在一定程度上推动着宪法的发展 作用的讲 (二)行政法与民法 授可以从 总的来看，行政法与民法分别调整社会的横向关系及纵向关系，作为两个独 以下几个 立的法律部门，它们的区别是显著的： 第一、调整对象不同，行政法调整的是因行政权的行使所发生的社会关系 步骤或方 即纵向的社会关系，而民法调整的是平等主体之间的人身关系及财产关系，即横 面进行：1. 向的社会关系： 联系行政 第二、法律原则不同，合法原则、合理原则、程序公正原则、权力制约原则 法在法律 构成行政法基本原则；而平等、自愿、公平、等价有偿、诚实信用等则构成民法 体系（参照 的基本原则： 第三、法律责任不同，行政处罚、行政处分、行政赔偿等体现为行政法律责 法学体系) 任，而停止侵害、排除妨碍、违约金、赔偿金等测为民事法律责任的基本表现开 中的地位 式： 进行分析 第四、纠纷的解决机制不同，行政复议、行政诉讼是解决行政争议纠纷的主 以求从宏 要方式；而协商、调解、仲裁及民事诉讼是解决民事争议的方式。 观上认识 同时，行政法与民法之间的联系亦是不可忽视的，由于现代社会关系的复杂 性，任何国家都不可能使用单一的手段调整社会关系，因而，在民事关系调整中 行政法的 采用行政法手段，民事法律中可能蕴含了行政法规范，即所谓的“私法公法化 地位和作 （如公司法、产品质量法等传统上属于民商法，但这些法律中又蕴含了大量的行 用： 政法规范或运用行政法调整方式)，而在一些行政法律制度中也蕴含了诸多民事 法律规范及民法手段，即所谓的“公法私法化”（如反不正当竞争法为行政法 但其中蕴含了很多关于因实施不正当的竞争行为而给他人造成损害的民事赔偿 的法律规定)，因此，行政法与民法之间既互相区别，又互相联系。 (三)行政法与刑法 2.通过 行政法与刑法作为两个独立的部门法，它们分别是从不同的角度和范围去规 与主要的 范和调整人们的行为：刑法确认的是犯罪行为及其对犯罪行为的处罚，而行政法 部门法如 确认的是行政违法行为及其对行政违法行为的法律制裁；但它们的联系及区别的 困难在于：行政违法与犯罪之间在多数情况下并没有截然的界限（我国违法行为 民法、刑 向犯罪转换的情形有三种：一是以数额为标准，如贪污、受贿；二是以结果为标 法、经济法
26 在一定程度上推动着宪法的发展。 （二）行政法与民法 总的来看，行政法与民法分别调整社会的横向关系及纵向关系，作为两个独 立的法律部门，它们的区别是显著的； 第一、调整对象不同，行政法调整的是因行政权的行使所发生的社会关系， 即纵向的社会关系，而民法调整的是平等主体之间的人身关系及财产关系，即横 向的社会关系； 第二、法律原则不同，合法原则、合理原则、程序公正原则、权力制约原则 构成行政法基本原则；而平等、自愿、公平、等价有偿、诚实信用等则构成民法 的基本原则； 第三、法律责任不同，行政处罚、行政处分、行政赔偿等体现为行政法律责 任，而停止侵害、排除妨碍、违约金、赔偿金等则为民事法律责任的基本表现形 式； 第四、纠纷的解决机制不同，行政复议、行政诉讼是解决行政争议纠纷的主 要方式；而协商、调解、仲裁及民事诉讼是解决民事争议的方式。 同时，行政法与民法之间的联系亦是不可忽视的，由于现代社会关系的复杂 性，任何国家都不可能使用单一的手段调整社会关系，因而，在民事关系调整中 采用行政法手段，民事法律中可能蕴含了行政法规范，即所谓的“私法公法化” （如公司法、产品质量法等传统上属于民商法，但这些法律中又蕴含了大量的行 政法规范或运用行政法调整方式），而在一些行政法律制度中也蕴含了诸多民事 法律规范及民法手段，即所谓的“公法私法化”（如反不正当竞争法为行政法， 但其中蕴含了很多关于因实施不正当的竞争行为而给他人造成损害的民事赔偿 的法律规定），因此，行政法与民法之间既互相区别，又互相联系。 （三）行政法与刑法 行政法与刑法作为两个独立的部门法，它们分别是从不同的角度和范围去规 范和调整人们的行为：刑法确认的是犯罪行为及其对犯罪行为的处罚，而行政法 确认的是行政违法行为及其对行政违法行为的法律制裁；但它们的联系及区别的 困难在于：行政违法与犯罪之间在多数情况下并没有截然的界限（我国违法行为 向犯罪转换的情形有三种：一是以数额为标准，如贪污、受贿；二是以结果为标 作用的讲 授可以从 以下几个 步骤或方 面进行：1. 联系行政 法在法律 体系（参照 法学体系） 中的地位 进行分析， 以求从宏 观上认识 行政法的 地位和作 用； 2.通过 与主要的 部门法如 民法、刑 法、经济法
准，如伤害程度；三是结合各种情节认定，如扰乱社会秩序的行为)，如不能准 等的比较 确把握行政违法与犯罪之间的“度”，实践中即有可能一方面将某些违法行为作 来加深对 为犯罪行为处罚，另一方面又有可能将某些犯罪行为作为违法行为处理了，所以 行政法地 认真研究行政违法与犯罪之间的界限是行政法与刑法的共同任务。同时，由于从 行政违法到犯罪其社会危害程度逐步加重，因而，刑事责任与行政责任不仅应当 位的认识： 相互衔接，而且从行政责任到刑事责任应是由轻至重，这也是我国立法上应注意 的（例如目前作为行政处罚使用的劳动教养其严厉程度超过了部分刑罚手段，遭 至批评， (四)行政法与经济法 3.引导学 自经济法在我国产生起，有关经济法的性质、地位及经济法与行政法的关系 一直是学界讨论的话题。但由于经济法的调整对像长期处于纷争之中，因而，关 生对行政 于经济法与行政法的关系的争论长期没有结果，直到1992年，经济法学界才逐 法在法律 渐从争执不休的状态中摆脱出来。有学者从市场经济与国家干预经济的角度去定 体系、在我 义经济法，把经济法定性为国家干预经济的法律，把经济法的调整对像界定为国 国法治建 家干预经济所形成的各种社会关系即经济管理关系；在调整手段方面，将经济法 手段理解为经济手段，而将行政法手段理解为以命令服从为特点的行政手段；在 设中的地 价值取向上，认为经济法所追求和实现的是社会公共利益，而行政法所追求和实 位及作用 现的是国家利益；在历史背景方面，认为行政法是资本主义胜利后在法治国的原 进行深入 则推动下产生的，行政法是政治法，而经济法则是在资本主义从自由走向垄断的 的思考，其 过程中产生的，是国家干预经济的产物。 与其他部 我们认为，国家干预经济的本质是公权力（行政权）的作用，而基于行政权 的作用所形成的社会关系即是行政关系，在经济管理领域国家运用权力干预、调 门法的地 控市场所形成的社会关系与国家运用行政权在其他领域进行干预和管理所形成 位既有区 的社会关系之间本质上没有区别，它们都属于行政管理关系的范畴，而凡是调整 别也有联 行政管理关系的法律即，是行政法，因此，规范国家干预经济的经济行政法本质上 系，它们共 属于行政法，经济行政法作为一个独立的法律部门是不存在的。但需要说明的是 同对法治 对经济法作为一个独立的法律部门的否定并不意味着对经济法学研究成果及经 济法存在价值的否定，而是要求经济法学的研究应当转换视角，即将经济行政法 体系的构 放在行政法这个大的框架内，将它作为行政法的一个分支学科并相对独立地加以建、法治社
27 准，如伤害程度；三是结合各种情节认定，如扰乱社会秩序的行为），如不能准 确把握行政违法与犯罪之间的“度”，实践中即有可能一方面将某些违法行为作 为犯罪行为处罚，另一方面又有可能将某些犯罪行为作为违法行为处理了，所以， 认真研究行政违法与犯罪之间的界限是行政法与刑法的共同任务。同时，由于从 行政违法到犯罪其社会危害程度逐步加重，因而，刑事责任与行政责任不仅应当 相互衔接，而且从行政责任到刑事责任应是由轻至重，这也是我国立法上应注意 的（例如目前作为行政处罚使用的劳动教养其严厉程度超过了部分刑罚手段，遭 至批评）。 （四）行政法与经济法 自经济法在我国产生起，有关经济法的性质、地位及经济法与行政法的关系 一直是学界讨论的话题。但由于经济法的调整对象长期处于纷争之中，因而，关 于经济法与行政法的关系的争论长期没有结果，直到 1992 年，经济法学界才逐 渐从争执不休的状态中摆脱出来。有学者从市场经济与国家干预经济的角度去定 义经济法，把经济法定性为国家干预经济的法律，把经济法的调整对象界定为国 家干预经济所形成的各种社会关系即经济管理关系；在调整手段方面，将经济法 手段理解为经济手段，而将行政法手段理解为以命令服从为特点的行政手段；在 价值取向上，认为经济法所追求和实现的是社会公共利益，而行政法所追求和实 现的是国家利益；在历史背景方面，认为行政法是资本主义胜利后在法治国的原 则推动下产生的，行政法是政治法，而经济法则是在资本主义从自由走向垄断的 过程中产生的，是国家干预经济的产物。 我们认为，国家干预经济的本质是公权力（行政权）的作用，而基于行政权 的作用所形成的社会关系即是行政关系，在经济管理领域国家运用权力干预、调 控市场所形成的社会关系与国家运用行政权在其他领域进行干预和管理所形成 的社会关系之间本质上没有区别，它们都属于行政管理关系的范畴，而凡是调整 行政管理关系的法律即是行政法，因此，规范国家干预经济的经济行政法本质上 属于行政法，经济行政法作为一个独立的法律部门是不存在的。但需要说明的是， 对经济法作为一个独立的法律部门的否定并不意味着对经济法学研究成果及经 济法存在价值的否定，而是要求经济法学的研究应当转换视角，即将经济行政法 放在行政法这个大的框架内，将它作为行政法的一个分支学科并相对独立地加以 等的比较， 来加深对 行政法地 位的认识； 3. 引导学 生对行政 法在法律 体系、在我 国法治建 设中的地 位及作用 进行深入 的思考，其 与其他部 门法的地 位既有区 别也有联 系，它们共 同对法治 体系的构 建、法治社
研究，利用经济法学的研究成果，汲取行政法的基本原理，这样才能解决长期以会的建成 来困扰经济法学研究的基本问题，从而科学地构建经济法的理论体系。而从行政 起着重要 法的角度看，从一般理论问题走向具体实践问题、从基本行政法走向部门行政法 的作用。 亦是行政法学及行政法发展的必然要求。对经济行政法的研究必将大大丰富和完 善一般行政法理论。 二、行政法的功能 关于行政法的功能，在西方行政法学中早有两种不同的见解。一种认为行政 法的作用在于保障行政权的行使，即所谓的“保权说”。这在大陆法系学者中比 较普遍，例如法国学者在总结法国初期行政法的特点时指出，行政法是国内公法 4.讲授行 的一个部门，它规范人们通常称之为“行政机关”的组织和活动并依据政治权 力的强制力，保障现代国家的各种活动。1！另一种认为行政法的作用在于控制 政法作用 行政权，即所谓的“控权说”。这在英美法系学者中比较普遍。如美国行政法学 时，我们应 者伯纳德施瓦茨就认为：“行政法是法律的一个部门，旨在控制政府的行政活动”。 该引导学 生联系行 在我国行政法学界也曾有过关于行政法作用的“控权”、“保权”之争。但事 实上，行政法的社会功能是多方面的，如单纯从某个方面去认识行政法的功能， 政法的性 而忽视其在其他方面的作用，都是不全面的。只有全面认识行政法的功能，才能 质、特点等 充分发挥行政法的积极作用。 已学知识 行政法的功能概括起来说，既有加强和改善行政管理的一面，又有加强对管 进行理解， 理者的管理，促使其依法行政的一面，两者不可偏废，不可分割。具体地说，行 行政法的 政法的功能表现在以下几个方面： (一)为行政机关依法行使职权提供法律依据和条件，从而保障行政机关对 作用与其 社会实施管理，提高行政效率 设了 行政法从法律上规定行政机关的组织，确认行政权是一种相对独立的国家 的 权力；赋予行政机关相应行政职权，确定其行使行政职权的方式、程序；确立行 史、概念等 攻机关对于公民、法人或淇他社会组织在行攻管理中的优先权；调整行改机关的
28 研究，利用经济法学的研究成果，汲取行政法的基本原理，这样才能解决长期以 来困扰经济法学研究的基本问题，从而科学地构建经济法的理论体系。而从行政 法的角度看，从一般理论问题走向具体实践问题、从基本行政法走向部门行政法， 亦是行政法学及行政法发展的必然要求。对经济行政法的研究必将大大丰富和完 善一般行政法理论。 二、 行政法的功能 关于行政法的功能，在西方行政法学中早有两种不同的见解。一种认为行政 法的作用在于保障行政权的行使，即所谓的“保权说”。这在大陆法系学者中比 较普遍，例如法国学者在总结法国初期行政法的特点时指出，行政法是国内公法 的一个部门，它规范人们通常称之为“行政机关”的组织和活动，·并依据政治权 力的强制力，保障现代国家的各种活动。6[1] 另一种认为行政法的作用在于控制 行政权，即所谓的“控权说”。这在英美法系学者中比较普遍。如美国行政法学 者伯纳德·施瓦茨就认为：“行政法是法律的一个部门，旨在控制政府的行政活动”。 2 在我国行政法学界也曾有过关于行政法作用的“控权”、“保权”之争。但事 实上，行政法的社会功能是多方面的，如单纯从某个方面去认识行政法的功能， 而忽视其在其他方面的作用，都是不全面的。只有全面认识行政法的功能，才能 充分发挥行政法的积极作用。 行政法的功能概括起来说，既有加强和改善行政管理的一面，又有加强对管 理者的管理，促使其依法行政的一面，两者不可偏废，不可分割。具体地说，行 政法的功能表现在以下几个方面： （一）为行政机关依法行使职权提供法律依据和条件，从而保障行政机关对 社会实施管理，提高行政效率 行政法从法律上规定行政机关的组织，确认行政权是一种相对独立的国家 权力；赋予行政机关相应行政职权，确定其行使行政职权的方式、程序；确立行 政机关对于公民、法人或其他社会组织在行政管理中的优先权；调整行政机关的 会的建成 起着重要 的作用。 4. 讲授行 政法作用 时，我们应 该引导学 生联系行 政法的性 质、特点等 已学知识 进行理解， 行政法的 作用与其 设立之目 的，发展 史、概念等
内部结构，协调和理顺行政机关的内部关系，规定国家公务员的法律地位，从而 都具有密 使行政机关能对社会实施有效管理，保证国家行政管理目标的实现，促使社会经 不可分的 济、文化等各项事业的全面发展。 关系：正是 （二)监督行政机关合法、正确地行使行政职权，履行法定职责，保障公民 法人或其他组织的合法权益 由于行政 行政法规定行政机关的设置程序、组织和编制，保证精简、统一、高效的行法的设立 政组织的建立；规定行政机关的职责权限，并通过严格的行政程序法规范，促使是为了限 行政机关合法、高效地开展多项工作；规定国家公务员的录用、考核、晋升、奖 制行政权 惩、监督等，保证国家公务员的廉洁奉公；规定行政机关及其国家公务员违法或 的滥用、保 不当行使行政职权，造成公民、法人或其他组织合法权益损害时，行政机关所应 承担的法律责任和给予行政相对人应有的法律救济。行政法通过其有效的约束机 护公民权 制，监督、控制行政机关及其国家公务员依法行使职权，防止和纠正超越职权、 利等，那么 滥用职权，从而有力地保障相对人的合法权益不受侵害，而一旦受到行政机关及 其作用能 其国家公务员的行政侵害时能得到有效的法律教济。行政法为行政复议机关及 不能体现 人民法院合法、及时、准确地解决行政纠纷，提供实体法和程序法上的保障， 早在1959年印度德里召开的国际法学家会议上通过的关于法治的《德里宣 其设立之 言》中，就在第2条法治原则中指出：法治原则不仅要制止行政权的滥用提供法 初衷，也是 律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和 判断一国 经济的生活条件。可见，强调包括控权与保权在内的全面的行政法功能是符合法 行政法乃 治原则的， 至法治建 设状况的 个重要 陈某丽等人诉市教委案 【案情介绍】 指标。 要 1998年5月，某省某市教育委员会（下称教委）为改革初中招生下作出 台了《某市五区初中招生意见》（下称9号文件）。该文件第4条对社会力量办 实 中学招生办法作出如下规定：(1)社会力量办的中学招生范围，原则上招收本 区内的小学毕业生，有住宿条件的可以向五区招生；（2)凡小学毕业生可填报 两所社会力量办的中学的志愿，由招收（生）学校志愿自主决定招收
29 内部结构，协调和理顺行政机关的内部关系，规定国家公务员的法律地位，从而 使行政机关能对社会实施有效管理，保证国家行政管理目标的实现，促使社会经 济、文化等各项事业的全面发展。 （二）监督行政机关合法、正确地行使行政职权，履行法定职责，保障公民、 法人或其他组织的合法权益 行政法规定行政机关的设置程序、组织和编制，保证精简、统一、高效的行 政组织的建立；规定行政机关的职责权限，并通过严格的行政程序法规范，促使 行政机关合法、高效地开展多项工作；规定国家公务员的录用、考核、晋升、奖 惩、监督等，保证国家公务员的廉洁奉公；规定行政机关及其国家公务员违法或 不当行使行政职权，造成公民、法人或其他组织合法权益损害时，行政机关所应 承担的法律责任和给予行政相对人应有的法律救济。行政法通过其有效的约束机 制，监督、控制行政机关及其国家公务员依法行使职权，防止和纠正超越职权、 滥用职权，从而有力地保障相对人的合法权益不受侵害，而一旦受到行政机关及 其国家公务员的行政侵害时能得到有效的法律救济。行政法为行政 复议机关及 人民法院合法、及时、准确地解决行政纠纷，提供实体法和程序法上的保障。 早在 1959 年印度德里召开的国际法学家会议上通过的关于法治的《德里宣 言》中，就在第 2 条法治原则中指出：法治原则不仅要制止行政权的滥用提供法 律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和 经济的生活条件。可见，强调包括控权与保权在内的全面的行政法功能是符合法 治原则的。 都具有密 不可分的 关系；正是 由于行政 法的设立 是为了限 制行政权 的滥用、保 护公民权 利等，那么 其作用能 不能体现 其设立之 初衷，也是 判断一国 行政法乃 至法治建 设状况的 一个重要 指标。 法 律 实 务 陈某丽等人诉市教委案 【案情介绍】 1998 年 5 月，某省某市教育委员会（下称教委）为改革初中招生工作，出 台了《某市五区初中招生意见》（下称 9 号文件）。该文件第 4 条对社会力量办 中学招生办法作出如下规定：（1）社会力量办的中学招生范围，原则上招收本 区内的小学毕业生，有住宿条件的可以向五区招生；（2）凡小学毕业生可填报 两所社会力量办的中学的志愿，由招收（生）学校志愿自主决定招收
6月24日，某市某区群众路小学六年级学生陈某丽、陈某倩、俞某在学校 招生办的指导下，填报了本区内的某市私立华伦中学。6月26日，群众路小学 审查合格后，将陈某丽、陈某倩、俞某的名单报送某区教育局，经教育局复审合 格后，送到华伦中学。6月30日是全市私立中学报名的截至时间，这天，华伦 中学经研究后，向陈某丽、陈某倩、俞某三位学生正式发出了录取通知书，要求 学生家长于7月1日到学校缴纳学费1.2万元。然而，7月5日，陈某丽、陈某以社会热 倩、俞某到学校报道时，学校校长通知这3位学生的家长，市教委拒绝给他们的 点问题一 孩子发升学卡，理由是3位学生的户口不在某区（即华伦中学所在地）。 一教育行 事后，3位学生的家长多次向市教委、市信访局等有关单位反映此事，但均 政法为例， 无结果。市教委答复说，9号文件规定的“本区内的小学毕业生”就是指“户口 在本辖区”的小学毕业生，对于9号文件，市教委有权解释。而陈某丽等学生的 探究行政 户口都不在华伦中学所在地的某区，华伦中学在全市统一规定的录取时间7月2 法律渊源 日至4日之间擅自向不是某区户口的学生收费，许诺录取这些学生已经是违规操 问题，一是 作，所以责任不在市教委，而是在华伦中学，其应负主要责任。市教委在接到群 可激发学 众举报后，及时制止华伦中学的行为，并于7月10日责成华伦中学立即退还未 生之兴趣 被录取学生的学费。因此，不存在所谓的“学生已经被录取而教委不发升学卡的 问题”，这一部分学生已经按照有关规定分别安排到对口中学师专附中和15中 二是可以 入学。 进一步引 但是，华伦中学已经录取的200名应届小学生中，只有30多名户口在华伦 发学生之 中学所在区，有15名学生户口在本市其他各区，其余的都是本省外市县的小学 思考。 毕业生。陈某丽等人认为市教委也没有按毕业生户口所在地的标准把入学关，以 市教委拒绝批准其入学某区某辖区私立华伦中学没有法律依据，侵犯了其合法权 益为由向人民法院提起行政诉讼。 被告针对原告提出的“本区”、“本辖区”是指学籍所在区，而不是户口所 在区的看法提出了一份6月11日市教委主持召开的某市五区教育局分管招生的 副局长、市教委初中教育处长和进修学校校长参加的招生会议的"会议记录” 依此记录证明市教委对9号文件有具体解释。“会议纪录”的第三点：“严格执 行对口入学的方案，不能随意调动档案卡片，对违纪的要查处。“第四点：私立中 学的报名工作要认真，私立中学是按小学毕业生的档案材料审核户口，私立中学
30 6 月 24 日，某市某区群众路小学六年级学生陈某丽、陈某倩、俞某在学校 招生办的指导下，填报了本区内的某市私立华伦中学。6 月 26 日，群众路小学 审查合格后，将陈某丽、陈某倩、俞某的名单报送某区教育局，经教育局复审合 格后，送到华伦中学。6 月 30 日是全市私立中学报名的截至时间，这天，华伦 中学经研究后，向陈某丽、陈某倩、俞某三位学生正式发出了录取通知书，要求 学生家长于 7 月 1 日到学校缴纳学费 1.2 万元。然而，7 月 5 日，陈某丽、陈某 倩、俞某到学校报道时，学校校长通知这 3 位学生的家长，市教委拒绝给他们的 孩子发升学卡，理由是 3 位学生的户口不在某区（即华伦中学所在地）。 事后，3 位学生的家长多次向市教委、市信访局等有关单位反映此事，但均 无结果。市教委答复说，9 号文件规定的“本区内的小学毕业生”就是指“户口 在本辖区”的小学毕业生，对于 9 号文件，市教委有权解释。而陈某丽等学生的 户口都不在华伦中学所在地的某区，华伦中学在全市统一规定的录取时间 7 月 2 日至 4 日之间擅自向不是某区户口的学生收费，许诺录取这些学生已经是违规操 作，所以责任不在市教委，而是在华伦中学，其应负主要责任。市教委在接到群 众举报后，及时制止华伦中学的行为，并于 7 月 10 日责成华伦中学立即退还未 被录取学生的学费。因此，不存在所谓的“学生已经被录取而教委不发升学卡的 问题”，这一部分学生已经按照有关规定分别安排到对口中学师专附中和 15 中 入学。 但是，华伦中学已经录取的 200 名应届小学生中，只有 30 多名户口在华伦 中学所在区，有 15 名学生户口在本市其他各区，其余的都是本省外市县的小学 毕业生。陈某丽等人认为市教委也没有按毕业生户口所在地的标准把入学关，以 市教委拒绝批准其入学某区某辖区私立华伦中学没有法律依据，侵犯了其合法权 益为由向人民法院提起行政诉讼。 被告针对原告提出的“本区”、“本辖区”是指学籍所在区，而不是户口所 在区的看法提出了一份 6 月 11 日市教委主持召开的某市五区教育局分管招生的 副局长、市教委初中教育处长和进修学校校长参加的招生会议的“会议记录”， 依此记录证明市教委对 9 号文件有具体解释。“会议纪录”的第三点：“严格执 行对口入学的方案,不能随意调动档案卡片，对违纪的要查处。“第四点：私立中 学的报名工作要认真，私立中学是按小学毕业生的档案材料审核户口，私立中学 以社会热 点问题 — — 教育行 政法为例， 探究行政 法律渊源 问题，一是 可激发学 生之兴趣， 二是可以 进一步引 发学生之 思考