第二章政策过程的阶段性方法：何去何从‖ 你界定问题：接着，由一一组完全不同的行为者执行被选择的政策 方案；第三步是专门评估，如此等等。同样地，他们描绘了一个 脱节的、分散的而非正在进行的、连续的过程，一个从表面来看 待发生的、相对短期的政策现象。这种政策更适合于决策者快速 变化的时间表，而非适合于一个既定政策的整个生命周期。最 后，对许多人来说，政策过程/阶段的映像暗示了某种线性 比如，首先创议，然后评估，接着（如果有可能）终止一这不 同于一系列能刻画出政策过程的运转和政治方面的反馈或者回归 线路（比如评估能导回创议，而不是往前进行下一步，选择、执 行及评估都坚持彼此反馈)。 然而，大多数人（甚至后来的评判家）都认为，政策过程 框架和它划分的不同阶段在70年代和80年代至少是较好的框 架，因而占据中心地位。对许多人来说，正是这种“传统的智 薏”(conventional wisdom）(Robert Nakuruma,1987),被指称 “教科书式的政策过程”(the textbook policy process)才使该框架 自身基于正在出现的研究规范，而在很大程度上忽视了艾伯 特·赫希曼(Albert Hirschman,1970)的预见性警告：除非严 密地进行思考，否则范式可能会变成理解的障碍。并且有争议 的是，当政策学者们开始用他们自己的解释来理解政策过程框 架，就好像这就是目标，而不是它所试图描述的条件时，以上 情况确实发生了。尽管肯定没有人会反对对观点所进行的全新 陈述，但人们可以公开质疑它的基础假设。让我们由此来检验 这些评判的矛头指向。 29
‖政策过程理论 寻找某种理论 直到80年代末期，罗伯特·纳卡鲁马(Robert Nakaruma) 才开始质疑这种传统的智慧，质疑它的“广泛应用”是否意味着 政策各阶段都近乎像它们的支持者们所提出的概念界定那样精 确。如果不是，他就宣称，过程/阶段的映像不能被用做某种 “范式”。随后，保罗·萨巴蒂尔(1988,1991）经常同汉克·简 金斯一史密斯合作(13)，提出政策过程的“启发式方法”（他 们自己的术语）作为研究和教学的基础已经具有严重的局限性 (Jenkins-Smith and Sabatier,193,p.3)。并且更具体地指出，政 策过程忽视了“政策发展中观念的作用一尤其当观念涉及政策 辩论中相关的技术方面时，更是如此。”(Sabatier,19奶，p.15) 萨巴蒂尔对于政策过程在政策科学中作为一个统一的概念问 题，提出了六个非常具体的抱怨（Jenkins-Smith and Sabatier, 1993,Pp.3-4;强调如原文)。 24 1.“阶段模型并非真正是一个因果关系模型”，也就是说， 它并不适合预测，或者甚至指示一个阶段怎样导致另一个阶段。 2.“阶段模型并没有为经验假设检验提供一个明确的基 础”，因此，它不适于证实、改善或虚构。 3.“启发式的阶段在构建一系列的阶段时存在描述不严谨的 问题”。 4.“阶段隐喻法会经受条文主义和自上而下关注等困扰”。 30
第二章政策过程的阶段性方法：何去何从‖ 5.“阶段隐喻法不适当地将政策周期强调为暂时的分析单 元。”换句话说，它忽视了政府间关系系统的概念。 6.“阶段隐喻法没有能够为整合政策分析与贯穿公共政策过 程始终的政策取向研究等的作用提供一个好的工具”。 尽管萨巴蒂尔的批评确实表达得很好，并且思想性很强，但 是他并不总是能指出那些政策过程/阶段隐喻法应用者们的要 害。⑤根据罗纳德·布鲁纳(Ronald Brunner,.1991)的观点，萨 巴蒂尔的批评的主要缺陷在于，它反映了某种经验主义（比如某 种有益于特殊的假设创造和预测的使用)理论应用的令人担心的 褊狭性；它忽视了拉斯维尔所称的有助于整合（注意：并不一定 是预测)政策事件的核心理论(Center Theory)的存在。正如布 鲁纳(1991，p·70)所言，“核心理论的适当主体一由一些概念 和规范的、实证的命题组合而成一已经被应用一些时间了”。 随后，布鲁纳(1991，pp.80一81)甚至更加明确地指出，“政策科学 作为‘科学’的目的是通过分享洞察力（比如，核心理论）来更多 地认识到自由选择的潜能。其目的并不是预测”（强调如原文）。 批评的局限性也出现于应用政策过程范式更为功能性的过程 当中（拉斯维尔发表了同样的看法）。比如，布鲁纳和德利翁（也 ⑤关于萨巴蒂尔和简金斯一史密斯的论文更为详细的评论见德利翁 (1994),也见劳勒(Lawlor,1995)。萨巴蒂尔评点的不仅仅是政策过程/阶段 框架，他的批评(1990)也包括埃里诺·奥斯特罗姆(1990)和查里德·鼋弗 伯特(1974)。 31
‖政策过程理论 包括拉斯维尔)从未提出过政策过程像萨巴蒂尔所归纳解释的那 样，包括一个理论上的模型，因为他们的确意识到过于精确地做 正式假设检验或预测并不合适。相反，他们把政策过程看做是一 个装置（一个启发式的方法，如上)来帮助分解不同的无缝隙公 共政策处理网络，正如在政治科学中被过于规范描述的那样。他 们提出每一个阶段及其转换都因行为和目的的不同而有所区别。 举例来说，攻策预评(Policy Estimation)主要是机构内的政策分 析家（通常）追求的分析行为；另一方面，执行是由完全不同的 一群行动者来完成，通常是在机构外运作，需要同既定的一群外 部顾客打交道，偶尔也必须因为当地的需要而表面上去改变政策 目的(Groggin et al.,1990）。 25 尽管如此，全部的政策过程隐喻还是暗含了一种体系。在布 鲁纳和德利翁的明喻中，政策过程“模型”被比做一个医师、一 个内科大夫，他可以很好地检查患者的血液循环或激素平衡，却 从不会忽视身体循环或生物化学分子属于整个系统（比如身体） 并对它产生重大影响这一事实。布鲁纳和德利翁也从未宣称阶段 是单向的或缺乏反馈能力的；事实正好相反。宣称政策过程启发 法缺乏实证性的理论构造和特征，并且因此认为它是空洞的，或 者甚至是“丧失功能的”(dysfunctional),这与宣称汤姆·克鲁斯 (Tom Cruise)因缺乏认真的演戏能力，而丧失作为音乐会偶像和 票房大亨的资格有些类似。 虽然，这些保留或反驳意见并不意味着要削弱萨巴蒂尔和简 金斯一史密斯的研究议程的重要性。确实，从其根本意义上看， 32
第二章政策过程的阶段性方法：何去何从【‖ 我们相信没有其他著作者如此轻视政策过程/阶段启发式。然 而，人们可能有理由质疑，在其所主张的联盟框架中(Sabatier and Jenkins-Smith,1991),他们已经含蓄地谈及感知到的政策过 程中的空白点，也就是政策创议(policy initiation)(或者其他什 么，比如David Dery,1984,已经称之为“问题界定”)。他们真 正的标题—一政策变化和学习一直接谈及他们的目标，即解释 新的（或大量修改过的）项目是怎样付诸实施的，有时即便要经 过至少10年，并且不论有多少数量的反对派也都如此，这些反 对派都并非被击败而是被增补，或说服或诱导进萨巴蒂尔和简金 斯一史密斯所说的“支持联盟”(advocacy coalition)当中。而 且，与金通的议程设定相对照，这些作者对政策研究的特殊贡献 是重要的，因为他们明确地关注于动态和静态的政策原理的区 别。在这个意义上，萨巴蒂尔和简金斯一史密斯更多地注意到了 问题的（他们所称的）次要性和核心性，以及将其变化纳入到他 们允许把规范变成政策考虑的正式的价值观念中去。 我们可以在弗兰克·鲍姆加特纳和布莱恩·琼斯(13)的 理论中发现类似的贡献，因为他们从某种行为的角度对事件加以 描述，这种行为被他们称做常规的“触发事件”(triggering events)产生“间断的均衡”(punctuated equilibrium),从而自然地 导致一个新的政治状况。他们也很容易陷入被政策创议问题所困扰 的领域一尤其是媒体怎样为凸现政策问题而发挥其代理的作用。 很多相同的讨论可能是关于项目评估的。尽管新的项目评估 方法经常地被提出和检验（比如菲斯克1995年从后实证主义视 33