中国社会科学2012年第8期 美国州际法制协调中的州际示范法经验,对地方性法规和规章进行清理并协同立 法。①这一主张在东北辽吉黑三省的经济一体化中获得了突破性进展。2006年7 月,辽吉黑三省签署《东北三省政府立法协作框架协议》,“确定了东三省立法协作 将采取的三种方式:对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目,三省 将成立联合工作组;对于共性的立法项目,由一省牵头组织起草,其他两省予以配 合;对于各省有共识的其他项目,由各省独立立法,而结果三省共享—这被分别 概括为紧密型、半紧密型和分散型的协作。”②区域协作立法的意义在于,它既摆 脱了设立区域合作领导机构的法律障碍和哈耶克所担心的“随心所欲”行政,又 弥补了区域行政协议缺乏刚性约束的不足,可以为区域经济一体化营造更好的法 治环境。 同时,对区域经济一体化的领导,国务院创新了设置机构的领导方式,采用了 区域行政规划和区域行政指导的领导方式。2007年,国务院批复了《东北地区振兴 规划》(国函[2007]76号)。此后,国务院又先后批复了10余个区域经济一体化 规划,发展出区域行政规划这一法律治理机制。2008年,国务院发布了《关于进 步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》(国发[2008] 30号)。随后,国务院又连续发布了多个关于区域经济一体化的指导意见,③ 并为地方政府机关所效仿。④此类指导意见即区域行政指导,遂成为上级政府机 关领导区域经济一体化的法律机制。区域行政规划和区域行政指导的创新意义 在于,坚持公权力调控与市场作用的结合,以及用行为机制发挥组织结构的领 导功能。 (三)空白与解释 如前文所述,我国在区域经济一体化中经过多年的实践和探索,先后形成了区 域行政协议、区域合作组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导等五种 法律治理方式。但它们都属于“先行先试”,缺乏直接的宪法和法律依据。为此,基 ①参见叶必丰:《长三角经济一体化背景下的法制协调》,《上海交通大学学报》(哲学社 会科学版)2004年第6期 ②常旭:《东北三省政府立法协作框架协议正式签署》,《城市晩报》2006年7月18日 第1版 ③参见《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》(国发[2010]28号),《国务 院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》(国发[2011]32号),以及《国 务院关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》(国发[201133号)等 ④如安徽保监局、安徽省政府金融办:《保险业支持皖江城市带承接产业转移示范区建设 的指导意见》,皖保监发[2010]21号 112 国家哲学社会科学学术期刊数据库
中国社会科 学 2012年 第 8期 美 国州 际法 制协调 中的州 际示 范法 经验 ，对地 方 性法 规 和规 章进 行 清 理并 协 同立 法 。① 这一 主张 在东 北 辽吉 黑 三省 的 经济 一 体化 中获 得 了突 破 性进 展 。2006年 7 月 ，辽 吉黑 三省签署 《东北三省政府立法协作框 架协议 》，“确定 了东 三省立法协作 将采取 的三种方式 ：对 于政 府关 注 、群 众关心 的难点 、热 点 、重点立法 项 目，三 省 将 成立联合 工作组 ；对 于共性 的立法项 目，由一省牵 头组织 起草 ，其 他两 省予 以配 合 ；对于各 省有共识 的其 他项 目，由各 省独立 立法 ，而结果 三省共 享—— 这被分 别 概括为紧密型 、半 紧密 型和分散 型 的协 作 。”② 区域 协作 立法 的意 义在 于 ，它 既摆 脱 了设 立 区域合作 领导 机构 的法 律 障碍 和哈 耶 克所 担心 的 “随 心所 欲 ”行 政 ，又 弥补 了 区域行 政协议缺 乏刚性 约束 的不足 ，可 以为 区域经 济一 体 化 营造 更好 的法 治环境 。 同时 ，对 区域经济一体化 的领导 ，国务 院创新 了设 置机 构 的领 导方式 ，采 用 了 区域行政规划和 区域行政指导的领导方式 。2007年 ，国务院批复 了 《东北 地 区振兴 规划 》(国函 [2007]76号)。此后 ，国务 院又先后 批复 了 10余 个 区域 经济一 体化 规划 ，发展 出区域行政规划这一法律治理机制 。2008年 ，国务院发布 了 《关于进一 步推进 长 江 三 角 洲 地 区 改 革 开 放 和 经 济 社 会 发 展 的 指 导 意 见 》(国 发 [2008] 30号 )。随后 ，国务 院 又 连 续 发 布 了 多 个 关 于 区域 经 济 一 体 化 的指 导 意 见 ，⑧ 并 为地方政府机关所效仿 。④ 此 类 指导 意 见 即 区域 行 政 指 导 ，遂 成 为 上 级 政 府 机 关 领 导 区域 经济 一 体化 的法 律 机 制 。 区域 行 政 规 划 和 区 域 行 政 指 导 的创 新 意 义 在 于 ，坚持 公权 力 调控 与 市 场 作用 的结 合 ，以及用 行 为 机 制 发 挥 组 织 结 构 的领 导 功 能 。 (三 )空 白与 解 释 如前文所述 ，我 国在区域经 济一体化 中经过 多年 的实 践和探索 ，先后形成 了 区 域行政协议 、区域合作组织 、区域协作 立法 、区域行 政规 划和 区域行政 指导等 五种 法律治理方式 。但它们都属于 “先行先试 ”，缺乏直接 的宪法和法律依据 。为此 ，基 ① 参 见 叶必 丰 ：《长 三角 经济 一体 化 背景 下 的法 制 协调 》， 《上 海交 通 大 学学 报 》 (哲 学社 会科 学版 )2004年 第 6期 。 ② 常旭 ：《东 北 三省政府 立 法 协 作框 架 协 议 正 式签 署 》， 《城 市 晚报 》2006年 7月 18日， 第 1版 。 ③ 参见 《国务 院关 于 中西部地 区承 接产 业转 移的指 导意 见》(国发 [2010]28号)，《国务 院 关于支 持河 南省加 快建 设 中原 经 济 区的指 导 意见 》 (国发 E2011] 32号 )， 以及 《国 务 院关 于支持 喀什霍 尔果 斯经济 开发 区建 设 的若 干 意见》 (国发 [2oiI] 33号)等 。 ④ 如安徽 保 监局 、安徽 省政府 金 融办 ：《保 险业支 持 皖江城 市带 承接 产 业 转移 示 范 区建 设 的指 导 意见》，皖保 监发 [2oio] 21号 。 · 112 ·
区域经济一体化的法律治理 于历史的经验①和国外的立法例,②笔者曾呼吁制定行政协议法,并提出了有关 构想。③2008年制定的《湖南省行政程序规定》第15条终于得以规定。④但是, 即使制定了全国性的行政协议法,也还存在其他治理机制的法律依据问题;即 使制定了行政程序法,对已有的治理机制都作出了规定,也会随着实践的发展 而出现滞后问题。这就应验了利益法学创始人赫克的命题:立法者“不可能注 意到生活的方方面面,并彻底地、无遗漏地予以调整,以使逻辑小前提可以在 每一个案件中划出适当的界限”。⑤ 赫克批评成文法的目的并非否定成文法,而在于呼吁加强法律解释。美国 的经验就是通过解释完善法治。美国州际协定的依据只是宪法第1条第10款第 1项的规定,即“任何一州,未经国会同意……不得与他州或外国缔结协定或 盟约”。该条的背景是,制宪时的联邦地位尚未巩固,联邦担心由分散的各殖民 地演变而来的各州通过与他州或外国缔结协定或盟约,脱离联邦,或加入他 国。⑥这一否定式的规定以及它的制定背景,似乎是不允许缔结州际协定,而 其实是指缔结州际协定只要经过联邦国会的批准即可。但是,哪些州际协定需 要得到国会的批准,却并不明确。1962年,美国联邦上诉法院作出的裁决指 出,除非得到联邦国会的批准,政治性的州际协定不能生效,而缔结不涉及政 ①中华民国时期的1923年宪法第25条、第33条,1947年宪法第108-110条,曾规定 “地方联合立法”,即除不允许签订政治盟约和妨碍其他省、县的地方利益之外,两省 或县之间就教育、卫生、实业、交通、农林、水利、渔牧、工程、警政、慈善及公益 事业、地方财税等事项,需共同办理 ②在西班牙,《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》(1992)第4条“公共行政机 关相互间关系的原则”第4款规定:行政机关之间“必须相互合作和帮助”。第5条规 定了部门之间的合作及其行政协议。第6条第1项规定:“全国政府和自治区政府的机 构之间可以在各自的职能范围内签署协作协议。”该法还在第6条第2项规定了协作协 议的主要条款,在第3款规定了协作协议的解释和履行,第7条规定了基于协作协议需 要成立的联合委员会,第8条规定了协作协议的效力 ③参见叶必丰:《我国区域经济一体化背景下的行政协议》,《法学研究》2006年第2期。 ④该条共分三款,内容如下:“各级人民政府之间为促进经济社会发展,有效实施行政管 理,可以按照合法、平等、互利的原则开展跨行政区域的合作。”“区域合作可以采取 签订合作协议、建立行政首长联席会议制度、成立专项工作小组、推进区域经济一体 化等方式进行。”“上级人民政府应当加强对下级人民政府之间区域合作的组织、指导 协调和监督 ⑤转引自张文显:《二十世纪西方法哲学思潮研究》,北京:法律出版社,1996年,第 130页 ⑥汉密尔顿等:《联邦党人文集》,程逢如等译,北京:商务印书馆,1980年,第22 国家哲学社会和 113·
区域 经 济一体 化 的法律 治理 于历史 的经验 ①和 国外 的立法例 ，② 笔 者 曾 呼 吁制 定 行 政 协 议 法 ，并 提 出 了有 关 构 想 。③ 2008年制 定 的 《湖 南 省行 政 程序 规定 》第 15条 终 于得 以规 定 。④ 但 是 ， 即使制 定 了全 国性 的行 政 协 议 法 ，也 还 存 在 其 他 治 理 机 制 的法 律 依 据 问题 ；即 使 制 定 了行 政 程序 法 ，对 已有 的治 理 机 制 都 作 出 了规 定 ，也 会 随 着 实 践 的发 展 而 出现滞 后 问题 。这 就应 验 了利 益 法 学创 始 人 赫 克 的命 题 ：立 法 者 “不 可 能 注 意 到 生 活 的方 方面 面 ，并 彻 底 地 、无 遗 漏 地 予 以调 整 ，以 使 逻 辑 小 前 提 可 以 在 每 一个 案 件 中划 出适 当 的界 限”。⑤ 赫 克批 评 成 文 法 的 目的并 非 否 定 成 文 法 ，而 在 于 呼 吁加 强 法 律 解 释 。美 国 的经验 就 是 通过 解 释完 善 法 治 。美 国州 际协 定 的依 据 只 是宪 法 第 1条 第 10款 第 1项 的规 定 ，即 “任 何 一 州 ，未 经 国会 同 意 … … 不 得 与 他 州 或 外 国缔 结 协 定 或 盟 约”。该条 的背 景是 ，制 宪 时 的联邦 地 位 尚未巩 固 ，联 邦 担 心 由分 散 的各 殖 民 地演 变 而 来 的各 州 通 过 与 他 州 或 外 国 缔 结 协 定 或 盟 约 ，脱 离 联 邦 ，或 加 入 他 国 。⑥ 这一 否 定 式 的规 定 以 及 它 的制 定 背 景 ，似 乎 是 不 允 许 缔 结 州 际 协 定 ，而 其 实是 指缔 结 州 际协 定 只要 经 过 联 邦 国会 的批 准 即 可 。但 是 ，哪些 州 际 协 定 需 要得 到 国会 的批 准 ，却 并 不 明 确 。1962年 ，美 国联 邦 上 诉 法 院作 出 的 裁 决 指 出 ，除 非得 到联 邦 国会 的批 准 ，政 治性 的 州 际 协 定 不 能 生 效 ，而 缔 结 不 涉 及 政 ① 中华 民国 时期 的 1923年 宪法 第 25条 、第 33条 ，1947年 宪 法 第 108— 110条 ， 曾规 定 “地 方联 合立 法”， 即除不 允许 签订 政 治盟 约和 妨 碍 其 他 省 、县 的地 方 利 益之 外 ，两 省 或 县之 间就教 育 、卫 生 、实 业 、 交 通 、农 林 、水 利 、渔 牧 、 工 程 、警 政 、 慈善 及 公 益 事 业 、地 方财 税 等事项 ，需共 同办理 。 ② 在 西班牙 ，《西班 牙公 共行 政 机 关及 共 同 的行 政程 序 法 》 (1992) 第 4条 “公 共 行 政机 关相 互 间关 系 的原 则” 第 4款规 定 ：行政 机 关 之 间 “必须 相 互合 作 和 帮助 ”。第 5条 规 定 了部 门之 间 的合 作及 其行 政 协议 。第 6条 第 1项 规定 ：“全 国政 府 和 自治 区政 府 的机 构之 间可 以在 各 自的职 能 范 围内签署 协作 协议 。” 该 法还 在 第 6条 第 2项 规定 了协 作 协 议 的主要 条款 ，在 第 3款 规定 了协 作协 议 的解释 和履 行 ，第 7条 规定 了基 于 协作协 议 需 要成 立 的联 合 委 员会 ，第 8条 规定 了协作 协议 的效 力 。 ③ 参 见 叶必 丰 ：《我 国 区域 经济 一体 化 背景 下 的行 政 协议 》，《法学研 究 》2006年 第 2期 。 ④ 该 条 共分 三款 ， 内容 如 下 ：“各级 人 民政府 之 间为 促 进 经济 社 会发 展 ，有效 实施行 政 管 理 ，可 以按 照合 法 、平 等 、互 利 的原 则 开 展 跨行 政 区域 的合 作 。” “区域 合 作 可 以采 取 签订 合作 协议 、建 立行 政 首 长 联 席 会 议 制度 、成 立 专项 工 作 小 组 、推 进 区域 经 济 一体 化等 方式进 行 。”“上级 人 民政 府 应 当加 强对 下级 人 民政 府 之 间 区域 合 作 的组 织 、指 导 、 协调 和监 督 。” ⑤ 转 引 自张 文 显 ： 《二 十世 纪 西 方 法哲 学 思 潮研 究》，北 京 ：法律 出版 社 ，1996年 ， 第 130页 。 ⑥ 汉 密尔顿 等 ： 《联 邦 党 人 文 集 》， 程逢 如 等译 ，北 京 ：商 务 印书 馆 ，1980年 ，第 22— 23、34页 。 · 113 ·
中国社会科学2012年第8期 治的州际协定属于各州的权限范围,不必得到联邦国会的同意。①1978年,美 国联邦最高法院在裁决中又作了补充解释,认为如果一个州际协定没有通过侵占联 邦政府权力的方式来扩大作为成员国的州的权力的话,并不需要联邦国会的同意。② 同样,州际协定对成员州的约束力,也是经法院裁判得以确定的。法院甚至还 认为,州际协定的效力优先于成员州在缔结该协议之前颁布的法规,有时也优 先于此后新制定的法规。③也就是说,美国的州际协定在制度上也是通过长期 实践得以不断完善的,美国宪法的“协定条款”是通过法院不断地解释得以丰 富和发展的。 沿着解释的路径,最终都能找到区域行政规划、区域行政指导、区域行政协议、 区域性组织和区域协作立法的法律依据即宪法第3条、第15条、第30条、第33 条、第89条等以及《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织 法》上的相关规定。对此,我们将从指向社会的行为法和指向国家内部的组织法两 个角度,在后文作详细讨论。 区域经济一体化法律治理中的政府与社会 “在‘概念上’,‘国家’也不是经济活动所必不可少的。但是,没有‘国家的 法律秩序、经济制度,尤其是现代经济制度是不可能存在的。”④国家公权力对区域 经济一体化的推进,是对市场的调控。政府调控具有政治伦理的有效支撑。“只要政 府的活动属于能与运行中的市场相容的活动,那么,市场还可以容许政府进行更多 得多的活动。”⑤从这一意义上说,旨在推进经济一体化的法律治理具有正当性。当 然,对这种调控在实定法上的合法性,则既要考察它的决策依据,又要考察它的决 策内容,还要考察它的决策过程 (一)政府与市场 区域行政协议、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导的最大特点之 o Tobin v. United States, 306 F 2d 270, 113 U.S. App. D. C. 110(1962) 2 U.S. Steel Corp. v. Multistate Tax Comm'n, 434 U. S. 452(1978) 3 Green and others v. Biddle, 1823 WL 2458(U. S. Ky ) The State v. J. Wesley Hoofman, 9Md. 28, 1856 WL 2788(Md ): President, Managers C. v. Trenton City Bridge Co., 13 N J. Eq 46, 1860 WL 5184(N J. Ch); State v. Faudre, 63 L.R.A 877,46S.E. 269(1903);Coffee v groover and others, 123 U. S1, 8S. Ct. 1(1887) ④马克斯·韦伯:《论经济与社会中的法律》,第35页 ⑤弗里德里希·奥古斯特·哈耶克:《自由宪章》,杨玉生等译,北京:中国社会科学出 版社,1999年,第352页 ·114 国家哲学社会
中国社会 科 学 2012年 第 8期 治 的州 际协 定 属 于 各 州 的权 限范 围 ，不 必 得 到 联 邦 国会 的 同意 。① 1978年 ，美 国联邦最高法院在裁决 中又作 了补充解释 ，认 为如果一 个州 际协 定没有 通过侵 占联 邦政府权力的方式来 扩大作 为成员 国的州 的权力 的话 ，并不需要联邦 国会 的同意 。② 同样 ，州 际协 定对 成 员州 的约 束 力 ，也 是 经 法 院裁 判 得 以确 定 的 。法 院甚 至 还 认 为 ，州 际协 定 的效 力优 先 于 成 员 州 在缔 结 该 协 议 之 前 颁 布 的法 规 ，有 时 也 优 先 于此 后新 制 定 的法 规 。⑧ 也 就 是 说 ，美 国 的州 际协 定 在 制 度 上 也 是 通 过 长 期 实 践得 以不 断完 善 的 ，美 国宪 法 的 “协定 条 款” 是 通 过 法 院不 断 地 解 释 得 以 丰 富 和 发 展 的 。 沿着解释 的路径 ，最终都能找到区域行政规划 、区域行政指导 、区域行政协议 、 区域性组织 和 区域 协作 立 法 的法律 依据 即宪 法第 3条 、第 15条 、第 30条 、第 33 条 、第 89条等 以及 《立法法》和 《地方各级人 民代表大会和地方各级人 民政府组织 法 》上 的相关规定 。对此 ，我们将从 指向社会 的行为 法和指 向国家 内部 的组织 法两 个角度 ，在后文作详细讨论 。 二 、区域经济一体化法律治理 中的政府 与社会 “在 ‘概念上 ’，‘国家 ’也不是 经济活动 所必不可 少 的。但是 ，没有 ‘国家 的’ 法律秩序 、经济制度 ，尤其是现代经济制度是不可能存 在的 。”④ 国家公 权力对 区域 经济一体化 的推进 ，是对市场 的调控 。政府调控具有政治伦 理的有效支撑 。“只要政 府 的活动属 于能与运行 中的市场 相容 的活动 ，那么 ，市 场还可 以容许政府 进行更 多 得 多的活动 。”⑤ 从这一意义上说 ，旨在推进经济一体化 的法律治 理具有正 当性 。当 然 ，对这种调控在 实定法上 的合法性 ，则既要 考察它 的决策 依据 ，又要考察 它 的决 策 内容 ，还要 考察 它的决策过程 。 (一 )政 府 与 市 场 区域行政协议 、区域协作立 法 、区域行 政规划 和区域行政 指导 的最 大特点 之一 ① Tobinv．UnitedStates，306F．2d270，l13U．S．App．D．C．110(1962)． ② U．S．SteelCorp．v．MultistateTaxComm’n，434U．S．452(1978)． ③ Greenandothersv．Biddle，1823WL 2458(U．S．Ky．)；TheStatev．J．Wesley H oofm an，9M d．28， 1856 W L 2788(M d．)；President， M anagersC．v．Trenton City BridgeCo．，13N．J．Eq．46，1860W L 5184(N．J．Ch．)；Statev．Faudre，63 L．R．A． 877，46S．E．269 (1903)；CoffeevGrooverand others，123 U ．S．1，8S．Ct．1(1887)． ④ 马克 斯 ·韦伯 ：《论 经 济与社 会 中的法律 》，第 35页。 ⑤ 弗里德 里希 ·奥 古斯 特 ·哈耶 克 ： 《自由宪 章 》，杨 玉 生 等译 ，北 京 ： 中 国社 会 科 学 出 版 社 ，1999年 ，第 352页。 · 114 ·