第一节治道梳理 在英文中,与政府( Government)相关的动词是 Govern,后 者在国内学术界经常翻译为“统治”、“驾驭”、“治理”等。该动 词的名词形式除了 Government以外,还有 Governance和Gov ernability Governance在国内则经常翻译为“治理”、“政治管 理”以及“政府管理”等, Governability则翻译为“统治能力”。 本书认为, Gavern应译为“治理”, Governance应译为“治道”, 而 Governability则应译为“治理能力”。 早在?0年代,西方学术界就出现了有关政府治理能力(Gov tenability)的研究,其中最著名的要数欧洲学者米歇尔·克罗齐、 美国学者塞缪尔·亨廷顿和日本学者绵贯让治所进行的有关西方 国家民主危机和治理能力的研究①。 进入90年代以后,有关治理( Govern)、治道 ( Governance)的研究日益红火,成为90年代西方政治学、公共行 政学和经济学领域用得越来越多的术语之一,并且大有从政治学、 行政学和经济学研究领域脱颖而出,成为独立的“治道学”之势。 笔者在英国访问期间,意外地发现某些大学如东安吉利亚大学发 展研究学院已经开设了现代治道的研究生课程,许多有关治道方 面的书籍均限短期借阅,只能借阅一星期,说明这类书籍很热门。 ①[法]米歇尔·克罗齐、[美]塞缪尔·亨廷顿和[日]绵贯让治: 《民主的危机:就民主国家的统治能力写给三边委员会的报告》,中文1版,北 京,求实出版社,1989。该书中的 Governability应该译为“治理能力”,因 为它并不完全是“统治(rule)”的问题,而是社会的震求与政府的治理能力 存在差距的问题,这一向题源于两个方面;一是人民的要求过甚;二是政府 处理政策问题的能力有限。入民要求和政府能力不均衡的结果就是政府负荷 过度,治理能力不足
笔者在访问美国印第安那大学政治理论与政策分析研究所期间, 发现治道研究,尤其是自主治理水、森林、渔业等公共资源问题 的研究,也一直是该所研究人员的主要兴趣。笔者还了解到1998 年国际社会科学界的许多国际研讨会涉及治道问题,如1998年夏 将在东京召开的国际行政学学术研讨会,就是以“治道与发展”为 主题的。 由于条件有限,笔者不可能搜集全部这方面的文献,但仅笔 者所搜集到的有关治道的文献就有:1997年8月曾来北京进行学 术访问的美国著名公共选择和制度分析学者艾莉诺·奥斯特罗姆 教授的《治理公有物:集体行动制度的演进》①,艾莉诺·奥斯特 罗姆、拉里·施罗德和苏珊·温合著的《制度激励与可持续发展: 基础设施政策透视》,美国学者文森特·奥斯特罗姆教授所著的 《美国公共行政的思想危机》3,美国学者麦金尼斯编辑的论文集 《多中心治道与发展》《多中心发展与地方政治经济》和《多中心 博弃与制度分析》④,英国学者彼持·塞尔夫的《市场化政府》,美 o Elinor Ostrom r Governing the Commons, Cambridge University Press,1990。该书已经成为美国公共选择和制度分析的名著,自1990年初 版后每年均有重印,其中1994年则连续重印了两次。该书为艾莉诺·奥斯特 罗姆当选为美国政治学会主席奠定了基础。 2 Elinor Ostrom, Larry Schroeder and Susan Wynne: institutional Incentives and Sustainable Development: Infrastructure Policies in Perspec tip, Westview Press, 1993. 3 Vincent Ostrom: The Intellectual Crisis in American Public Admin astration, The University of alabama Press, 1989 4McGinnis (ed, ): Polycentric Governance and Development, Poly centricity and Local Public Economies, Polycentric Games and institutions The University of michigan Press, 1999, forthcoming. 6) Peter Self: Government by the Market, Westview Press, 1993 彼特·塞尔夫是英国伦敦经济学院的学者,以从公共选择角度研究政府而著 名
国行政学者加利·万姆斯利和詹姆斯·沃尔夫先后主编的分别于 1990、1996年出版的两本同名论文集《重新奠基民主的公共行 政》,经济合作与发展组织编写的《治道变革:经济合作与发展 组织成员国的公共管理变革》,简·库伊曼主编的《现代治道:政 府与社会关系的新互动关系》④,R.A.W.罗兹教授的《理解治 道:政策网络、治道、灵活性与责任》,马克·特纳和戴维·休 姆的《治道、行政与发展:让国家运作起来》,克里斯托弗·克 拉格主编的论文集《制度与经济发展:不发达国家和后社会主义 国家的增长与治道、康拉德·金瑟、埃里克·登特和保尔·瓦 特编辑的《可持续发展与好治道》、赫斯特的《社团民主:经济 o Gary 1. Wamsley and James F, Wolf(ed ) Refounding Democrat- ic Public Administration, Newbury Park: Sage Publications, 1990; Refound ing Democratic Public Administration: Modern Paradoxes, Postmodern Challenges, Sage Publications,1996.这两本论文集所揭示的政府管理模式 的变革即治道变革,已经成为90年代美国行政学研充和行政发展的重要取 w2 Organization for Economic Co-Operation and Development: Gou- ernance in Transition: Public Management Reforms in OECD Countries 1996 B Jan Kooiman (ed. Modern Governance: New Govermmment-S ety interactions, Sage Publications, 1993. 4)R. A. W. Rhodes Understanding Governance: Policy Networks Governance, Reflexivity and Accountability, Buckingham, Open University Press, 1997 6 Mark Turner and David Hulme: Governance, Administration and Development: Making the State Work, London MacMillas Press Ltd l997 Christopher Clague: Growtth and Governance in less- Developed and Post-Socialist Countries, The Johns Hopkins University Press, 1997. o Konrad Ginther, Erik Denters and Pau!J.J. M. de Waart (ed. Sustainable Development and Good Governance, Martinus Niinoff Publishers 1995
与社会治道的新形式》、凯特尔的《分享权力:公共治道与私人 市场》②、威廉姆森的《治理机制》③,以及已经翻译成中文的《驾 驭市场》④等。1992年,世界银行专门以“治道与发展”为题,发 表了以好的治道为基础促进发展的观点。⑥进入90年代以来,世 界银行所发表的年度世界发展报告都涉及了在市场经济条件下, 政府如何处理公共事务从而导致持续发展的问题。1997年更以 “变革世界中的政府”为题,系统地探讨了市场经济条件下政府的 治理之道。@这些著作关心的问题虽然并不一定是一样的,观点也 有…定的分歧,但是它们都关心公共事务问题,都关心政府的治 道问题。最近几年,国内也开始有人介绍、分析和研究“治道” 如智贤的《 Governance:现代治道新概念》③。北京大学李景鹏教 授有关政治管理的研究,实际上也是探素治道( Governance的努 力,虽然他主张用政治管理作为英文中 Governance的对应词 O P. Hirst: Associative Democracy New Forms of Economic and So- cial Governane, Cambridge: Polity Press, 1993 2 D. F. Kettl Sharing Power: Public Governance and P, nwate Mar- kets, Washington The Brookings Institution, 1993. 8 Oliver Williamson The Mechanisms of governance, New York Oxford University Press,1996.该书讨论的是公司的治理机制,但其思路与 当前政府治道的研充是一致的。 ④[美]罗伯特·韦篝:《驾驭市场》,中文1版,北京,企业管理出版 社,194,该书的英文原名是 Governing the Market,研究东亚工业化国家政 府的作用问题,该书的中文名字应该译为《治理市场》,因为 governing并没 有达到“驾驭”的程度,而只限于“治理”。 6 World Bank: Governance and Development, Washington, D. C World Bank, 1992 ⑥世界银行:《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》,中文1版, 北京,中国财政经济出版社,1997 ⑦刘军宁等编:《公共论丛》,1版,第1集,55~78页,北京,三联 书店,1995。 ⑧参见李景鹏:《政治管理学》,1版,北京,高等教育出版社,1993 5
国内研究政府管理的学者,虽然没有明确地提出“治道研究”,但 他们的努力与治道研究在思路上是一致的。如北京大学谢庆奎教 授主编的《当代中国地方政府管理丛书》中的《省政府管理》 《市政府管理》、《行署政府管理》、《县政府管理》、《乡政府管理》 和《镇政府管理》等,其中的政府管理翻译成英文时用 Governance 词也能够恰当地表现该丛书的主旨,虽然该丛书没有用“治 道”,但该丛书的努力显然与国外学者所进行的地方治道( local governance)研究是不谋而合的。①笔者所撰写的《中国政府功能 的经济分析》一书,其宗旨是探索在中国体制转轨背景条件下,中 国政府职能转变之道,这与中国政府的治道转型也有着密切的关 系 那么,到底什么是治道呢?对此,人们有很大的分歧。罗兹 概括∫行政学界关于治道的六种涵义:最低限度的国家、公司治 理模式、新公共管理、好的治理、社会控制体制以及自组织网络。多 世界银行1992年的一份研究报告中所说的 Governance就是好的 治理的意思,好的治理的核心涵义是:政府的职能应该从“划 船”到“掌舵”的转变,即治道变革。④根据笔者的理解,以及本 书的需要,我们认为,英文中的动词 Govern既不是指统治 ①参见谢庆奎主编:《当代中国地方政府管理丛书》,1版,北京,中 国广播电视出版社,195~1998 ②参见毛寿龙:《中国政府功能的经济分析》,1版,北京,中国广播 电视出版社,1996。 E R. A. w. Rhodes: Understanding governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability, Buckingham: Open University Press,1997,pp.46-60 4) World Bank: Governance and Development, Washington, D. C: World bank, 1992; D. Williams and T. Young: Governance, the World Bank and Liberal Theory", in Political studies,42:84~100.参见世界银行: 《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》,164页