重庆警察学院：《行政法》课程授课教案（共八章）.docx_P31-P35

招收本区内小学毕业生是指户口在本区。不能随意跨区招生，如华伦中学只能招收某区户口的小学毕业生，请各区今后要进行宣传，通知到各小学。“ 问：市教委”会议纪要”的效力如何？【法理评析】所谓“会议纪要”一般是指，在会议记录的基础上，对会议的主要内容及议定的事项，经过摘要整理的、需要贯彻执行或公布于报刊的具有纪实性和指导性的文件。会议纪要是行政机关内部公文的一种，在大部门情况下，并不向社会公布，因而能否对外部相对人产生法律效力就是一个问题。本案中，本市教委的会议纪要对其发布的9号文件规定的招生条件作了最大限定，那么，如何认定会议纪要的性质事关相对人的权益能否得到保护。根据2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》第9 条第13项规定：会议纪要主要用"”适用于记载、传达会议情况和议定事项”。会议纪要是行政机关基于上下级行政机关之间的隶属关系，对下级行政机关及其所属公务员发布的命令之一种。一般来说，因其主要是基于上下级行政机关的指挥权而发布，所以只对行政机关内部有拘束力，而对外部相对人和法院没有拘束力。但是，事实上，不可否认的是，许多机关内部发布的文件，间接地涉及了外部相对人的利益或者虽然是以内部规范性文件形式表现出来的外部命令。在上述两种情况下，相应的行为必须遵守一定的程序，否则是无效的。该程序最重要的就是要在有关的政府公报上公布，使权益可能受其行为影响的公民周知。如果行政机关发布了上述性质的命令而没有遵守相关的程序，法院在审理具体案件时可以不予适用从而达到间接审查的效果。在德国、日本和我国台湾地区的行政法学理论中有“行政规则”的称谓。所谓行政规则是指”.上级机关对下级机关，或长官对属官，依其权限或职权为规范机关内部秩序及运作，所为非直接对外发生法规范效力之一般、抽象之规定。”（我国台湾地区“"行政程序法”第159条)。一般来说，行政规则非直接针对外部相对人发生法律效力，因而外部相对人往往也不能因对其不服而提出诉讼。与行政规则密切联系的是在行政法学理论中，将行政法的法律渊源分为内部渊源和外部渊源。内部渊源主要指的就是行政规则，关于内部渊源讨论较多的是内部渊源的效力，尤其是其效力外部化的问题。即一旦内部规范性文件对相对人

31 招收本区内小学毕业生是指户口在本区。不能随意跨区招生，如华伦中学只能招收某区户口的小学毕业生，请各区今后要进行宣传，通知到各小学。” 问：市教委“会议纪要”的效力如何？【法理评析】所谓“会议纪要”一般是指，在会议记录的基础上，对会议的主要内容及议定的事项，经过摘要整理的、需要贯彻执行或公布于报刊的具有纪实性和指导性的文件。会议纪要是行政机关内部公文的一种，在大部门情况下，并不向社会公布，因而能否对外部相对人产生法律效力就是一个问题。本案中，本市教委的会议纪要对其发布的 9 号文件规定的招生条件作了最大限定，那么，如何认定会议纪要的性质事关相对人的权益能否得到保护。根据 2000 年 8 月 24 日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》第 9 条第 13 项规定：会议纪要主要用“适用于记载、传达会议情况和议定事项”。会议纪要是行政机关基于上下级行政机关之间的隶属关系，对下级行政机关及其所属公务员发布的命令之一种。一般来说，因其主要是基于上下级行政机关的指挥权而发布，所以只对行政机关内部有拘束力，而对外部相对人和法院没有拘束力。但是，事实上，不可否认的是，许多机关内部发布的文件，间接地涉及了外部相对人的利益或者虽然是以内部规范性文件形式表现出来的外部命令。在上述两种情况下，相应的行为必须遵守一定的程序，否则是无效的。该程序最重要的就是要在有关的政府公报上公布，使权益可能受其行为影响的公民周知。如果行政机关发布了上述性质的命令而没有遵守相关的程序，法院在审理具体案件时，可以不予适用从而达到间接审查的效果。在德国、日本和我国台湾地区的行政法学理论中有“行政规则”的称谓。所谓行政规则是指“.上级机关对下级机关，或长官对属官，依其权限或职权为规范机关内部秩序及运作，所为非直接对外发生法规范效力之一般、抽象之规定。”（我国台湾地区“行政程序法”第 159 条）。一般来说，行政规则非直接针对外部相对人发生法律效力，因而外部相对人往往也不能因对其不服而提出诉讼。与行政规则密切联系的是在行政法学理论中，将行政法的法律渊源分为内部渊源和外部渊源。内部渊源主要指的就是行政规则，关于内部渊源讨论较多的是内部渊源的效力，尤其是其效力外部化的问题。即一旦内部规范性文件对相对人

的权益产生了影响，相对人是否有权获得补救，可否对之提起诉讼等问题。上述国家或地区的相关法律中并详细规定了产生外部效力的行政规则的制定和发布应当遵循的程序，否则，内部渊源涉及的外部相对人对其有不服从的权力。我国行政法学渊源理论没有区分内部渊源和外部渊源，是一大缺憾。由于在理论上缺乏深入研究，在实务上没有引起足够的重视，因而当行政机关针对下属机关或所属工作人员发布的一般命令影响了外部相对人的利益时，该如何处置就成为一个亟待解决的问题。从本案来看，某市教委颁布的9号文件为抽象行政行为，而解释9号文件的会议纪要也是抽象行政行为，但该会议纪要是行政机关内部的公文，只对行政机关内部产生法律效力。但是从实际效力来看，会议纪要第四点的说明实际上是第9号文件的进一步解释，而且该解释和一般人对9号文件的理解不同。那么这里的问题就是作为只对行政机关内部发生效力的内部公文，是否有权对第9号公文作出这样的解释，以致在某种程度上修改了该文件。如果会议纪要可以对第9号文件作出说明，那么这种说明应该有什么样的限制？是不是对9号文件的所有条款，所有内容，都可以作出说明？如果作出的说明直接涉及了相对人的权益，那么会议纪要只是在机关内部行文作为一种公布或者是公开的方式是否足以起到对其所能影响的相对人的周知作用？这种公开的方式是否已经足以保障外部相对人权益的实现？该会议纪要的性质是抽象行政行为还是具体行政行为，如果是抽象行政行为，那么当它影响到外部行政相对人时这种影响的性质如何，是否仍然时抽象的，如何对行政相对人进行救济，是否可以通过诉讼弥补自己合法权益被侵犯造成的损失。行政法的内部渊源如果发生了抵触，发生了损害相对人合法权益的情形应该如何处理，这些都是不得不认真思考的问题，也是本案在此无法详尽讨论的问题。就本案来说，会议纪要作出说明这一行为本身并无太大问题，但是会议纪要没有公开，许多学校根本没有见过该纪要，至少我们可以认为其程序是违法的。《中华人民共和国立法法》第七条全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。法全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律

32 的权益产生了影响，相对人是否有权获得补救，可否对之提起诉讼等问题。上述国家或地区的相关法律中并详细规定了产生外部效力的行政规则的制定和发布应当遵循的程序，否则，内部渊源涉及的外部相对人对其有不服从的权力。我国行政法学渊源理论没有区分内部渊源和外部渊源，是一大缺憾。由于在理论上缺乏深入研究，在实务上没有引起足够的重视，因而当行政机关针对下属机关或所属工作人员发布的一般命令影响了外部相对人的利益时，该如何处置，就成为一个亟待解决的问题。从本案来看，某市教委颁布的 9 号文件为抽象行政行为，而解释 9 号文件的会议纪要也是抽象行政行为，但该会议纪要是行政机关内部的公文，只对行政机关内部产生法律效力。但是从实际效力来看，会议纪要第四点的说明实际上是第 9 号文件的进一步解释，而且该解释和一般人对 9 号文件的理解不同。那么这里的问题就是作为只对行政机关内部发生效力的内部公文，是否有权对第 9 号公文作出这样的解释，以致在某种程度上修改了该文件。如果会议纪要可以对第 9 号文件作出说明，那么这种说明应该有什么样的限制？是不是对 9 号文件的所有条款，所有内容，都可以作出说明？如果作出的说明直接涉及了相对人的权益，那么会议纪要只是在机关内部行文作为一种公布或者是公开的方式是否足以起到对其所能影响的相对人的周知作用？这种公开的方式是否已经足以保障外部相对人权益的实现？该会议纪要的性质是抽象行政行为还是具体行政行为，如果是抽象行政行为，那么当它影响到外部行政相对人时，这种影响的性质如何，是否仍然时抽象的，如何对行政相对人进行救济，是否可以通过诉讼弥补自己合法权益被侵犯造成的损失。行政法的内部渊源如果发生了抵触，发生了损害相对人合法权益的情形应该如何处理，这些都是不得不认真思考的问题，也是本案在此无法详尽讨论的问题。就本案来说，会议纪要作出说明这一行为本身并无太大问题，但是会议纪要没有公开，许多学校根本没有见过该纪要，至少我们可以认为其程序是违法的。主要法《中华人民共和国立法法》第七条全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律

第六十六条国务院法制机构应当根据国家总体工作部署拟订国务院年度立法计划，报国务院审批。国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人民代表大会常务委员会的立法规划和年度立法计划相衔接。国务院法制机构应当及时跟踪了解国务院各部门落实立法计划的情况，加强组织协调和督促指导。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。第七十二条省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。 34

34 第六十六条国务院法制机构应当根据国家总体工作部署拟订国务院年度立法计划，报国务院审批。国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人民代表大会常务委员会的立法规划和年度立法计划相衔接。国务院法制机构应当及时跟踪了解国务院各部门落实立法计划的情况，加强组织协调和督促指导。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。第七十二条省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案

自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，依照前款规定确定。省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规，涉及本条第二款规定事项范围以外的，继续有效。第七十三条地方性法规可以就下列事项作出规定： (一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项； (二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时子以修改或者废止。设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第七十二条第二款规定的事项。制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。第七十四条经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。第七十五条民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作

35 自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，依照前款规定确定。省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规，涉及本条第二款规定事项范围以外的，继续有效。第七十三条地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第七十二条第二款规定的事项。制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。第七十四条经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。第七十五条民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作