政策过程理论 角的评估)，但这些并没有破坏政策过程框架的效用或损毁项目 评估的必要性。 政策分析家们很少从历史的视角关注这些领域（见Shon and Rein,1994:deLeon,1994a),这种忽视已经对由-致同意 26(consensual)的政策框架所提供的洞察力产生负面影响。但是， 萨巴蒂尔和汉克·简金斯一史密斯没有必要削减政策过程方法的 合理性或可行性。 周全考虑 不管萨巴蒂尔和简金斯一史密斯的贡献如何，人们仍然需要 询问的是，考虑到他们对政策过程领域取得的研究成果所做的边 际改进，他们所受的指责是否与那个领域减少的研究努力相当。 萨巴蒂尔和简金斯一史密斯沮丧地预言政策过程框架会减少研究 的付出，我则提出更为积极的回应，即该框架将继续在政策研究 和项目运作中作为有价值的启发式方法而发挥作用。首先，正如 我所提到的，并且尽管萨巴蒂尔和简金斯一史密斯多次反对，我 们仍然对他们及其所支持的联盟框架(ACF)是否冲破了由政策 过程取向产生的范式⑥有疑问。公平地说，我们并不清楚是否应 ⑥这些资料来源于关于这个主题的同萨巴蒂尔教授的大量的谈话。人们 可以很正当地援引萨巴蒂尔教授早期就很精通的政策执行类文献来证明他是最 近才明显拒绝政策过程。 34
第二章政策过程的阶段性方法：何去何从‖ 该期望他们这样做，因为只要人们承认政策过程在正式的语言意 义上并不是一个模型，那就很明显在他们那一框架内大量的关键 性研究仍有待进行。 布鲁尔和德利翁（我猜想还有其他的过程论者）倾向于思考 将政策过程/阶段启发法看做一种基础，在既为回顾过去（当 然，总是更为清晰的观察)，也更为慎重地为展望未来一一而对 行为者和行为本身进行观察与分类时，它能在某种程度上有助于 分析和阐明既定的政策。正如大多数观察家们所充分了解的，即 使这些优点没有为下一座“政策山”(policy mountain)产生一个 清晰的观察甚至预测，它们也并不仅仅是小小的造诣。只要我们 意识到它的主要优势（即当政策阶段和阶段存在差异时区分政策 行为的工具)和相伴随的缺陷（比如缺乏预测性的能力）以及因 而要采取行动，对于争论政策过程是否表现为一个“模型” (model)、一个“比喻”(metaphor),还是一个“启发”(heuristic) 都没有太大的意义了。举例来说，史蒂文·沃尔多曼即使没有明 确地意识到在求助于政策阶段框架，但他对于美国军队立法的精 巧描述，也非常明显地使用了在政策过程框架内发展的概念 (Steven Waldman,1995). 有人可能举例说明，许多更为激进的政策研究的反复性 我是指后实证主义主题，包括对于解释学和批评理论的研究 也能够很容易地被合并到政策过程范式当中（见Hawkesworth, 1988;deLeon,1997)。玛丽·丹齐格(Marie Danziger,1995)提 出[从福考尔特(Foucault)和其他人那里得到启发]，政策分析 35
情政策过程理论 的“客观”基础与主观判断差别不大，并且不能被当作似乎是科 学的“事实”来使用。举例来说，批评理论指出，“系统地歪曲 信息沟通”会威胁到好政策和社会合法性的根基，也就是说，根 据尤根·哈贝马斯（Jurgen Habermas)的说法就是“沟通的理 性”(communicative rationality）(Forester,1985,1993)。就改进了 27的问题界定来说，我们会很容易地实现从批评理论到描述一种包 含更大主观色彩或趋于更大沟通理性的运动的转变。拉斯维尔最 初称这个阶段为有“情报”功能的阶段，并且随后的学者们一 如布鲁尔和德利翁(1983)提到它时，称之为创议阶段。其他后 实证主义者比如费希尔和弗雷斯特(1993)也有此类似的说法。 像萨巴蒂尔和简金斯一史密斯的支持联盟框架那样仔细构建的一 个模型，可能无法包括这些更新的政策分析方法，诸如沟通理性 和后实证主义。 同样地，对政策研究的新贡献，比如人种学方法或调停谈判 学方法，也能被放入政策过程模型当中，从而对政策过程的有效 理解、运作，或更确切地说，对改善提供给政府信息的质量，不 但毫无损害一实际上，还会有所增强。当然，这最后一项任 务，是拉斯维尔原初和持久的指责之一。在上面的事例中，如果 我们认为可信度源自于引用的研究方法的话（并且我认为很少有 人能完全否认这一点)，类似萨巴蒂尔这样的政策学者就可能被 认为会通过紧紧依靠实证主义思想和程序的问题原则来抑制政策 科学的进步。相反地，这些供选择的概念会很容易被政策过程框 架所获取。 36
第二章政策过程的阶段性方法：何去何从 更为紧迫的问题并不是“政策过程哪里去了”，而是政策过 程框架（或启发式）是否有利于推动政策科学朝着一系列政策取 向的理论去发展。寻求政策理论毕竟是萨巴蒂尔和简金斯一史密 斯以及埃里诺·奥斯特罗姆的明确目的，而不是对政策过程启发 式框架的“稻草人”毁誉。对于这个特殊的问题，答案更可能是 不可知的。拉斯维尔(1971)提出的“最大化定理”是一个可供 考虑的选择（见Brunner,1991,pp.77-78),它认为： 与其他方式不同，现存的方式会使得行动者在行动中采 取更有利于自己的策路。这一假定集中注意的是，行为者在 既定环境中，对其开放的可供选择的行为的完成能有自身的 理解。 然而，最大化假设与经验主义理论并不像听起来那么协调一 致。首先，它似乎太过于依赖传统的经济推理；但人们又很容易 发现经济学统治现象(imperium economia）一尽管方便和诱 人-一不占优势的例子很多，正如埃米泰·伊兹奥尼（Amitai Etzioni)、罗伯特·贝拉赫(Robert Bellah)以及其他共产主义者 迅速指出的那样。其次，最大化假设过度倾向于可理解的不明 确性，正如它所显示的那样，依赖于“行为者自己的理解”。 但甚至在25年后，叶荷泽科尔·德劳(Yehezkel Dror,.1971) 提倡的“元理论”(metatheory)也似乎没能有更独特的说服 力。 37
【政策过程理论 不幸的是，标准戒律的陈述在理论构建的意义上更令人怀 28疑和不满。比如，让我们以收益一成本分析为例：由于美国总 统比尔·克林顿将其决定建立在科学但无效的证据之上，并把可 怕的癌症同柑橘机构除草剂联系起来，1996年在为可能感染上不 可救治的癌症的越南退伍军人制定扩张性的残疾人福利规定时， 接受了一个全新的预算扩大组合。考虑到近三百万人曾经在越南 作战并且大概所有男性当中的10%（不管他们是否有过越战经 历）会感染癌症，相应的政府收益是可观的(Purdum,1996)。出 乎我们的意料之外，克林顿总统的规定似乎并没有被证实是以严 格的经济方法制定的。或者从制度上分析：以一种类似的破坏旧 习的方式，保罗·萨巴蒂尔和他的同伴们(1995)在检查美国森 林局的运作时指出，标准的制度压力较少有强制性。或者甚至 “客观的”经济数据：《经济学家》（“憎恶的谎言”，1996， p.18)认为，“发现正确的数字要比你的想像难得多…许多这 样的行为不能被观察和计算。”这些和大量其他的实例强调了政 策行为的复杂性，致使分析局限于有限的视角，从而较少有效地 (Bobrow and Dryzek,1987)而且相应地提高政策过程模型的价 值。 从这些案例中，人们能合理地探究，如果相对于一般的系统 角度而言，政策科学更多地采用系统分析视角（即政策过程“模 型”)是否会取得更好的结果，也就是说，它们是否因为其价值 有限而暂时接受政策阶段/过程框架，并在发生更重大和更好的 事情时又会抛开该框架。系统模型肯定是更为整体的分析，旨在 38