(rule),也不是指行政( administration)和管理( management), 而是指政府对公共事务进行治理,它掌舵( steering)但不划桨 ( rowing),不直接介入公共事务,只介于负责统治的政治和负责具 体事务的管理之间,它是对于以韦伯的官僚制理论为基础的传统 行政的替代,意味着新公共行政或者新公共管理的诞生,因此可 以译为“治理”。 Governance则是有关治理的模式,也就是“治 道”,尤其是指在市场经济条件下,政府对公共事务的治理之道, 而有关“治道”的学问,也就是治道学了。 笔者认为,治道学与政治学研究相比,政治学研究统治问题, 而治道学研究的是政治生活中的公共行政问题,与行政学相比,行 政学研究的是政治与行政分开条件下的公共行政,而治道学研究 的是公共行政的政治方而,并强调行政与管理分开,实现管理的 自主化。因此它的视野要宽于行政学,既涉及政治问题,同时也 涉及纯粹的管理问题,它是介于政治统治与公共管理之间,同时 又与政治统治和公共管理研究相交叉的领域。对于现代社会来说, 治道有计划经济中的治道和市场经济中的治道之分。市场经济的 治道,吸收了现代市场经济学的价值和理论,以建设更有效的市 场经济为基本目的,重新构造政府的治理之道。也就是说,治道 是在市场经济条件下政府如何界定自已的角色,如何运用市场方 法管理公共事务的道理。本书涉及的治道变革,指的是西方政府 如何适应市场经济有效运行的需要来界定自已的角色,进行市场 ①美国学者E.S.萨瓦斯( Savas)认为,“政府( government)一词 源于古希腊语,它的意思是“掌舵( to steer)'。政府的工作就是掌舵,而不 是划船。提供服务是划船,而政府并不非常擅长于划船。”转引自D. Osborne and T. Gaebler: Reinventing Government, Addison-Wesley Publishing Com- pany,1992,p.23.萨瓦斯用重新定义 Government的办法引入了 Gover nance.西方行政学界普遍的做法是用 Governance取代 Government,后者表 示一种传统的治理模式,而 Governance则表示一种崭新的治理模式,即现代 治道
化变革,并把市场制度的基本观念引进公共领域,建设开放而有 效的公共领域。因此本书所说的治道变革,与90年代兴起的新公 共行政或者新公共管理运动基本上是重合的,其区别是新公共管 理运动除了治道变革之外,还包括管理主义的复兴。不过,管理 主义的复兴,是传统公共行政的继续和改善,并不意味着治道变 革。①从政府改革实践来看,当代各国政府改革的普遍趋向是,适 应市场经济的需求,进行政府职能转变、放松管制、调整政府与 市场关系、把市场机制引入公共管理领域、实现政策执行的自主 化等改革,因此,政府改革并不一定意味着治道变革。但当代西 方各国所进行的政府改革,由于其主要内容是适应市场经济需要 而进行的适应性改革,因此治道变革,基本上可以概括当代西方 政府改革的全貌。 另外,中西方术语的差异和同一术语在不同语境中的差异,也 值得一提。政府在中文中既有广义政府之意(包括人大、行政机 关、司法机关),也有狭义政府之意(只指行政机关)。在西方文 献中的对应词 government也既意味着狭义的政府即行政部门,有 时候也泛指广义的政府,除此之外,也有统治、治理、管理公共 秩序和公共事务之意。行政的英文对应词是 administration,在中 文中可能指管理机关杂务的部门,在行政学中则一般只指行政机 关。在英文中, administration一般就意味着行政,如果是大写, Administration则意味着行政学,如果前面再加上克林顿、里根、 C, Kieron Walsh: Public Services and Market Mechanisms: Competi tion,Contracting and the New Public Management, MacMillan Press Ltd 1995,pp,kir~xvi.基荣·沃尔什在该书中系统地区别了90年代西方新公 共管理运动的两个潮流:一是管理主义的潮流;二是基于间接控制而不是直 接权威进行管理的新潮流。后者实际上就是本书所说的“治道变革”。有关管 理主义与行政改革之间的关系,请参见C. Pollit: Managerialism and the Public Service: The Anglo-American Experience, Oxford Blackwell, Se ond edition, 1993
撒切尔、布莱尔等字样,则往往意味着某一届政府,如克林顿政 府、里根政府、撒切尔政府、布莱尔政府等,并不是中文中所说 的行政。国内的许多行政学教科书习惯上把 public administration 译成“行政管理”,这一译法没有区别 public administration和pri vate administration或 business administration,也难以区别ad ministration和 management。因此笔者以为,为了与国际接轨,并 减少误解, public administration应译为“公共行政”。此外,为了 避免概念的混乱,从而造成理解困难,本书所指的政府,除非有 特指,一般指狭义的政府,即行政机关;本书所指的行政并不指 机关杂务,也不完全指政府的内部工作,而涉及政府(行政机 关)的所有活动,包括内部管理和外部对市场经济、社会经济生 活等的管理。因此,本书所指的行政改革、实际上与政府改革同 义。由于前而所说的原因,本书所说的治道变革,实际上是指当 代以适应市场经济需要为目标的行政改革,本书所涉及的行政改 革也只限于以适应市场经济需要为目标的行政改革。因此,行政 改革、政府改革和洽道变革,虽然有所差别,但在本书中大体上 是同义的。同时,根据学术界流行的用法,在很多情况下交替使 用国家和政府,比如市场经济中国家的作用或者政府的作用,在 这种情况下国家和政府也是同义的。 第二节变革进程 西方政府的治道变革并不是自愿选择的结果,而是各方面压 力的结果。自70年代末80年代初开始,由于经济衰退、财政危 机以及公民对政府服务普遍不满等原因,经济合作与发展组织成 员国均开始∫行政改革。从改革目标来看,各个国家国情不同,具 体的目标也有一定的差异。但基本上关注三个方面的问题:一是 解决经济衰退,实现国民经济的稳定和发展,提高本国经济在世
界市场的竞争能力。二是消除官僚主义,为消费者提供更高质量 的社会服务,重新改善政府在公众中的形象。三是西方国家自70 年代开始普遍面临着财政危机,而公民对政府的期望却越来越高, 如何节约财政,同时又能够满足日益髙涨的社会需求也是西方各 国政府改革所关心的问题。 西方社会日益认识到,进行治道转型( governance transition),实现公共行政的现代化,使政府行为适应更为有效的 市场经济发展的需要,是解决上述三个问题的关键因素之一:有 了现代化的公共行政,就能够实现国民经济的稳定和持续发展就 能够提高本国经济在世界市场的竞争能力;有了现代化的公共行 政,就能够改善政府在民众中的形象,从而争取更多的合法性资 源,提高政府制定和执行公共政策的能力;有了现代化的公共行 政,政就可以用比较少的公共服务,来满足更多的社会需求 要实现行政现代化,实现高质量的公共行政,就势必要按照 现代化的要求进行政府改革。在80年代,西方国家采取了以下几 个方面的政府改革:一是强化各部门的自主权。二是加强地方的 权力。二是简化行政程序和条例。四是人事制度和培训制度改革。 人事制度改革包括提高管理能力,减少原有复杂的行政程序造成 的效率障碍,改变过去不以目标而以程序进行管理的做法。培诩 制度改革方面包括建立专门的公务人员培训机构,加强对培训工 作的指导和组织。五是财政预算改革,包括改革预算编制的过程 决策过程,制定有关公共项目先定程序的规定,提高预算体制的 适应性等。六是信息技术改革,各国政府普遍鼓励迅速发展信息 网络,广泛应用信息技术,提高T作效率。 进入90年代之后,80年代的许多政府改革依然继续,如强化 地方的权力,加强公共部门的自主权,放松内部和外部管制,改 革人事和培训制度,强化信息技术的运用等,但在很多方面出现 了新举措,这些新举措主要表现在以下几个方面:·是政府与市
场之间的公共选择.虽然在实践上依然偏向于更多的政府,但更 多的市场、更小而有效的政府比经成为西方各国乃至转轨国家和 发展中国家的共识,并继续成为90年代世界各国政府改革的指导 思想。二是政府与市场关系方面的改革在美国等国家转化为一场 重塑政府运动,虽然在削减社会福利支出方面没有取得实质性的 进展,在有的国家甚至有些回潮,但是在放松管制、公共领域引 进市场机制、建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进 展。三是强化信息技术运用的实践变成了一场重理政府运动,80 年代强调采用信息技术,90年代开始强调利用信息技术来改革原 有的工作程序、组织等结构方面的问题。四是90年代各国政府都 开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善,在新公共 管理思瘌的影响下,许多国家均开始了强化政府政策执行部门自 主权的改革,形成了一股“执行局自主化”的改革潮流,从而重 新塑造了政治(政策)与行政(执行)之间的关系。 第三节框架结构 本书的任务是在简单回顾80年代的政府改革的基础上,跟 踪、评价90年代西方政府改革理论和实践的基本动向,归纳、总 结西方政府治道变革的基本思路和实践举措。鉴于这一基本任务, 本书分三个部分:第章“政府与市场的选择”,评述西方政府改 革的基本理论基础“自由至上主义”,并在此基础上评述英国、美 国等国家在政府职能市场化问题上的实践。第二章“重塑与重理 的重奏”,评述西方国家重塑政府和重理政府的理论和实践,第三 章“政治与行政的调整”,评述西方国家执行局自主化改革的实践 进程,并从政治与行政、政策与执行这一政治学和行政学传统的 话题出发对这一改革进行评论,并提出其可行之道。本书的研究 表明,自70年代末80年代初,尤其是进入90年代以来,西方政