【政策过程理论 来，即政策过程，某一既定政策被提议、检验、执行以及最后被 终止的程序(Lasswell,.1956)。随后，拉斯维尔在耶鲁大学的一个 学生加里·布鲁尔(GayD.Bret,1974)提出了一个派生的 !流程（几乎确切地得到了拉斯维尔的明确赞成），（与其他学者非 常相以的观点一起)从而形成了自70年代中期以来，在重要而 实际的意义上被政策科学家们所采用的大部分的研究日程：① O创始(nitiation) ◎预评(Estimation) ©选择(Selection) ●执行(Implementation) O评估(Evaluation) ©终止(Termination) 这些阶段并不能简单地从沉闷的学术氛围中感觉得到。它 们既单个又共同地从概念角度和同样重要的操作角度为思考公 共政策提供了一种方法。尽管它们确实可能相互融合，但每一 个阶段都有着与众不同的特点、风格和过程。这些都表明了每 一个阶段有着单独存在的价值。只要不否认阶段之间能够（并 ①在80年代早期，当加里·布鲁尔和彼得·德利翁(Peter DeLcon)对 其《政策分析基础》(Foundations of Policy Analysis,1983)最后定稿时，他们询 问拉斯维尔能否准备一个序言，他选择了不写，解释说这本书和它的结构已经 像应该那样的好了。 24
第二章政策过程的阶段性方法：何去何从‖ 且经常应该)共享信息和程序，就极少会有观察家把界定项目 评估问题的一系列显著行为与那些处理（比如）政策终止问题 的行为混同起来。安吉拉·布朗和阿伦·怀尔达维斯基 (1984,p.205)在他们区分执行和评估相互支持的二元性时， 有力地指出了这一点。 在实践中，无论评估和执行的重叠性有多大，维持两者 在概念上的区分是十分重要的，因为它们能避免将分析融入 行动，从而对两者都构成损害。 这个清晰、连续性的政策过程框架的观点，显然是值得赞赏 的，因为正如上文所述，大量的学者都或多或少地曾经从这个框 架中获益。查尔斯·琼斯(Charles Jones)的《公共政策研究导 论》(An Introduction to the Study of Public Policy,1970、19T、1984) 和詹姆斯·安德森(James Anderson）的《公共政策制定》(Public Policy Making,1975、1979）是首批“政策过程”书籍之一；安德 森在其政策阶段（尽管忽视了终止环节）的描述中参考了拉斯维 尔和琼斯两人的成果。在1983年，布鲁尔和德利翁出版了他们的 作品，完整地提出了政策过程的阶段和基本原理。这三部作品 [还有其他类似的例子，比如朱迪思·梅(Judit地hMay)、阿伦·韦 尔达维斯基(1978）和丹尼斯·帕鲁博(Dennis Palumbo,1988)] 都使读者的注意力集中于一作为一个过程取向活动的政策过程 运作的一“知识”。 25
‖政策过程理论 同样重要的是，这些作品及其他们对政策过程模型的主张 (或者至少是对它们的应用)指导着著名的政策学者们研究的整 个过程，因为他们将阶段作为阶段来研究（比如政策创议）而不 是将其作为特殊的问题领域来研究（比如能源）。②这些著作包括 无可置疑的政策名著如下③： 22 O创议：尼尔森·波尔斯比(Nelson Polsby)的《美国政治 创新》（Political Inmovation in America,1984),约翰·金 通(（John Kingdon）的《议程、备选项和公共政策》 (Agendas,Altematives,and Public Policy,1984、1996）和芭 芭拉·尼尔森(Barbara Nelson)的《儿童虐待问题的提 出》(ssue of Child Abuse,1984)。 ●预评：艾丽斯·里夫林(Alice Rivlin)的《社会行动的 系统思考》(Systematic Thinking for Social Action,1971),爱 德华·奎德的《公共决策分析》(Analysis for Public Deci-- sios,1983）和戴维·魏玛(David Weimer）与艾丹·文 宁(Aidan Vining）的《政策分析》（Policy Analysis, 1989)。 ●执行：杰夫里·普雷斯曼(Jeffrey Pressman) 和阿伦·怀 ②或许同等重要的是，这些阶段促使他设计了大量的学术课程，形成一 些政策设计、预评和评估的课程。 ③很明显，这仅仅意味着一个代表而非一个详尽的清单；据此对那些遗 漏的表示歉意。 26 1年n+6a@小tn卡4卡
第二章政策过程的阶段性方法：何去何从‖ 尔达维斯基(Aaron Wildavsky）的《执行》(Implemena- tiom,1973),尤金·巴达奇(Eugene Bardach)的《执行博 弈》(The Implementation Game,19T）,丹尼尔·梅兹马尼 恩(Daniel Mazmanian)与保罗·萨巴蒂尔(Paul Sabatier) 的《执行与公共政策》（Implementation and Public Policy,. 1983)。 。评估：爱德华·萨奇曼(Edward Suchman)的《评估研 究》（Evaluation Research,19%7）和理查德·蒂特马斯 (Richard Titmuss）的《人才关系》(The Gift Relationship, 1971)。 ●终止：赫伯特·考夫曼(Herbert Kaufman)的《政府组织 是不朽的吗？》（Are Govemment Organiz2 ations Immortal? 1976)和弗瑞德·伊克的《战争终将结束》(Every War ust End,.1971、1991)。 在他的《建议与赞成》（Advice and Consent,1988）一书 中，德利翁比较了影响政策科学研究议程的政策阶段/过程划 分这一框架的相对实力和缺点。一方面，这些工作使得政策科 学有了丰富的新内容，如波尔斯比和其他政策学者们就曾强调 高度的复杂性，这是在政治科学和经济学中寻找更为有力的假 设一发生模型(hypotheses-generating-models)的那些理论家们 可能忽略的东西。比如普雷斯曼和韦尔达维斯基详细设计的由 经济发展局(EDA)执行的高级戏剧表演，最初部分地是为了 27
‖政策过程理论 阻止潜在的城市暴力（很显然这并不是经济发展局最初任务的 一部分)而同奥克兰市合作进行了特别笨拙的芭蕾舞表演。这 些都表明了其所涉及的实际上反复无常的政策执行是什么样子 的。类似地，蒂特马斯(Titmuss)在《人才关系》中对输血政 策进行的趋于规范性的比较评估，也强有力地反对那种对有逐 渐成熟的项目评估标准的所谓标准化的收益一成本分析方法 的依赖。 此外，对于政策过程的强调，使研究不再严格地依附于在政 治科学中逐渐增多的公共行政和制度的研究，以及在经济学偏好 中的准市场研究。这样，它便有助于使一个新问题的导向视角合 理化，这明显地不同于训练有素的前辈们。不同阶段的累积分 析，清楚地证明了拉斯维尔所坚持的一种包含各种学科的政策科 学方法，以及不同政策阶段相互作用的效果。最终，使政策过程 框架明确地涵盖社会规范和个人价值观成为可能。而这一点在当 代政治性和经济性的考证中经常被忽视或遗漏。 但在同时，政策过程模型中对于特定阶段的分析有一个明显 的滑坡趋势，因为他们引导学者们一次只关注一个阶段而忽视整 23个过程(deLeon,1988)。最终，许多政策研究者（以及政策制定 者④)开始将整个过程看成是一系列有明显区别的行为：首先， ④1986年11月25日，罗纳德·里根总统对美国公众解释说，尽管“我 们的政策目标（对付伊朗革命政府）得以很好的确立，昨天引起我注意的信息 却使我在某一方面，相信政策的执行有非常严重的缺陷（着重处是后加的）”， 从而宣布了“伊朗门”丑闻的结束。 28