以及技术骨干缺乏选择调配的余 地。 （三）建立融合型的县乡共管体制 由于县管与乡管本来是从不同层次，不同角度以不同手段建立的管理，两者之间是无法 相互取代的，缺少任何一方的责任感和主动性都可能会削弱管理的效果，因此不宜以主辅的 关系来定位，可以考虑用“融合型”的表述来概括县乡共管的体制，在这种体制里，县卫生 局与乡镇人民政府的职责可做如下界定： 1．县卫生局的基本职责 1）依据卫生工作的方针政策代表县人民政府对乡镇人民政府的卫生行政行为进行领导 和指导，并提供相应的政策信息和管理信息。 2）依据法律法规赋予的职责，对乡镇卫生院行为依法监督。 3）依据卫生服务的专业要求，从行业管理的角度通过县医院、防疫站、县保健所、中 心卫生院对乡镇卫生院进行业务指导。 4）依据区域卫生规划的要求，在全县范围内合理配置包括卫生事业费、卫生人力在内 的各类卫生资源。 5）通过依法审计对公立卫生院资产实行有效的监督，使其在充分利用过程中实行保值 增值。 2．乡镇人民政府的职责 1）在辖区内组织社会筹资，使卫生院的规模随着辖区内社会经济文化的发展协调发展， 服务功能相应提高。 2）在发展辖区内居民健康水平的过程中，综合发挥卫生院的各项功能，使其价值得到 充分实现。 3）在辖区内为卫生院生存和发展营造健康的政治环境、经济环境、法律环境和文化环 境。 在现阶段，农村卫生院的管理应确定县乡共管的体制。县卫生局应该通过三条途径发挥 其对乡镇卫生院的主管职能：第一条途径是直接的行政管理，如任免院长，建立任期目标责 任制、定编定岗、审计监督等；第二条途径是作为县政府职能部门代表县人民政府，对乡镇 人民政府的卫生行政行为进行领导和指导，使乡镇人民政府有效地履行起政府行为；第三条 途径是通过县防疫站、保健所、县医院，依据行业的质量指标和技术指标，指导乡镇卫生院 建立起基本卫生服务。 乡镇人民政府则应充分运用政府行为履行前述的四项职责。 三、乡镇卫生院的内部运行机制 农村卫生院内部运行机制是指决定着农村卫生院生产方式、分配方式的各项内部规章制