政策通常都必须由政府行政机构来实施，尽管利益集团、政党、法 院和其他结构也与此有关。政策纲领必须和从公民中提取的顺从 者支持资源（如税金等）相结合。在第七至第十章中，我们将讨论 转换过程的这四个功能。 政策层次 分析的最后一个层次是政策的实际作为，简言之即政策。① 在这一层次上，我们集中讨论作为整体的政治体系涉及其他社会 体系以及环境的行为。前面已指出，付诸实施的政策输出主要包 括资源的提取、产品和服务的分配、行为的管制、象征和信息的交 流。在第十二章中，我们将讨论并且比较各种不同的政治体系的 输出。但是，政策层次不仅关注输出本身，而且还包括对转换过程 每一个阶段作政策上的分析。例如，许多政治结构都有其政策上 的特点，人们可以根据政治联盟的政策重点来分析这些联盟。诚 然，如果不把过程和政策的双重观念运用于我们分析的每一部分， 那就势必忽略掉政治的大部分内容。 在这里还必须再次强调，政策层次也是同结果、即政策输出 的后果相关的。在第十二章和第十三章中，我们将说明，那些旨 在提高经济效益或使收入分配均匀的政策，从采用、甚至从实施到 取得实示的成果，将是一个很长的过程。政治体系的输出与环境 原先的状态发生相互作用，又与环境中同时正在发生的其他事件 发生相互作用。例如，教育开支的增加，可以因宫僚机构的效率低 下和贪污腐败而减少如果国民中大多数人是文盲，这些教育开支 的作用可能极为有限：人口的迅速增长也会意味着花在每个学生 身上的开支实际上正在减少。 ①在这饭中，我们超出丁第一中有关“能力”的分折，把出从结果中分 离出来，并包指对致治体素的实际作为作出评价的方齿， ·18
政策分析关心反馈的作用。人们为改变环境作的努力，无论 成功还是失败，都通过反馈作用，对新一轮的输入产生影响。例如， 随着用于每个学生的净开支的减少，家长集团会表达进一步增加 教育预算的要求。在整个转换过程中，这样的反馈作用连续不断 地发出要求和支持相互作用的波浪。随着人们新的政策态度，新的 对于政权本身的积极或消极看法的形成，以及新的领袖对人们新 的态度施加影响和作出反应，反馈也会具有体系层次上的作用。 三个屦次的相互作用 以上各要点使我们想到在开始讨论三个层次时讲明的看法： 必须把政治体系看作一种有规律的计划系统。本书各章节中可能 讨论个别层次、具体功能和结构。但这些层次、功能和结构都 是同时并存和相互作用的。实际上，体系本身的稳定也有赖于这 三个层次之间的动态平衡。如果同样的结构（例如竞争性的政党、 选举和立法机关)要在一段时期内持线不断地发挥同样的功能（例 如利益综合和政策制订)，体系、过程和政策三个层次之间就必须 同时进行紧密配合。如桌这种同步配合关系遵到破坏，就会出现 紧张状态，就陪要遵选新的领亭人。这些新领导人可能会利用现 有的结构来创造新的结构。如希特勒，他普发暂保证，一旦当选上 台，就要取消民主制度，也可能带头致力于改造和重建政怡体系， 如阿登纳和戴高乐：或者，现有的领袖人物也可能会改变自己的态 度和角色作用，例如在军队进行干预并控制了转换功能之时。我们 将讨论所有这三个层次的功能对于变革的原动力所具有的意义， 1.5政治体系的比较分析 至此，我们已经丽述了比较致治的研究方法，这一方法是我们比 一较分析的基础。虽然这里不打算过细地讨论哲学和方法论问 .19
题，但我们还是想评论一下比较分析的意义和可能性，特别是评论 一下描述和理论建设这两个不同的要素。 比较性描述 各种政治生活体系的规模、正式结构、风俗习惯以及政策千差 万别，对这些体系进行描述和比较并非易事。这种困难好比是探 险家在遇见新的文化时常陷入的那孙困惑。首先是语言翻译的问 题，要先找到相应的语言来描述当地的结构安排。起初，人们通常 使用当地的用语，以后，在对其目标和内部结构都已搞清楚的基础 上，人们就会认为，那些用以表示某些类型领导人物的术语，有许 多可以大致上译为“首领”或“头人”，而其他一些则不妨译为“国 王”。同样，根据明显的功能和内部的关系，人们也可以把政治结 构加以分类。若不采取这种方法，那就根本不可能进行比较。众所 周知，在西德有一个名为联邦议院的组织，在美国有一个名为国会 的组织，在英国有一个名为议会的组织。研究中必不可少的一步， 就是至少根据这些组织的目标和结构安排，把它们都归入立法会 议这一类。 然面，当人们试图对政治体系进行比较时，一个依功能而自我 定称的结构很容易使人产生误解。世界上不同地区的许多政治观 察家都已发现，貌似相同的结构实际上可能起着完全不同的作用。 因此，为了对政治体系进行充分的描述和比较，人们需要懂得各种 结构在政治体系中是怎样发挥功能的。我们运用的所谓结构一功 能分析，就是针对性地解决这一问题的。我们直接提出如下问题： 在每一个政治体系中，什么样的结构在发挥利益表达、政策制订等 各种功能？所有严肃地从事比较政治学的研究者都必须面对这一 结构一功能问题，即使他们并不一定要按我们的方法来解决这一问 题。他们可能绝对地看待这个问题，只考察那些大致上存在相同 的结构，发挥相同的功能的政治体系，例如把比较分析局限于竞争 .·20
性的议会民主制国家，或是局限于苏联模式的共产党政权。他们 或许还可以运用其他结构一功能公式来看待这一问题.但是，如果 他们忽视了这一问题，以为各种立法会议都是一回事，认为无需 考虑许多政治体系中立法会议的实际功能就可以对它们加以比较 研究，那么他们必然要陷入困境。墨西哥的立法机关和苏联的立 法机关所发挥的功能，与美国国会的功能完全不同，任何有用的、 精妙的分析都会迅速抓住这些事实。 比较政治学的理论建设 在对所用的政治术语或概念作过规定性的解释之后，我们就 能运用这些概念来比较不同的政治体系了。而能够进行比较，也 就能使我们着手建立各种理论，①概念和比较都不是理论，因为 它们是以定义和定义之间的关系为基础的。而理论是以实验观察 为基础，并且可以为经验所验证的，理论在于说明人们所观察到的 政治生活条件与模式之间的联系。理论愈是能得到证明，理论本 身就愈加可靠。因此，本书中的各种概念可以用来创建理论。由于 这些概念和政治体系的实验性研究和探索相关联，因而实际上就 是理论建设的框架。我们相信，本书所选择的研究方法和运用的 概念能容纳许多理论。在这样的理论框架中，许多似乎无关的理 ①就此而论，我们对科学哲学的视城必然是非常简略的。我们为对此问思 有兴榄的读者推荐以下著作，卡尔·G·亨普尔，《白松科学的誓学（恩格尔伍 德克利夫斯：普伦蒂斯一蕉尔出版公司，986年版2，罗伯符·T·尔符和 输·E·特约，《比较研究的方齿论》《纽约：自由出版杜，1970年版)，尤其悬其 中第1、2章；托马斯·S·库恩，《科学革命的结构》（芝加如西，芝加哥大学出版社， 1970年版)亚当·普尔泽奥斯瑟和亨利·图纳，《比较性社会探索的卫辑》〈阻 的：约翰·利出版公司，190年版)，阿瑟·L·渐廷奇廉伯，《建立社会理论 《组约：哈考特·布矿斯·乔瓦诸鲠奇出版公司，1968年版)，西德尼·维巴，“比 较画究的两谁困境”，载《世界政治》第1日非(1967年)，加布里埃尔·A。阿尔雙 和史蒂芬·京岸，“阴影、时刻和改的研究”，载《世界政治》第29期(1977年 月3。 ·21
论和概括就能够相互关联，它们的效用也会提高。 当我们在分析的所有三个层次上考察政治功能和政治过程 时，还准备汲取一些比较政治学或美国政治研究中新近出现的理 论，有时我们也会提出自己的某些理论。显然，比较分析在形成 科学理论的过程中具有举足轻重的意义，因为比较分析为任何一 个单独领域里的专家提供了他所生疏的背景情况和各种关系。任 何经验科学都具有一定的保守偏向，因为这种理论必定是根据现 有的许多事件逐步形成的。真正的比较分析，内容极广，它包括已 知的古今各种事例。这样的分析，是防止我们对人类社会各种可 能性视而不见所能获得的最佳办法。 在检验政治理论的可靠性时，比较分析也同样是非常宝贵的 方法。政治体系不可能搬到实验室里来，没法在房间里对它的各 种关系和背景情况加以变化和控制。因此，对财富、识字率、国际 紧张局势、文化和政党制度等发生的自然变化加以比较，便成为检 验理论的主要方法。我们撰写本书的目的，并不是要来检验人们 已经提出的各种理论，而只是为理论建设和理论检验提供比较性 的框架。 1.6政治发展 到长的空有个约质所资不德极变化骨 益世俗化，政治体系的结构日益分化，这已成为普遍的趋势。在第 二章和第三章中，我们要详细说明规定政治发展水平的这些概念， 而在第三章中实际上是运用这些概念作为政治体系分类的基础。 不过，在这里先得对这些概念作个简要的介绍，并说明它们间社会 现代化和政治变化的关系。 ·22·