公共行政的精神 何有效率地、有效能地、公平地做半，这便是管理问题。但是，公共行政 领域的些重大问题往往：是公共管理者的信念、价值和习惯有关的： 《公共行政的精神》所关注的是公共管理领域的一些重大问题：如何界定 公共的意涵：如何在民主政治背景下开展有效的公共行政：如何平衡效 率、经济和公平：怎样成为-·个讲求伦理的公共行政管理者；公共管理者 为什么要成为代表性公民。 本书的的天仅仅是为了促进我们对公共行政这]学科的了解，还在： 于要m强对公共组织和公共背景下的公共L作的理解，这是本书的焦点所 在：半心而论，公共行政在提高美国民主政府的质量方面起到了十分重要 的作用。但是，在这个时代，人们对我们的公共机构及其管理者提出了 厉的批评.换句话，人们对亩僚组织进行了猛烈的抨击。这是一个人们对 公共雇员充满敌意，主张人员精简，实行公共服务的契约外包、民营化利 政府减负的时代，在这个时候，强调公共行政在改善政府组织和其他所有 的公共组织的管理方面会发择至关重要的作用，似乎是不合时宜的。但这 恰恰是木书的核心观，点所在。 对于个人而言，公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效 管理公共组织的一种深厚、持久的承诺。公共行政的实践者（或者准备从 事这种实践的人)在许多方面都了解这种精神，如个人对政府（尤其是民 主政府)的甘的和前景的看法与信念；关于人类集体事业的性质及如何更 有效地达成集体行动的目标的看法和信念：关于公共生活中的伦理与道德 的看法和信念 整体而言，公共行政精神说明了集体的看法和信念存在的原因，公共 行政的职业协会和培养未来公共管理者的学校和学院所开设的课程都表达 了这种看法和价值；更重要的是，这种看法和价值也反映生政府和非营利 性公共组织的行政文化和习惯之中。 公共行政精神既是外显的，也是内隐的。之所以说其是外显的，是因 为它与公共行政的环境，尤其是与公共行政不断变化的本质有关；它与不 断变化的公共行政的环境与公共行政实践之间的互动有关，官僚的态度、 信念、规范、价值观与行为方式都来自于这样的环境。公共行政精神也是 内隐的，它是一面镜子，反映着公共行政官员的行为及引导其行为的价值 观、行为规范和信念，它同样反映了公共组织的行为操守，包括公共组织
亭言：理解公共行政 3 是为谁服务的以及它们提供服务的效果如何。要理解公共行政精神，我们3 必须从外显的与内隐的两个角度出发。 公共行政精神融合了两种类型的知识或者两种依据经验、智慧和判断 获取知识的方式.即理性的知识和经验的知识，理性的假设和杜会科学的 传统对子创立可靠的、经得起检验的公共行政理论都是必要的。但是，单 纯的从理性假设和让会科学研究的方法中所产生出的理论还不能很好地解 释这一领域所存在的某些重要的力量，如同情、勇气和乐善好施。《公共 彳政的精神》首先要引导读者了解公共行政的知识，更重要的，还要引导 读者加深对公共行政的理解。 在论述公共行政的精神时，我们首先对公共行政中的“公共”的含义 进行了考察，接着我们对公共行政中的公正和社会公平问题以及公共行政 的伦理间题进行」深讨。然后，我们对公共行政中的公众与民主政府中公 民精神之间的特殊关系进行了讨论，最后，《公共行政的精神》通过考察 第二次世界大战期问欧洲人对待犹太人的态度，将公共行政的公共精神、 爱国主义与伦理结合在一起加以讨论。 第一个明确使用公共行政这个术语的人是威尔逊(Vilson.1887), 那时，他还没有招任美国总统，只是一个年轻教授。他用公共行政一词描 述一种古老的公状事务的处理，即公共事务的执行与实施。他写道，徒法 不足以自行，而必须由人来执行(R©hr,1986)。在现代公共行政极其复 杂的情况下，有效地履行公共责任需要知识、技能和经验。 自从威尔逊得导政治与行政分离，得导以功馈为基础的公务员制度以 来，时间已经过了一个多世纪。在这一个多世纪里，公共行政发生了很大 变化。在美国以及其他“发达”国家，公共事务的行政部分急剧膨胀。在 美国，直接受雇于各级政府机构的大约2000万人，而受雇于私人企业的 也不过是1亿人左石「《统计摘要》(Statistical Abstracts),1993]。据估 计，政府通过契约的方式，接雇佣的人数达1000万人。这就是所谓的 “影子官檄”。此外，大约还有1600万人受雇于非营利部门(Schervish, Hodgrinson and Gates,I995),而且我们还无法知道在公共事务领域究竟 有多少志愿者。最保守的估计认为，每六至七个美国人中就有一个人从事 各种各样的公共服务。正.I沃尔多(Dwight Waldo,1949)所言.我们的 国家是·个行政国家
公共行政的精神 公组织的效率和效能一直是一个颇具争议的问题(Osborne and Gaebler,1992),但是，毫无疑间，构成公共行政的这些公共组织和个 人，其规模庞大，涉及的范思广泛且影响力巨大。如果威尔逊看到现代 公共行政的这一一景象，他也会大为震惊的。 但是代价也是巨大的，行政国家的首要损失在于，它逐渐丧失了公共行 政中的公共性。尽管在我们这个时代，天通常把公共行政等同于政府行 政，但是，威尔逊等人称之为公共行政而不是称之为政府行政，成然是有充足 的理的。在《公共行政的精神》的第1章，我将描述人们是如何通过用“政 府”的概念取代“公共”的概念，从i丧失了公共行政的公共性的。人们已经剥 夺了“公共”和“公共责任”这些概念所具有的丰富内涵和生命力。 “公共”是一个涵盖范囿很广的、前政府的概念(Mathews,.1994)。 它体现在许多方面，如邻里、志愿团体、教堂、俱乐部等人类活动的许多 领域，并由此分解出许多的公共机构。政府是体现公共性的一个重要部 门，但它只是体现公共性的部门之一(Bozeman,1987)。要理解公共行 政，必须重新发现公共性，而这又必须从理解什么是“公共”开始。 不幸的是，许多公共行政的文献把这一领域界定得十分狭窄，通常把 公共行政界定为政府行政。而当我们只是把公共行政界定为政府行政时， 许多政府的活动，如选举、政治、预算、人事管理以及公共服务的提供， 5自然就成为研究的对象。而如果我们把公共行政界定为公共功能，包括实 现政府功能的全部手段，那么，公共行政的主题就变成了人类组织的模 式：组织和群体的价值以及人们是如何体现这些价值观的；志愿组织、非 营利组织、企业和政府部门都是如何运作的；政府组织、非政府组织和企 业组织是如何相互作用的。我们生活在一个权力分享的世界里，在这个世 界中，政府组织、准政府组织、非荐利组织、私人组织共同参与政策的制 定和政策的执行(Ketl,1993a)。 狭义的公共行政往往只注重教率和经济等管理层面的价值。广义的公 共行政.除了重视管理的价值之外，还强调公民精神、公正、公平、正 义、伦理、回应性和爱国主义等的价值。在公共行政领域，尽管管理的价 值是重要的，但那些与广·义公共行政相联系的价值使得公共行政的日常工 作显得无比崇高。在本书第1章，我们从广义的角度对公共行政中的“公 共”进行了界定，这种界定方法不仅意味着公共行政研究主题的重大变
导言：理解公共行政 5 化，也意味着指导公共行政实践的价值的口大变化 现代公共行政是一·个由各种类型的公共组织纵横联结所构成的网络， 包括政府组织、非政府组织、准政府组织、营利组织、非营利组织、志愿 组织，公民从各个方面以各种形式参与公共事务的管理。正是出于这个原 因，公共行政的核心价值，或者公共行政的精神，不仅包括了在一般意义 上对公共的承诺，也包括了在具体意义上对具体的公民和公民团体的回 应。 几年以前，在一项有先见之明的研究观察中，赫伯特·考夫曼 (Herbert Kaufman,1985)构建了一个解释私人利益与私人利益、私人利 益与公共行动之间关系的周期理论。他描绘了一个摆幅很大的弧形体，在 这个弧形体上，一端关注效率、经济和良好管理，另一端则关注回应性 6 (尤指政治意义上的回应性)。当然，在改革运动和进步党人时代，人们对 早期存在的领导专权、政党分赃和贪污腐败反应强烈，特别是对美国城市 管理中的这些现象反应强烈。在改革运动时期，人们关注的重点从可应性 转向效率。 但是，这场改革已经终结。在过去的20年中，我们所看到的是，人 创关注的焦点义开始从效率转向政治回应性。作为改革运动的一个组成部 分，大多数采用市经理制政府形式的城市对此进行了改革，改革的措施包 括直接选举市长.以区为单位选举市议会的委员，市长、市议会的委员以 及市政府T作人员和其他辅助民选市长工作的人员实行全职全薪制、，换言 之，而今的市政管理作已不再只是注重效率与经济，而且更加关注政治 上的代表性 另一方面，公共服务的契约外包和民营化也呈大幅度的增长态势。在 某些方面，这一趋势与考夫曼关于公共行政的性质发生周期变化的观点背 道而驰。政府功能民营化的主要理由是，民营化可以使政府更有效率或者 能够像企业…样经营、一些人还认为，民营化，特别是把民营化与特定的 地方政府或权威部门联系在一起时，可以使公共的功能免遭政府更替的影 响：在政府服务的契约外包和民营化的运动中，对其起推动作用的是管理 与效率的隐喻，而不是政治回应性的价值、 周期理论的第二种观点对私人利益与公共行动之间的“转换包含”关 系进行了细微的和复杂的描述。阿尔伯特·赫希曼(Albert O.Hirschman
公共行政的精神 6 1982)对“公共”进行了界定，认为“公共”“包括公共行动、追求公共 利益以及公共幸福的行动，也就是政治领域中的所有行动.以及公民参与 公共与j社区事务的行动”(p.6)。赫希曼指出，“相比较而言，‘私人’则 意味着为个人或为家庭追求更好的生活，这甲所说的·更好的生活'主要 是指物质福利的提升、当然，这只是当今人们对追寻公共利益与谋求个人 利隘之间差异的一般理解”(P.7)。赫希曼继而又说明了在公共利益与私 人利益之间的循环转换的原因。他认为，人们为公共行为和或私人利益 改变偏好的原因是由人们的失望造成的。他这样写道： 入们之所以从事消费行为和参与公共事务的行为，是因为人们期 望从中得到满足，其中同样也会产生失望和不满。尽管人们从事消费 和参与行为的动因不同，方式不同，程度各异，但是，考虑到人们的 失望并不会随着其期塑值的瞬间下调而全部消失，任何消费模式和时 间消耗模式都有其自身的规律，打个神圣的比喻就是：自食其果 (p.10). 与经济学家和社会学家提出的理性解释相比，失望能够更好地解释公 共利益与私人利益之间的转换包含关系。赫希曼是这样挑战理性的观点 的： 我认为这是一种对于人类行为的错误看法。在本文中，我所试图 理解的世界是这样一个世界，在这个世界中，人们认为他们想要得到 某种东西，等到他们得到这种东西时，他们失望地发现，那几乎不是 他们原先想要得到的东西，或者是根本不想要的东西，现在倒成了他 们真正想要得到的东西(p.21)。 在公共行政领域，人们可以看到，几乎所有类型的集体行动都存在着 某种程度的局限性。事实上，我们经常要求政府做那些“不可能的工作” (Hargrove and Glidewell,.1990),人们对政府产生失望不满情绪也就不足 为奇了。所有的集体行动，不论是公共的还是私人的，在某些方面都可能 失败，或者会令人失望，人们失望了，就试图寻求“新的”方案。如果我