导言：理解公共行政 7 ]对公或私人利益（市场失灵）产生失望，我】会转而寻求公共的解决 方案。，如果我」对公共行为尤其是政府的行为感到失望（非市场失灵）， 我们会从公司、非营利性组织或志愿组织中寻找解决问题的方案。 考夫曼和赫希曼的模型掩盖了一个基本的事实。我们履行公共责任的 方式完全是混合式的，因此，公共与私人二分法，或者效率与回应性的循 环理论根本尤法对此做出解释。这并不意味着考夫曼和赫希曼所描述的那 种循环情形个存在，而是意味着这种循环所发生的环境背景消蚀了他们理 论的解释力。 然而，很显然，在政治领域，的确存在着公与私、效率与回应性问8 题。政治可以理解为对价值的权威性分配。要理解公共行政，特别是要理 解公共行政的价值，必须首先理解政治。《公共行政的精神》的第2章将 从公共行政的角度出发，特别是从沃尔多(Dwight Waldo,l949)的观点 出发，对政治进行分析。沃尔多认为，事实上，公共行政是政治的一种表 现形式。 新治理 25年前，克利夫兰(Harlan Cleveland,1972)曾经指出，人们所想 要的和需要的并不一定是更多的政府，而是更多的治理一这意味政府组 织、准政府组织、非营利性组织、承包组织、志愿组织等各种组织广泛地 参与公共事务的臂理。在《公共行政的精神》的第3章中，我们将讨论克 利夫兰关于治理的观点。 在所谓的新治理模型[有时与斯科罗内克(Skowrone4,1982)对新 美国的描述有关]中，我们并不预先假定某些事务是政府的还是私人的， 而是假设政府事务和私人事务都是公共的。关于新型政府治理模型，吉瑞 德·加维(Gerald Garvey)在其《直面官僚制：公共机构的生存与死亡》 (1993)一书中作了十分有趣的描述。在这本书中，他提出了两种相互对 抗的公共行政理论，即传统理论和新理论： 传统理论是与行政国家的建立联系在一起的，行政国家不仅包括联邦 政府，还包括州和地方政府。传统理论的核心是主张专业化和层级节制。 以职位分类、功绩为基础的文官制度的发展是把专业化引人政府的正式途
公共行政的精神 8 径。人事行政是一种科学的方法，通过这种科学方法，确定人们的功绩， 选拔最好的人到政府任职。人」把科学管理理论运用于政府日常事务的管 理，这样，便在行政的日常实践与政治影响之间设置了一道防火墙。预算 9制度、政府采购制度和听证制度以及许多专业化的管理方法都被引人到政 府管理中：市经理制.特别是企业管理的模式，也被引人到美国地方政府 的管理：，美国几乎一半以上的城市把市经理制作为法定的政府管理模 式。传统理论所关注的焦点是行政部门：在联邦政府层面，是总统；在州 政府层面，是州长：在地方政府层面，是市长或者市经理。在美国公共行 政史上的政府改革运动中，从布朗罗报告(Brownlow Report).到胡佛委 员会(Hoover Commission)的建议，巧至现在的“政府再造”运动，其 主要的目的都在于扩张行政部门的权力，加强对政府行政机关的控制和指 导，减少政治对立法机构的影响。 新理论所阐述的是治理的理念。新理论中的第一条原侧来自赫伯特· 西蒙(Herbert Simon,1947)的著作以及其有限理性的观念。西蒙认为， 人类的理性行为几乎是不可能的，大多数公共官员做事，只是以满意为标 准，他」只能在其所知的范围内，在政治行政环境允许的范围内，尽其所 能干好事情。后来，渐进主义的观念又对西蒙的满意标准做了细微的调整 和修改(Lindblom,1959,1965;March and(Olsen,1995)。 新理论的第二条原则来自经济学。新理论的主张者深受经济学逻辑的 影响，尤其是交易成木理论的影响。新理论的主张者认为，在自然状态 下，人们是理性的和自利的，偏好自由市场的作用。在市场中，所有的交 易都是有成本的。简单的交易所花费的时间和精力成本比较少，而复杂的 大宗的交易测需要大量的信息、劳动和时间。新理论并不将组织看成是由 上级和下级关系构成的层级结构，而是把组织看成是出于自身利益或组织 利益进行着平等交易的委托人和代理人之间的关系模式。不用说，新理论 对公共官员形象的描绘还是相当逼真的，描述的是在服务自我与贪欲驱动 下的公共行政景象。 现代公共行政的理论都承认正式的政府官僚组织的存在。但是，“影 子官僚”也同等重要。 10 尽管私人承包商在传统的服务中是局外人，但是在政府日常事务
是言：理解公共竹政 的运转过程中，他们通常成为局内人。作为政府项目的参与者，承包 商往往花费大量时可在政府办公大楼里工作。他们的合作伙伴包括联 邦政府的公务员，甚至包括来自与自已竞争的咨询公司的承包商。事 实上，影子官僚所发挥的作用相当于联邦枕构正式官员所发挥的作用 GGarvey,p.37): 吉瑞德·加维所描述的在联邦政府中在的正式行政官员与影子官僚 之间的关系的情况，也同样适用于州政府和地方政府(Milward and Provan,1994;Milward,Provan and Else,1993)。这里，最重要的一点 在于，无论是直接受雇于联邦政府的公务员，还是影子官僚，他们都是公 共部门的雇佣人员。前者享有工作安全和福利的保障，在政府里拥有永久 的职位：后者既为非营利组织工作，也为营利组织工作，这些营利组织主 要是靠与政府签订承包合同来运作。可以把它们视为公共行政的替代品。 契约外包和分包模式（尤其是涉及国家宇航局和美国国防部合作项日 之类的大型复杂任务)一般会出现这样的情况，即项目由与政府有着长期 合作大系的同…个承包商承揽。在州政府和地方政府亦是如此，特别是在 诸如精神康复之类的领域，更是如此(Milward and Provan,.1994)。而 今，政府机构把诸如预算制定、数据处理、存货管理之类的行政工作承包 出去已经是习以为常的事情(Kett,I993a)。除此之外，还有这样一批 人，加维称之为“短途旅客”，他们为营利组织与非营利组织或大学工作， 为它们提供政策建议，或者与政府签订契约，在政府中从事短期的研究工 作。这些人一般都是训练有素的专业人员，他们在政府所从事的都是技术 性比较强的工作。 新理论.郎治理模式，极力主张公共工程的契约外包模式，因为这种 模式要比大规模的公务模式更具有弹性，传统的公务模式倾向于层级控 制、持久性和连续性。政府模式同样具有减少和降低交易费用的潜力，但 11 是，政府服务契约外包的倡导者们却从来不关心这样的问题，即承包商是 否会像公共雇员那样具有公共责任感和公共精神。他们也从来不关心契约 管理是否能广泛地确保公民的正当利益。即便假设政府是一介相当精明的 商人，也无法确保与政府签订契约的私人公司主要不是出于营利的动机而 行事
公共行政的精神 10 在《公共行政的精神》第3章，我们将详细讨论这些关于公共行政的 新观点。我们把这种新理论称之为“作为治理的公共行政”。 社会公平 木书的第2部分，我们要对公共行政的根本月的进行讨论。 在美国公共行政的传统中，效率和经济是公共行政的基本出发点、从 20世纪60年代后期开始，社会公平成为公共行政的目标或目的。人们开 始强调政府要向公民（或者顾客）提供公正、平等的服务，这大大强化了 公共行政的精神。 对社会公平的强调是一剂有效的强心针，它向公共政策的制定者和执 行者传递了这样的信息，即成本和收益的公平分配问题与效率和经济问题 同等重要(Lineberry,1977;Mladenka,1981)。例如，有人可能认为， 20世纪90年代中期在比尔·克林顿总统领导下进行的医疗保障改革问题 的实质就是社会的公正与公平问题。美国有着世界一流的医疗保障体系， 但是，在医疗保障的成本和利益分配上，却存在着严重的不公平。 本书第4章到第6章探讨了公共行政领域中的社会公平问题。我们首 先讨论了行政自由裁量权这一富有挑战性的问题，因为如果不存在自由裁 量权的话，那么许多社会公平的观点都会悬而不决。我们的结论是，允许 12 行政机关具有广泛的自由裁量权，在理论上是正确的，在实践上也是适当 的。然后，我们将注意力转向有关社会公平问题的文献和公共行政理论。 接着，我们探讨了社会公平理论在当代以及代际之间的应用问题。最后， 我们将社会公平理论与本书前面讨论过的话题即公共性和公民精神联系起 来进行讨论。 公民精神 当人们在公共行政中寻找公共的意涵的时候，便会发现，公共与公民 的角色密不可分。依据美国人对政府的体验，特别是对州政府和地方政府 的体验，在公民和那些参与公共事务的人之间，一直存在着一种独特的联 系(Tocqueville,.[1835】1985),在社会不甚发达的时代，公众通过参加
导言：理解公共行政 城镇的会议.参加预备役、从事中西部谷仓建设及其他集体行动，在公共 事务中发挥着作用。大约在175华以前，托克维尔(Jlexis de Tocqueville)就认为，美利坚是具有组织性、喜欢群聚的民族，他们喜欢 结成各种地方群体，处理各种集体问题。这些群休是公共的组织，但不是 政府组1织；公们组织起来，一起行动，但又不愿意放弃业已正式确立的 政府对服务的责任。在这种背景下，政府组织、非政府组织、准政府组织 之问相h融合、相互作用，关系密切.美利坚成为一个具有活力、积极向 {上的民族。 1835年，托克维尔曾经对美国作了这样的描述： 美国人，无论年龄大小、会地位和气质性情如何，都不断地组 成各种协会。他们不仅建立商业和工业公司，人人都参与这些公司， 还建立了数以千计的、各种各样的协会，这些协会有的是宗教、道义 性质的：有的比较严肃，有的此较轻浮；有的面向大众，有的只限于 某些人参加；有的规模庞大，有的人员稀少。美国人建立协会的目的 也是各种各样，如：娱乐，举办研讨会，开旅馆，建教堂，分发图 书，向异教徒布道传教。通过这种方式，他们开办了医院，设壁了监 狱，建立了学校、如果人们打算向其他人灌输某种真理，或者通过鼓 励而树立伟大的榜样、培养某种情感的话，他们就是在塑造社会。无 论在哪里，你都会发现，在决国，改府处在新事业的首位；在英国， 贵族处在首位。可是在美国，处在首位的则是协会([1835]985， p.198)。 随者美国都市化、专业化、下业化的发展，公民精神的特点也在不断 发生变化。公民通过直接参与非政府及准政府群体和组织的活动，进而参 与到政治中，包括参加选举，参与政党活动，到政府任职。公民精神，从 直接参与集体的公共的活动逐渐演变成个人与政府机构（如市、县、学 13 区、州和联邦政府)之间的联系.这个演变的过程主要是通过政党这个中 介环节，而不是通过以公民为基础的非政府组织实现的。政府在不断地扩 张，州政府和地方政府的扩张尤为明显。与此同时，政治恩赐、利益 分赃、贪污腐败、领导专权现象也层出不穷。美国人那种传统的公共性