府的治道正在进行一场革命性的变化,即新公共管理的革命,它 的内涵包括三个方面:政府职能的市场化、政府运行的市场化和 计算机化、政策执行的自主化。这一变化正好与中囡开始从计划 经济向市场经济转轨的改革同步。东西方政府改革的这种巧合,并 不是偶然的,因为正是在那时,西方国家饱尝了福利国家的恶果, 而中国则饱尝了计划经济的恶果。不同的问题,同样的解决方法, 大家都选择了市场化导向的变革。西方政府的市场化变革实践,显 然有助于我们更好地建设市场经济,使政府适应市场经济发展的 需要,少走弯路,早日实现繁荣。 任何研究都是有限度的,本书的研究也不例外。由于各方面 的原因,本书不可能完全覆盖当代西方国家所发生的治道变革的 所有方面。本书的限度主要体现在三个方面: 一是90年代的限度。本书主要针对西方90年代的政府改革 理论和实践的基本趋势,对80年代以及更早年代的回顾,是从90 年代的基本趋势为出发点的。 二是中国人的限度。本书主要着眼于从中国的需要出发去分 析西方政府改革。中国政府机构设管的基本原则显然是管理主义 的,如1998年3月确立的国务院机构改革的目标和基本原则实际 上也是管理主义的,因为它强调“建立办事高效、运转协调、行 为规范的政府行政管理体系”,“按照精简、统一、效能的原则,调 氅政府组织结构,实行精兵简政;按照权责一致的原则,调整政 府部门的职责权限,明确划分部门之间职责分工,完善行政运行 机制”,这些政府机构设置和职能配置的原则均是传统的公共行政 的基本原则,因比并不涉及“治道变革”但这并不意味着中国政 府没有治道变革。因为除了机构设置的改革以外,90年代中国政 府改革的基本任务涉及政府职能的市场化、政府管理的科技化即 信息化、政府行为的法制化、在体制转轨条件下重塑政府与社会 关系、政策执行效率的改善、政策制定能力的提高等主题,因此, 12
中国政府实际上也在进行“治道变革”。本书在这一基本需求前提 下取舍西方政府改革,希望西方改革的经验和教训能够成为中国 政府改革的前车之鉴,使中囡政府改革少走弯路,为市场经济建 设时代中国政府治道转型提供借鉴 三是理论和实践兼呗,但在具体表述上有所取舍,重点在于 根据中国的需要,更多地了解西方政改革的理论背景以及改革 方针背后所隐含的理论原则,并结合改革的结果给予客观、中肯 的评价 此外,由于研究力量有限,同时也限于篇幅,本书有意识地 忽略了一些并不是不重要的行政发展趋向,如公共行政的公开化, 政府人事制度包括培训、录用、薪水等改革,以及预算制度改革 等,也没有奢望对林林总总的新公共管理思潮进行全面的阐述和 评论,同时也有意识地忽略了许多繁琐、零碎的政策问题以及各 种各样的争论。这些问题留待日后进行进一步的研究
第一章政府与市场的选择 Libertarianism,国内往往误译为“自由意志论”,实际上它强 调的是自由至上,而不是强调自由意志,因此本书译为“自由至 上主义”,而 libertarian则译为“自由至上主义者”。与 libertarian ism类似的词还有 communitarianism和 egalitarianism,分别可译 为社群至上主义和平等至上主义,分别强调社群和平等的价值,均 是当代西方社会颇有影响的政治思潮。与这些词汇有共同词尾的 还有 totalitarianism、 authoritarianism,这些词汇现在已经约定俗 成地译为“极权主义”和“威权主义”或“权威主义”,但根据其 本来的意思,最好译成“总体至上主义”和“权威至上主义”,它 们表明总体高于一切,或者权威高于一切。 本世纪70年代末以来的西方国家政府改革,深受自由至上主 义思潮的影响。自由至上主义是极端强调个人自由权利、坚决反 对政府干预的学说,是当代西方世界非常重要的政治、经济、行 政思潮,对于70年代末以来的西方国家政府改革有着很大的影 响。进入90年代以来,自由至上主义继续影响着西方各国的政府 改革,成为新公共管理思潮的一个最富有系统性的理论来源,而 且还开始影响转轨国家,对转轨国家的市场化改革起着重要的指 导作用。它的代表人物有弗里德里希·哈耶克、弗里德曼夫妇、罗 伯特·诺齐克、穆里·罗斯巴特( Murray Rothbard)、米塞斯、戴 维·弗里德曼等学者,以及其他一·些研究公共选择的学者,如布 坎南和图洛克等。其中哈耶克、老弗里德曼和布坎南,因为其卓 越的学术贡献而获得了诺贝尔经济学奖。这些学者的一些代表作 14
已经翻译成了中文,在中国得到了广泛的阅读,其中弗里德曼夫 妇曾经两度访问中国,并与中国高层领导人会谈过,他们关于市 场经济的理论,对于当代中国的经济体制改革和政府体制改革产 生了影响。这些学者并没有自称是自由至上主义者,如哈耶克认 为自己是“传统辉格党人”( Old Whig),弗里德曼认为自己是古 典自由主义者,穆甲·罗斯巴特则力图区别自己所倾心的自由至 上主义与其他人所认可的自由至上主义,布坎南也批判过他所认 为的自由至上主义者的无政府主义的倾向,戴维·弗里德曼往往 自称是激进的资本主义者。不过,无论他们自称如何,无论他们 之间存在着什么分歧,这些学者的思想倾向在总体上却存在着相 当的一致性,共同的倾向是相当明显的。这些共同的倾向就是赞 颂自由,反对强制;赞颂个人主义,反对集体主义,主张有限政 府、最小限度的政府(在极端的情况下甚至是主张无政府),更多 的市场,更少的政府。由于这些共同的思想倾向,经常有人把他 们称作“保守主义的经济学家”0 本章将系统地阐述自由至上主义者的共同倾向,阐述如下问 题:如何界定和颂扬自由?如何限定政府?如何在政府与市场之 间进行公共选择?它与古典自由主义、进步自由主义( progressive liberalism)和现代保守主义有什么关系?它在当今世界市场化的 改革进程中起着什么样的作用?英美等西方国家的政府改革如何 实践了这些思想? 第一节自由至上 自由主义者都重视自由的价值,但他们对自由的看法却各有 o Concrad P. Waligorski; The Political Theory of Conservative E comomists, University Press of Kansas, 1990
侧重,伯林把它们概括为积极的自由观和消极的自由观。①进步自 由主义者一般都持积极的自由观,但自由至上主义者一般都持消 极的自由观,认为自由乃是免于强制,人之所以需要自由,是因 为人的知识是有限的,类所具有的知识不足以进行集中的管理, 他们反对以空涧的社会责任、美德或者平等的理由限制自由。 消极自由 哈耶克在《自由宪章》一书中认为,自由是消极意义上的,它 只是表明没有强制。自由就是“独立于他人专横的意志”,或者在 没有他人的强制的情况下存在,自由就是“人的这样一种状态,其 中一些人对另一些人的强制被减少到社会所能达到的最低限 度”。②自由至上主义者在要求免于强制的自由时,主要指的是免 于国家强制的自由,如以其自由至上主义倾向著名的加图研究所 the Cato institute)③的戴维·博阿兹和爱得华·克兰所说,自由 就是“解放个人,使其免于国家强权的压迫④。自由至上主义者 所说的自由往往与市场有关,认为市场是个人实践自由的最主要 的领域。自由至上主义者认为,既然可以让人们自由地发展他们 的才能,就应该让他们自由地去获得财产,自由地去发展他们认 为适当的事业。如果他们愿意,就可以自由地签订合同,在他们 可接受的条件下自由地去生产,自由地去交换物品和劳务,包括 他们的劳动力。他们应该自食其力,自已对自已的命运负责,应 ①参见[英]伯林:《两种自由概念》,载《公共论丛》,1版,第1、2 集,北京,三联书店,1995、1996。 @2 Friedrich A. Hayek: The Constitution o/ Liberty, Chicago: Univer sity of Chicago Press, 1960, pp. I1-12, 19 加图研宪所是研究公共选择的研究所,其现任所长即为著名公共选 择学者戈登·图洛克,该研究所也以其主张自由至上、有限政府而闻名于世 o David boaz and Edward H. Crane, eds: Market Liberalism: A Paradigm for the 21st Century, Washington, D. C: Cato Institute, 1993, p.1 16