(2)政策替代。指的是新政策代替旧政策,但所面对的问题不变,所要满足的要求不 变。在这里,新政策是对旧政策的补充、修正,目的是更好地解决旧政策所没有解决好的问 题,以充分实现政策的目标 (3)政策合并。指的是旧政策虽然被终止了,但政策要实现的功能并没有取消,而是 将其合并到其他的政策中去。合并政策有两种情况:一是将原有的政策内容合并到现有政策 中,作为现有政策的一部分;二是将多个旧政策经过调整,合并成一个新的政策。比如,国 务院将原来由各部委分别颁布的一些有关联的单行规章或条例合并成一部完整的行政法规, 由国务院来颁布实施,这样就具有了更高的政策权威,也便于各地更好地执行。 (4)政策分解。指的是将旧政策的内容按照一定的原则分解成几个部分,每个部分各 自形成一项新政策。当原有的政策过于庞杂,目标众多以致于影响到该政策的有效执行时, 常常采用分解的办法,将原政策按主要的目标分解成几个较小的政策。这样有利于执行者明 确政策目标,提高执行效率。 (5)政策缩减。指的是采用渐进的方式对政策进行终结,以缓冲终结所带来的巨大冲 击,逐步协调好各方关系,减少损失。主要表现形式有:缩小对政策的资源投入,减小实施 范围,放松对政策执行的控制等等。政策缩减的另外一种方式是,把政策中过时的不合时宜 部分废除,而保留了原来政策中合理的部分。 (6)政策的法律化。一项经过长期实行,确实有效的政策,为了提高其权威性和强制 力,经过立法机关或授权立法的行政机关的审议通过,上升为法律或行政法规。这是另一种 意义上的政策终结 三、政策终结的障碍 政策终结并不是向人们想象的那样是自然而然的结束过程,而是一种需要采取行动的过 程。由于政策终结涉及一系列的人员、机构和制度等复杂因素,因此,政策终结碰到许多困 难或障碍。了解这些问题和障碍的所在,有助于采取合适的终结策略。 1.相关者的心理抵触 “那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去,却很少有人喜欢听到计划失败 或计划改变。”这种心理上的抵触往往在政策面临终结时会表现的尤为明显。对政策终结存 在抵触心理的主要有三种人:(1)政策受益者;(2)政策制定者;(3)政策执行者。政策制 定者不愿意承认他们制定的政策不再有存在的必要,更不愿意承认在制定政策的过程中所犯 的错误;政策执行者不愿意看到政策的被终止;政策受益者不愿意既得利益受到损失。这三 类人的心态,往往成为政策终结的首要障碍。这种心理障碍的存在,又使人们在解释政策失 败时,常常倾向于从环境因素中去寻找原因,而不愿检讨政策本身的失误。 2.现存机构的持续性 政策执行机构有如其他社会政治组织一样,都具有寻求生存和自我扩张的本性,哪怕它 已经无事可做,没有再存在的必要,情况也一样。这就给政策终结带来很大的困难。机构的 持续性表现在三个方面:(1)机构的惯性。当不同的机构相互配合并开始执行某项政策时, 6
6 （2）政策替代。指的是新政策代替旧政策，但所面对的问题不变，所要满足的要求不 变。在这里，新政策是对旧政策的补充、修正，目的是更好地解决旧政策所没有解决好的问 题，以充分实现政策的目标。 （3）政策合并。指的是旧政策虽然被终止了，但政策要实现的功能并没有取消，而是 将其合并到其他的政策中去。合并政策有两种情况：一是将原有的政策内容合并到现有政策 中，作为现有政策的一部分；二是将多个旧政策经过调整，合并成一个新的政策。比如，国 务院将原来由各部委分别颁布的一些有关联的单行规章或条例合并成一部完整的行政法规， 由国务院来颁布实施，这样就具有了更高的政策权威，也便于各地更好地执行。 （4）政策分解。指的是将旧政策的内容按照一定的原则分解成几个部分，每个部分各 自形成一项新政策。当原有的政策过于庞杂，目标众多以致于影响到该政策的有效执行时， 常常采用分解的办法，将原政策按主要的目标分解成几个较小的政策。这样有利于执行者明 确政策目标，提高执行效率。 （5）政策缩减。指的是采用渐进的方式对政策进行终结，以缓冲终结所带来的巨大冲 击，逐步协调好各方关系，减少损失。主要表现形式有：缩小对政策的资源投入，减小实施 范围，放松对政策执行的控制等等。政策缩减的另外一种方式是，把政策中过时的不合时宜 部分废除，而保留了原来政策中合理的部分。 （6）政策的法律化。一项经过长期实行，确实有效的政策，为了提高其权威性和强制 力，经过立法机关或授权立法的行政机关的审议通过，上升为法律或行政法规。这是另一种 意义上的政策终结。 三、政策终结的障碍 政策终结并不是向人们想象的那样是自然而然的结束过程，而是一种需要采取行动的过 程。由于政策终结涉及一系列的人员、机构和制度等复杂因素，因此，政策终结碰到许多困 难或障碍。了解这些问题和障碍的所在，有助于采取合适的终结策略。 1. 相关者的心理抵触 “那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去，却很少有人喜欢听到计划失败 或计划改变。”这种心理上的抵触往往在政策面临终结时会表现的尤为明显。对政策终结存 在抵触心理的主要有三种人：（1）政策受益者；（2）政策制定者；（3）政策执行者。政策制 定者不愿意承认他们制定的政策不再有存在的必要，更不愿意承认在制定政策的过程中所犯 的错误；政策执行者不愿意看到政策的被终止；政策受益者不愿意既得利益受到损失。这三 类人的心态，往往成为政策终结的首要障碍。这种心理障碍的存在，又使人们在解释政策失 败时，常常倾向于从环境因素中去寻找原因，而不愿检讨政策本身的失误。 2. 现存机构的持续性 政策执行机构有如其他社会政治组织一样，都具有寻求生存和自我扩张的本性，哪怕它 已经无事可做，没有再存在的必要，情况也一样。这就给政策终结带来很大的困难。机构的 持续性表现在三个方面：（1）机构的惯性。当不同的机构相互配合并开始执行某项政策时
种惯性就油然而生了。机构的惯性使政策执行一旦开始就很难停止。如果要想修改其方向 或让其停下来,必须从外部施加很大的力量才能做到。这是因为机构所固有的惯性,使它本 能地反对任何变化的要求。(2)机构的生命力。机构如同人一样,生存的能力很强,“某 机构存在的时间越长,它被终止的可能性就越小,经过一定的时间,会形成对它的继续存在 的条件和支持”。当政策终结危及到组织机构的生存时,它会千方百计地减轻所面临的压力 或改变策略,或调整结构,想方设法地延续政策终结的进程,给政策的及时终结带来消极影 响。(3)机构的动态适应性。在评估者眼中,机构是相对静态的。但是,机构本身却有一种 动态的适应性,可以随环境和需要的变化而产生变动,甚至能针对政策终结的各种措施来调 整自己的方向,使终结计划夭折或破产。正如查尔斯·琼斯在《公共政策研究导论》中所指 出的:“组织机构是动态而不是静态的,它会调整自己的方向以适应变化了的要求。”这就 导致增加终结的困难 3.行政机关的联盟 执行某项政策而获既得利益的行政机关,往往会在政策面临终结时结成联盟,共同反对 政策终结。这些反对终结的行政机关,一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结;另 一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结。这种执行政策既得利益的 行政机关“一旦它们结成一个共同体,就能有效地威胁政策终结行为”,使政策终结无法进 行。这是因为行政机关比其他任何社会组织更有便利的条件进行政治活动,它们可以利用自 身有利的地位影响公共政策 4.利益集团的阻碍 由于公共政策大多涉及利益与价值的分配,因而各利益集团必然千方百计地努力影响公 共政策。当政策终结迫在眉睫时,反对政策终结的利益集团为维护既得利益,必然会采取各 种合法或非法的途径如游说或行贿等,以阻止政策终结。西方公共选择理论证明,利益集团 的力量很大,他们总能左右公共政策,他们和政治家、政府官员互相利用,形成一个“铁三 角”。利益集团的存在,使得公共政策终结更为困难。拿深圳的二线关为例,它的无法终结, 有一个最重要的原因就是利益集团的存在,这就是房地产商,由于长期以来二线关的存在, 在深圳几乎形成了这样一种共识:住在关内要比关外高人一等,因此关内要比关外的房价高 出一倍,撤关无疑是这些房产商不愿意看到的,也是由过分优越感的关内人士不愿意看到的。 5.法律程序上的复杂性 任何政策的确定和组织机构的建立,都是通过一定的法律程序进行的,同样,政策的终 止和组织机构的撤消,也必须按照法定的程序来办理。政策制定要通过法定程序,政策终结 也要通过法定程序。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某 ①[美]詹姆斯·E·安德森公共政策北京:华夏出版社,199021 Charles O. Jones, An Introduction to The Study of Public Policy(3rd, ed. ) Montery, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1984, p. 236 a Charles O Jones, An Introduction to the Study of Public Policy(3rd, ed. ) Montery, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1984, P. 236
7 一种惯性就油然而生了。机构的惯性使政策执行一旦开始就很难停止。如果要想修改其方向 或让其停下来，必须从外部施加很大的力量才能做到。这是因为机构所固有的惯性，使它本 能地反对任何变化的要求。（2）机构的生命力。机构如同人一样，生存的能力很强，“某一 机构存在的时间越长，它被终止的可能性就越小，经过一定的时间，会形成对它的继续存在 的条件和支持”。①当政策终结危及到组织机构的生存时,它会千方百计地减轻所面临的压力, 或改变策略,或调整结构,想方设法地延续政策终结的进程,给政策的及时终结带来消极影 响。（3）机构的动态适应性。在评估者眼中，机构是相对静态的。但是，机构本身却有一种 动态的适应性，可以随环境和需要的变化而产生变动，甚至能针对政策终结的各种措施来调 整自己的方向，使终结计划夭折或破产。正如查尔斯·琼斯在《公共政策研究导论》中所指 出的：“组织机构是动态而不是静态的，它会调整自己的方向以适应变化了的要求。”②这就 导致增加终结的困难。 3. 行政机关的联盟 执行某项政策而获既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对 政策终结。这些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结;另 一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结。这种执行政策既得利益的 行政机关“一旦它们结成一个共同体，就能有效地威胁政策终结行为”，③使政策终结无法进 行。这是因为行政机关比其他任何社会组织更有便利的条件进行政治活动，它们可以利用自 身有利的地位影响公共政策。 4. 利益集团的阻碍 由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地努力影响公 共政策。当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各 种合法或非法的途径如游说或行贿等，以阻止政策终结。西方公共选择理论证明，利益集团 的力量很大，他们总能左右公共政策，他们和政治家、政府官员互相利用，形成一个“铁三 角”。利益集团的存在，使得公共政策终结更为困难。拿深圳的二线关为例，它的无法终结， 有一个最重要的原因就是利益集团的存在，这就是房地产商，由于长期以来二线关的存在， 在深圳几乎形成了这样一种共识：住在关内要比关外高人一等，因此关内要比关外的房价高 出一倍，撤关无疑是这些房产商不愿意看到的，也是由过分优越感的关内人士不愿意看到的。 5. 法律程序上的复杂性 任何政策的确定和组织机构的建立，都是通过一定的法律程序进行的，同样，政策的终 止和组织机构的撤消，也必须按照法定的程序来办理。政策制定要通过法定程序，政策终结 也要通过法定程序。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某 ① [美] 詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:华夏出版社,1990:211. ② Charles O. Jones, An Introduction to The Study of Public Policy (3rd., ed.). Montery, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1984, p.236. ③ Charles O. Jones, An Introduction to the Study of Public Policy (3rd. , ed.). Montery, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1984, p.236
项政策或法律时,往往顾虑重重,举棋不定。因此,许多政策经终结行为因此受阻于法律的 滞后性。 6.社会舆论的压力 “公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。”通过报纸、刊物、广播、电视等新闻 媒介所形成的社会公共舆论,不能不对政策终结产生影响。在当代随着新闻传播技术的日新 月异,公共舆论借助于新闻传播媒介可以渗入到社会的方方面面和每一个角落,形成广泛的 社会影响和巨大的社会冲击力。因此,西方国家称公共舆论为与立法、行政、司法并立的“第 四种权力”。如果某一项需要终结的公共政策受到舆论的广泛支持,无疑会受到极强的阻力 “当选的公共官员如果公然无视公共舆论,并且不把其作为他的决定准则中的一种,那么他 简直是愚蠢透顶;而且可能会发现自己是民意测验中的不幸人物 7.高昂的成本 政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种: 是终结行为本身要付出的成本。本恩的12条建议中的第9条是接受短期内费用的增加 ( accept short- term cost increases)。有时,在短期内终结一项政策的花费要比继续这 项政策的花费要多,比如终结执行者要为裁减下来的人员安排新的岗位和就业机会,或者对 政策的受益者进行利益的补偿。但是就象中国的一句古话:“舍不得孩子套不住狼。”为了以 后的发展接受暂时的代价是值得的。 二是现有政策的沉淀成本。沉淀成本是指投入决策、某个计划或某个项目的时间、资金 或其他资源的无法弥补的花费。它限制了目前投入的选择范围。也就是说已经在政策上投入 的资金人力制约了决策者下一步的行动计划。这是错误政策终结的障碍。政策终结者总是进 退维谷,进即追加投资,只会造成更大的损失;退即不追加投资,要面对的是己投入的资金 由于政策终结无法收回的结果。现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回 报,政策决策者面对投入的沉淀成本,往往处于进退两难的境地;而政策投入的成本越高 终结者下决心终结的难度就越大。此外,终结有风险,对终结一项政策后的结果不确定。事 实上,政策终结后采取的新政策并不能保证一定带来更好的结果。着也使终结者难以下终结 的决心 综上所述,政策终结的障碍可以归结为两类:一类是不可避免的障碍(逻辑上的障碍)。 包括人们害怕变革的心理,沉淀成本的存在,政策受益者的心理抵抗,机构的持久性,政策 终结自身的成本和法律程序上的障碍。这或者基于人性,或者基于组织的特性,或者基于现 代法治社会的要求。另一类则是政治上的障碍(非逻辑上的障碍),包括政府决策者责任的 缺失,利益集团的寻租,舆论的被操纵。这种障碍在事实上存在,但是可以通过提高行政者 素质和责任感,加强立法和监督的努力来降低其作用力 四、政策终结的策略 作为一项困难的政策行为,政策终结要求政策决策者运用高度的智慧和技巧,采取灵活 ①[美]詹姆斯·E·安德森.公共政策北京:华夏出版社,1990:95页 ③[美]詹姆斯·E·安德森公共政策北京:华夏出版社,199095页
8 项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定。因此,许多政策经终结行为因此受阻于法律的 滞后性。 6. 社会舆论的压力 “公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。”①通过报纸、刊物、广播、电视等新闻 媒介所形成的社会公共舆论，不能不对政策终结产生影响。在当代随着新闻传播技术的日新 月异，公共舆论借助于新闻传播媒介可以渗入到社会的方方面面和每一个角落，形成广泛的 社会影响和巨大的社会冲击力。因此，西方国家称公共舆论为与立法、行政、司法并立的“第 四种权力”。如果某一项需要终结的公共政策受到舆论的广泛支持，无疑会受到极强的阻力， “当选的公共官员如果公然无视公共舆论，并且不把其作为他的决定准则中的一种，那么他 简直是愚蠢透顶；而且可能会发现自己是民意测验中的不幸人物。”② 7. 高昂的成本 政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种： 一是终结行为本身要付出的成本。本恩的 12 条建议中的第 9 条是接受短期内费用的增加 （accept short-term cost increases）。有时，在短期内终结一项政策的花费要比继续这 项政策的花费要多，比如终结执行者要为裁减下来的人员安排新的岗位和就业机会，或者对 政策的受益者进行利益的补偿。但是就象中国的一句古话：“舍不得孩子套不住狼。”为了以 后的发展接受暂时的代价是值得的。 二是现有政策的沉淀成本。沉淀成本是指投入决策、某个计划或某个项目的时间、资金 或其他资源的无法弥补的花费。它限制了目前投入的选择范围。也就是说已经在政策上投入 的资金人力制约了决策者下一步的行动计划。这是错误政策终结的障碍。政策终结者总是进 退维谷，进即追加投资，只会造成更大的损失；退即不追加投资，要面对的是已投入的资金 由于政策终结无法收回的结果。现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回 报，政策决策者面对投入的沉淀成本，往往处于进退两难的境地；而政策投入的成本越高， 终结者下决心终结的难度就越大。此外，终结有风险，对终结一项政策后的结果不确定。事 实上，政策终结后采取的新政策并不能保证一定带来更好的结果。着也使终结者难以下终结 的决心。 综上所述，政策终结的障碍可以归结为两类：一类是不可避免的障碍（逻辑上的障碍）。 包括人们害怕变革的心理，沉淀成本的存在，政策受益者的心理抵抗，机构的持久性，政策 终结自身的成本和法律程序上的障碍。这或者基于人性，或者基于组织的特性，或者基于现 代法治社会的要求。另一类则是政治上的障碍（非逻辑上的障碍），包括政府决策者责任的 缺失，利益集团的寻租，舆论的被操纵。这种障碍在事实上存在，但是可以通过提高行政者 素质和责任感，加强立法和监督的努力来降低其作用力。 四、政策终结的策略 作为一项困难的政策行为，政策终结要求政策决策者运用高度的智慧和技巧，采取灵活 ① [美]詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:华夏出版社,1990:95 页. ② [美]詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:华夏出版社,1990:95 页