多元化背录下行政主体之建掏 薛刚凌 提要:行政主体概念最早源于西方国家,在这些国家里,行政主体制度既是社会利益多元 的产物,也是行政分权和自治的法律技术,同时还是多元社会里行政实体制度的基础性内容。 我国的行政主体理论形成于20世纪80年代,由于学术界缺乏对国外制度的详细考察,更由于我 国没有行政分权和自治的实践,因而在引入行政主体概念的同时,也对其实质内容作了颠覆性 改造。原始意义的行政主体被略去,独立的行政利益没有被作为行政主体的判断标准。我国行 政主体理论对应的是一元利益框架下公共行政的需要,今天,经济转型带来了社会多元利益格 局的形成,现行行政主体理论的局限性已日益凸现。改革传统的行政主体理论,建构以多元行 政利益为基础的新型行政主体制度,是中国行政主体制度的发展方向,也为我国国情之所需。 键词:行政主体多元化背景社会利益行政利益建构 作者薛刚凌,女,法学博士,中国政法大学法学院副院长、教授、博士生导师。(北京 102200) 二十世纪中国人最引以为豪的事情就是改革开放。这一伟大事业不仅推动了我国经济的转型 也导致了我国社会结构的变迁,传统的一元利益框架已被逐渐突破,社会多元利益的格局正悄然形 成。许多形成于传统一元体制下的理论在多元社会背景下面临着严重挑战。行政主体理论就是最典 型的实例。从世界范围看,行政主体制度以利益多元、行政分权与自治为基础,是多元社会行政实体 制度的基础部分。然而我国传统的行政主体理论①形成于一元社会,不承认多元行政利益,与多元社 会的发展不相适宜,甚至在一定程度上影响了我国行政实体制度的转型。因此,有必要对多元社会 景下行政主体的功能进行探讨,并在反省传统行政主体理论的基础上,重新建构我国的行政主体理论 和制度。 、多元化背景下西方行政主体制度的功能 多元化在当今社会是一个使用频率很高的术语,泛指经济、社会、文化的多元化、信息的多元化和 ①这里把我国目前仍比较流行的行政主体理论称为传统行政主体理论 万方数据
书 多元化背景下行政主体之建构 薛刚凌 提要： 行政主体概念最早源于西方国家，在这些国家里，行政主体制度既是社会利益多元 的产物，也是行政分权和自治的法律技术，同时还是多元社会里行政实体制度的基础性内容。 我国的行政主体理论形成于 "# 世纪 $# 年代，由于学术界缺乏对国外制度的详细考察，更由于我 国没有行政分权和自治的实践，因而在引入行政主体概念的同时，也对其实质内容作了颠覆性 改造。原始意义的行政主体被略去，独立的行政利益没有被作为行政主体的判断标准。我国行 政主体理论对应的是一元利益框架下公共行政的需要，今天，经济转型带来了社会多元利益格 局的形成，现行行政主体理论的局限性已日益凸现。改革传统的行政主体理论，建构以多元行 政利益为基础的新型行政主体制度，是中国行政主体制度的发展方向，也为我国国情之所需。 关键词： 行政主体 多元化背景 社会利益 行政利益 建构 作者薛刚凌，女，法学博士，中国政法大学法学院副院长、教授、博士生导师。（ 北京 %#""##） 二十世纪中国人最引以为豪的事情就是改革开放。这一伟大事业不仅推动了我国经济的转型， 也导致了我国社会结构的变迁，传统的一元利益框架已被逐渐突破，社会多元利益的格局正悄然形 成。许多形成于传统一元体制下的理论在多元社会背景下面临着严重挑战。行政主体理论就是最典 型的实例。从世界范围看，行政主体制度以利益多元、行政分权与自治为基础，是多元社会行政实体 制度的基础部分。然而我国传统的行政主体理论!形成于一元社会，不承认多元行政利益，与多元社 会的发展不相适宜，甚至在一定程度上影响了我国行政实体制度的转型。因此，有必要对多元社会背 景下行政主体的功能进行探讨，并在反省传统行政主体理论的基础上，重新建构我国的行政主体理论 和制度。 一、多元化背景下西方行政主体制度的功能 多元化在当今社会是一个使用频率很高的术语，泛指经济、社会、文化的多元化、信息的多元化和 — & — ! 这里把我国目前仍比较流行的行政主体理论称为传统行政主体理论。 万方数据
浙江学刊2007年第2期 公共行政改革的多元化等。在很大程度上,西方国家的行政主体制度是社会利益多元的产物,是行政 分权和自治的法律技术。需要说明的是,行政主体制度不仅盛行于大陆法系国家,也存在于英美法系 国家 在大陆法系国家,行政主体制度是行政实体制度的重要组成部分,即通过行政主体制度来实现社 会利益的配置,确立中央与地方的关系,建立地方自治制度和公务自治制度。一般来说,大陆法系国 家的行政主体主要包括三类:①第一类为国家。国家由国民组成,国家的权利来自于国民的委托。国 家作为行政主体,掌握重要的行政权力。除了组织属于全国范围内的公务外,还享有设立其他各类行 政主体,监督和控制其他行政主体的权力,如通过立法、司法等手段来控制其他行政主体。第二类是 地方行政团体。这是以一定的地区及在那里居住的居民为基础,在该地区内设置的以实施有关公共 服务为目的,并对该地区内居民具有支配权的公共团体。地方行政团体有普遍地方行政团体和特别 地方行政团体之分。地方行政团体相对独立于国家,管理自己的事务,但又受国家的监督。地方行政 团体通常由法律设定成立的标准,由当事人申请设立。第三类是其他行政主体,如法国的公务法人。② 这类行政主体的一个共同特点是组织特定的公务,而不以地域为基础。如国立大学、国立图书馆等 这些行政主体通常由国家或地方行政团体设立,一旦成立则相对独立于其设置机关,可依法自主管 理,受法律约束,也依法受到其设置机关的节制。 在英美法系国家,虽然行政法的教科书上并没有行政主体的概念,也没有对行政主体的系统讨 论,但在公共行政中,无论是地方分权还是社会自治都相当发达,并有一套成熟的实体制度。如英国 在十三世纪时,某些大城市就已经成为大自治市,享有由英王颁布的特许状所规定的权利。各个自治 市的权利不同,主要有自主管理权、财产权、选派代表出席全国议会权和成立市法院权。③19世纪80 年代以后,英国建立近代地方政府制度,即地方政府分为郡(郡区)和区(乡区、非郡市)两级,由地方 选举的议会管理。地方政府具有独立的法律地位,都是独立的法人。中央政府与地方政府不是领导 和被领导的关系,各级地方政府之间也不是领导和被领导的关系,他们分别在其管辖范围内独立行使 法律授予的职权④除地方自治外,社会自治在英国也有着悠久的历史。此外,英国的公法人制度也 是公务分权的一种模式。美国继承了英国的政治和行政传统,强调权力中心多元化,联邦主义、地方 自治和社会自治都相当发达。可见,在英美法系国家,虽然没有系统的行政主体理论,但却存在着行 政分权和自治的实体制度,而且这套制度已相当成熟。之所以没有发展出一套关于行政主体的系统 理论,是因为这套制度的形成源远流长,依赖于博弈程序实现和普通法制度的保障。换言之,这套制 度是自生自发形成,而不是理性建构的产物,对理论并没有太多的依赖。而且,行政分权和自治常在 在政治学和行政学中讨论,在法学中地方政府法也已经成为一门专业化和技术化很高的独立法律部 门,6从而无须在行政法学中重复研究。 无可置疑的是,行政主体制度是当代多元社会背景下不可或缺的一项重要的行政实体制度。尤 其是自上世纪八十年代以来西方国家进行了大规模的公共行政多元化改革,进一步导致了行政主体 的多元化,行政主体制度作为行政多元的制度平台越发显示出特有的功能,但行政主体制度自身也面 临着进一步的发展与完善。尽管在西方不同国家,行政主体的名称、内涵、类型、权利以及法律技术有 很大差异,但又有一些共同点:行政主体都有相对独立的法律地位:行政主体是对多元利益的认可和 保障:行政主体都以权利而不是权力为核心,而且行政主体的权利、义务和责任都是清晰、明确的:行 政主体之间建立起相对合理的竞争和合作规则:行政主体的权利和利益受到法律的保护和司法保障 ①薛刚凌:《行政主体之再思考》,《中国法学》2001年第2期。 ②王名扬:《法国行政法》,北京:中国政法大学出版社,1989年,第119-125页 ③王名扬:《英国行政法》,北京:中国政法大学出版社,1987年,第5 ④应松年、薛刚凌:《行政组织法研究》,北京:法律出版社,2002年,第186-18 ⑤⑥张越编著:《英国行政法》,北京:中国政法大学出版社,2004年,第406、38 万方数据
公共行政改革的多元化等。在很大程度上，西方国家的行政主体制度是社会利益多元的产物，是行政 分权和自治的法律技术。需要说明的是，行政主体制度不仅盛行于大陆法系国家，也存在于英美法系 国家。 在大陆法系国家，行政主体制度是行政实体制度的重要组成部分，即通过行政主体制度来实现社 会利益的配置，确立中央与地方的关系，建立地方自治制度和公务自治制度。一般来说，大陆法系国 家的行政主体主要包括三类：!第一类为国家。国家由国民组成，国家的权利来自于国民的委托。国 家作为行政主体，掌握重要的行政权力。除了组织属于全国范围内的公务外，还享有设立其他各类行 政主体，监督和控制其他行政主体的权力，如通过立法、司法等手段来控制其他行政主体。第二类是 地方行政团体。这是以一定的地区及在那里居住的居民为基础，在该地区内设置的以实施有关公共 服务为目的，并对该地区内居民具有支配权的公共团体。地方行政团体有普遍地方行政团体和特别 地方行政团体之分。地方行政团体相对独立于国家，管理自己的事务，但又受国家的监督。地方行政 团体通常由法律设定成立的标准，由当事人申请设立。第三类是其他行政主体，如法国的公务法人。" 这类行政主体的一个共同特点是组织特定的公务，而不以地域为基础。如国立大学、国立图书馆等。 这些行政主体通常由国家或地方行政团体设立，一旦成立则相对独立于其设置机关，可依法自主管 理，受法律约束，也依法受到其设置机关的节制。 在英美法系国家，虽然行政法的教科书上并没有行政主体的概念，也没有对行政主体的系统讨 论，但在公共行政中，无论是地方分权还是社会自治都相当发达，并有一套成熟的实体制度。如英国 在十三世纪时，某些大城市就已经成为大自治市，享有由英王颁布的特许状所规定的权利。各个自治 市的权利不同，主要有自主管理权、财产权、选派代表出席全国议会权和成立市法院权。# !" 世纪 #$ 年代以后，英国建立近代地方政府制度，即地方政府分为郡（郡区）和区（乡区、非郡市）两级，由地方 选举的议会管理。地方政府具有独立的法律地位，都是独立的法人。中央政府与地方政府不是领导 和被领导的关系，各级地方政府之间也不是领导和被领导的关系，他们分别在其管辖范围内独立行使 法律授予的职权。$ 除地方自治外，社会自治在英国也有着悠久的历史。此外，英国的公法人制度也 是公务分权的一种模式。% 美国继承了英国的政治和行政传统，强调权力中心多元化，联邦主义、地方 自治和社会自治都相当发达。可见，在英美法系国家，虽然没有系统的行政主体理论，但却存在着行 政分权和自治的实体制度，而且这套制度已相当成熟。之所以没有发展出一套关于行政主体的系统 理论，是因为这套制度的形成源远流长，依赖于博弈程序实现和普通法制度的保障。换言之，这套制 度是自生自发形成，而不是理性建构的产物，对理论并没有太多的依赖。而且，行政分权和自治常在 在政治学和行政学中讨论，在法学中地方政府法也已经成为一门专业化和技术化很高的独立法律部 门，&从而无须在行政法学中重复研究。 无可置疑的是，行政主体制度是当代多元社会背景下不可或缺的一项重要的行政实体制度。尤 其是自上世纪八十年代以来西方国家进行了大规模的公共行政多元化改革，进一步导致了行政主体 的多元化，行政主体制度作为行政多元的制度平台越发显示出特有的功能，但行政主体制度自身也面 临着进一步的发展与完善。尽管在西方不同国家，行政主体的名称、内涵、类型、权利以及法律技术有 很大差异，但又有一些共同点：行政主体都有相对独立的法律地位；行政主体是对多元利益的认可和 保障；行政主体都以权利而不是权力为核心，而且行政主体的权利、义务和责任都是清晰、明确的；行 政主体之间建立起相对合理的竞争和合作规则；行政主体的权利和利益受到法律的保护和司法保障 — % — 浙江学刊 ’$$( 年第 ’ 期 ! " # $ % 薛刚凌：《行政主体之再思考》，《中国法学》’$$! 年第 ’ 期。 王名扬：《法国行政法》，北京：中国政法大学出版社，!"#" 年，第 !!" ) !’* 页。 王名扬：《英国行政法》，北京：中国政法大学出版社，!"#( 年，第 *+ 页。 应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，北京：法律出版社，’$$’ 年，第 !#% ) !#( 页。 & 张越编著：《英国行政法》，北京：中国政法大学出版社，’$$, 年，第 ,$%、+#$ 页。 万方数据
多元化背景下行政主体之建构 等。从法学的角度看,行政主体制度确保社会的安定,有利于秩序的形成和维护:从经济学的角度看, 行政主体制度可以减少管理成本、交易成本:从政治学的角度看,是直接民主、参与民主的保障:从管 理学的角度看,是公共行政改革多元化、社会化的直接要求 就整体而言,西方国家的行政主体制度具有以下功能: 第一,保障行政分权和自治的功能。二十世纪是行政分权和自治发展最为迅速的一个世纪。从 理论上说,行政分权与自治是直接民主的要求,以满足人们参与管理与自己相关事务的愿望,可以更 好的调动和使用社会资源和技术,有利于管理的创新和满足特殊公务的需求,降低管理的风险和成 本,提高管理的效率以及通过分权实现对权力的规范和制约。另外,现代信息技术发展以及知识的多 元性也为分权与自治提供了可能。在实践中,行政分权与自治朝着三个方向发展:一是地方自治。英 国在十九世纪末叶就已经建立起比较完备的地方自治制度。美国也是在同一时期推行了地方自治的 改革,到1995年,美国48个州容许至少部分市自治以及37个州容许他们的县自治。在某些州,地方 自治是州宪法授权的,而在另一些州,地方自治则为州法律所规定。①德国在二战后建立起地方自治 制度,法国在上世纪八十年代后、日本在上世纪九十年代后大规模的推行地方自治改革,并取得了显 著的实效。二是社会自治。二十世纪非政府组织的崛起,承担着越来越多的公共事务,实现了国家行 政之外的社会分权。三是公共行政的多元化改革。委托行政和公私合作日益发展,公共行政不再由 国家垄断,并且更加开放,在传统的事务分权之外又发展出环节分权,即决策和监督环节仍由国家和 地方自治体负责,而决策的咨询、实施,公务的提供等环节由社会广泛参与和承担。无论是传统的事 务分权还是新出现的环节分权,都依赖于行政主体制度的支持和保障。法律在确认各类行政主体的 同时,也赋予他们相应的权利、义务和责任,尤其是授予他们自主管理权,以保障各类行政主体的自我 管理,从而推进行政分权和自治的发展。 第二,确认和保障多元行政利益的功能。多元化已成为时代的特征,经济的多元化在推动技术进 步、经济发展的同时,也带来社会利益的多元化,地方利益、行业利益、社会利益等日益生长,社会利益 的多元化必然要求行政利益的多元化。行政利益是指社会利益共同体在公共行政方面所享有的权利 和利益,包括一定范围内的自主管理权,如管理模式选择和创新、制定规则和公共政策、决定辖区内的 重大事项、设定行政机关、确定编制规模、管理财产和公务员、与其他横向社会利益团体的平等竞争以 及行政救济杈等。强调行政利益的目的是通过其内部民主、理性、公正、高效的管理和构建外部平等 有序的竞争秩序来谋求社会利益共同体的发展,进而满足社会利益公共体成员的需要 在西方国家,行政主体制度的核心就是行政利益。行政利益不仅涉及人们的经济利益、社会利 益,还直接涉及人们参与管理的权利的实现,发达的行政主体制度可以为人们展示自己的聪敏才智, 促进个人的全面自由发展提供更多的机会和空间 行政主体制度正是通过一套法律制度,对多元行政利益予以认可和保障。如确认各类行政利益 主体独立的法律人格,明确各行政主体在公共行政上的各项行政权利和利益,确立行政主体之间的理 性交往规则和平等竞争规则,规范和控制行政主体的行为、保证其在宪法和法律的范围内活动,建立 行政主体之间的纠纷解决机制等 行政主体制度实质上就是独立的行政利益主体,如国家、地方团体、公务自治团体、社会自治团体 等。但除了这类行政利益主体外,还有代理意义上的行政主体。这类行政主体虽然被授予一些行政 权力,但不具有独立的行政利益,其授予权力的目的是为了社会利益共同体的利益。如在紧急情况下 授权船长对运载财产实行处分,这时船长成为行政主体。再如在委托行政的情况下,接受委托的行政 机关、社会组织以及个人可以提供公共服务,行使一定的权力,其目的仍然是为了社会利益共同体的 O David J McCarthy, JR, Local Gorerment Lat in A Nutshell, West Publishing Co, 1995, p 19 万方数据
等。从法学的角度看，行政主体制度确保社会的安定，有利于秩序的形成和维护；从经济学的角度看， 行政主体制度可以减少管理成本、交易成本；从政治学的角度看，是直接民主、参与民主的保障；从管 理学的角度看，是公共行政改革多元化、社会化的直接要求。 就整体而言，西方国家的行政主体制度具有以下功能： 第一，保障行政分权和自治的功能。二十世纪是行政分权和自治发展最为迅速的一个世纪。从 理论上说，行政分权与自治是直接民主的要求，以满足人们参与管理与自己相关事务的愿望，可以更 好的调动和使用社会资源和技术，有利于管理的创新和满足特殊公务的需求，降低管理的风险和成 本，提高管理的效率以及通过分权实现对权力的规范和制约。另外，现代信息技术发展以及知识的多 元性也为分权与自治提供了可能。在实践中，行政分权与自治朝着三个方向发展：一是地方自治。英 国在十九世纪末叶就已经建立起比较完备的地方自治制度。美国也是在同一时期推行了地方自治的 改革，到 !""# 年，美国 $% 个州容许至少部分市自治以及 &’ 个州容许他们的县自治。在某些州，地方 自治是州宪法授权的，而在另一些州，地方自治则为州法律所规定。! 德国在二战后建立起地方自治 制度，法国在上世纪八十年代后、日本在上世纪九十年代后大规模的推行地方自治改革，并取得了显 著的实效。二是社会自治。二十世纪非政府组织的崛起，承担着越来越多的公共事务，实现了国家行 政之外的社会分权。三是公共行政的多元化改革。委托行政和公私合作日益发展，公共行政不再由 国家垄断，并且更加开放，在传统的事务分权之外又发展出环节分权，即决策和监督环节仍由国家和 地方自治体负责，而决策的咨询、实施，公务的提供等环节由社会广泛参与和承担。无论是传统的事 务分权还是新出现的环节分权，都依赖于行政主体制度的支持和保障。法律在确认各类行政主体的 同时，也赋予他们相应的权利、义务和责任，尤其是授予他们自主管理权，以保障各类行政主体的自我 管理，从而推进行政分权和自治的发展。 第二，确认和保障多元行政利益的功能。多元化已成为时代的特征，经济的多元化在推动技术进 步、经济发展的同时，也带来社会利益的多元化，地方利益、行业利益、社会利益等日益生长，社会利益 的多元化必然要求行政利益的多元化。行政利益是指社会利益共同体在公共行政方面所享有的权利 和利益，包括一定范围内的自主管理权，如管理模式选择和创新、制定规则和公共政策、决定辖区内的 重大事项、设定行政机关、确定编制规模、管理财产和公务员、与其他横向社会利益团体的平等竞争以 及行政救济权等。强调行政利益的目的是通过其内部民主、理性、公正、高效的管理和构建外部平等、 有序的竞争秩序来谋求社会利益共同体的发展，进而满足社会利益公共体成员的需要。 在西方国家，行政主体制度的核心就是行政利益。行政利益不仅涉及人们的经济利益、社会利 益，还直接涉及人们参与管理的权利的实现，发达的行政主体制度可以为人们展示自己的聪敏才智， 促进个人的全面自由发展提供更多的机会和空间。 行政主体制度正是通过一套法律制度，对多元行政利益予以认可和保障。如确认各类行政利益 主体独立的法律人格，明确各行政主体在公共行政上的各项行政权利和利益，确立行政主体之间的理 性交往规则和平等竞争规则，规范和控制行政主体的行为、保证其在宪法和法律的范围内活动，建立 行政主体之间的纠纷解决机制等。 行政主体制度实质上就是独立的行政利益主体，如国家、地方团体、公务自治团体、社会自治团体 等。但除了这类行政利益主体外，还有代理意义上的行政主体。这类行政主体虽然被授予一些行政 权力，但不具有独立的行政利益，其授予权力的目的是为了社会利益共同体的利益。如在紧急情况下 授权船长对运载财产实行处分，这时船长成为行政主体。再如在委托行政的情况下，接受委托的行政 机关、社会组织以及个人可以提供公共服务，行使一定的权力，其目的仍然是为了社会利益共同体的 — ’ — 多元化背景下行政主体之建构 ! ()*+, -. /01)2345，-6. ，!"#$% &"’()*(+, !$- .+ / 01,23(%%，7893 :;<=+94+>? 1@，!""#，A. !". 万方数据
浙江学刊2007年第2期 利益。 第三,建构公共行政秩序、规范外部行政的功能。行政主体制度通过对各行政利益主体的权利 义务和责任的规定,建立各行政利益主体的行为规范,为行政利益主体的活动提供合理的预期,促进 相互之间的理性交往,减少管理成本和交易成本,避免无序竞争和短期行为,从而为理性的公共行政 秩序的形成奠定基础。在一个法治发达、社会有序的国家,个人的利益需要界分、个人行为需要规范 行政主体的利益也需要界分,行政主体的行为也需要规范。 传统行政主体理论在我国多元社会形成过程中的局限 在我国,行政主体理论形成于上世纪八十年代末期,当时虽然经济改革已经启动,但改革并不到 位,市场经济的发展方向并不明确,计划经济的痕迹依然很深,行政分权和自治不发达,整个社会仍处 在一元利益的框架下,社会多元利益的格局远没有形成。在这种社会背景下,以行政分权与自治的行 政主体制度被引入中国,由于学术界当时缺乏对国外行政主体制度的详细考察,对其功能并不十分了 解,更因为我国没有行政分权和自治的实践,因而在引入行政主体概念的同时,对其实质内容作了颠 覆性改造。原始意义的行政主体被略去,独立的行政利益没有被作为行政主体的判断标准,而是强调 代理意义的行政主体。以是否有法律授权为行政主体的资格要件。西方国家行政主体制度最本质的 特征是与行政利益相联,而我国的行政主体理论强调的是行政职权 客观地说,行政主体概念的引进,对代理意义的行政主体的规范,对行政机关权力的明晰化,对行 政诉讼被告的确认,对责任行政意识的形成,都有很大的贡献。但时代决定了理论的局限。在很大程 度上,我国的行政主体理论对应的是一元利益框架下公共行政的需要,所有经授权(无论是源于组织 法的授权还是单行法的授权)的组织体都必须依法行政,都要承担其行为的责任。在一元框架下,除 了国家的行政利益(当然也是全民的利益)外,不认可其他行政利益存在。而改革开放二十多年后的 今天,经济转型带来了社会多元利益格局的形成,现行行政主体理论缺乏对多元社会的回应,其局限 性日益凸现。具体地说,其局限表现在 第一,影响我国行政实体制度的转型。我国正处在全面转型期,经济改革带来整个社会的转型 与此相应,行政实体制度的转型也不可避免。在一元利益背景下,行政实体制度相对简单,追求的是 元国家利益,以中央的权力为中心,强调地方对中央的服从,强调社会对政府的依附,权力的运行是 单向的,也就是命令、服从和控制,行政实体制度的供给权完全由中央垄断。但在多元利益框架下,行 政实体制度就变得相对复杂,除了国家利益外,还有地方利益、地区利益、行业利益、社会利益等,这些 利益的存在都有其必然性和正当性,如何兼顾所有各方的利益,以促进社会的和谐发展,需要一套行 政实体制度的支撑和保障。在这里,以行政分权和自治为核心的行政主体制度具有基础地位,是对多 元行政利益的肯定。在肯定多元利益的基础上需要进一步厘清中央与地方的关系,建立合理的地方 制度、公务自治制度、社会自治制度、公共财政制度等 就我国目前的行政主体理论而言,主要对应的是一元利益下国家行政的需要,而无法适应多元利 益框架下行政实体制度发展的要求,固守传统行政主体理论或在其基础上作些修补,实难以推动行政 实体制度的转型 第二,忽视了多元行政利益的存在。经济转型、社会变迁带来的利益多元化已是不争的事实,多 元行政利益也已经浮出水面,如地方各级政府在政策、资源、项目、人才等方面的激烈竞争,但我国传 统行政主体理论以行政权力为立足点,与行政利益无缘。在很大程度上,我国的行政主体理论只是关 注代理意义上的行政主体。许多学者认为,行政主体就是依法代表国家实施行政权的行为组织,行政 万方数据
利益。 第三，建构公共行政秩序、规范外部行政的功能。行政主体制度通过对各行政利益主体的权利、 义务和责任的规定，建立各行政利益主体的行为规范，为行政利益主体的活动提供合理的预期，促进 相互之间的理性交往，减少管理成本和交易成本，避免无序竞争和短期行为，从而为理性的公共行政 秩序的形成奠定基础。在一个法治发达、社会有序的国家，个人的利益需要界分、个人行为需要规范， 行政主体的利益也需要界分，行政主体的行为也需要规范。 二、传统行政主体理论在我国多元社会形成过程中的局限 在我国，行政主体理论形成于上世纪八十年代末期，当时虽然经济改革已经启动，但改革并不到 位，市场经济的发展方向并不明确，计划经济的痕迹依然很深，行政分权和自治不发达，整个社会仍处 在一元利益的框架下，社会多元利益的格局远没有形成。在这种社会背景下，以行政分权与自治的行 政主体制度被引入中国，由于学术界当时缺乏对国外行政主体制度的详细考察，对其功能并不十分了 解，更因为我国没有行政分权和自治的实践，因而在引入行政主体概念的同时，对其实质内容作了颠 覆性改造。原始意义的行政主体被略去，独立的行政利益没有被作为行政主体的判断标准，而是强调 代理意义的行政主体。以是否有法律授权为行政主体的资格要件。西方国家行政主体制度最本质的 特征是与行政利益相联，而我国的行政主体理论强调的是行政职权。 客观地说，行政主体概念的引进，对代理意义的行政主体的规范，对行政机关权力的明晰化，对行 政诉讼被告的确认，对责任行政意识的形成，都有很大的贡献。但时代决定了理论的局限。在很大程 度上，我国的行政主体理论对应的是一元利益框架下公共行政的需要，所有经授权（无论是源于组织 法的授权还是单行法的授权）的组织体都必须依法行政，都要承担其行为的责任。在一元框架下，除 了国家的行政利益（当然也是全民的利益）外，不认可其他行政利益存在。而改革开放二十多年后的 今天，经济转型带来了社会多元利益格局的形成，现行行政主体理论缺乏对多元社会的回应，其局限 性日益凸现。具体地说，其局限表现在： 第一，影响我国行政实体制度的转型。我国正处在全面转型期，经济改革带来整个社会的转型， 与此相应，行政实体制度的转型也不可避免。在一元利益背景下，行政实体制度相对简单，追求的是 一元国家利益，以中央的权力为中心，强调地方对中央的服从，强调社会对政府的依附，权力的运行是 单向的，也就是命令、服从和控制，行政实体制度的供给权完全由中央垄断。但在多元利益框架下，行 政实体制度就变得相对复杂，除了国家利益外，还有地方利益、地区利益、行业利益、社会利益等，这些 利益的存在都有其必然性和正当性，如何兼顾所有各方的利益，以促进社会的和谐发展，需要一套行 政实体制度的支撑和保障。在这里，以行政分权和自治为核心的行政主体制度具有基础地位，是对多 元行政利益的肯定。在肯定多元利益的基础上需要进一步厘清中央与地方的关系，建立合理的地方 制度、公务自治制度、社会自治制度、公共财政制度等。 就我国目前的行政主体理论而言，主要对应的是一元利益下国家行政的需要，而无法适应多元利 益框架下行政实体制度发展的要求，固守传统行政主体理论或在其基础上作些修补，实难以推动行政 实体制度的转型。 第二，忽视了多元行政利益的存在。经济转型、社会变迁带来的利益多元化已是不争的事实，多 元行政利益也已经浮出水面，如地方各级政府在政策、资源、项目、人才等方面的激烈竞争，但我国传 统行政主体理论以行政权力为立足点，与行政利益无缘。在很大程度上，我国的行政主体理论只是关 注代理意义上的行政主体。许多学者认为，行政主体就是依法代表国家实施行政权的行为组织，行政 — ! — 浙江学刊 #$$% 年第 # 期 万方数据
多元化背景下行政主体之建构 主体的资格以是否具有行政职权为第一要件。无可置疑,国家有着最根本的行政利益,其采用何种 管理模式、管理结构和管理手段,其公共行政如何开展等都直接影响全体国民的利益。然而在经济转 型的今天,除了国家的行政利益之外,地方等各种利益团体都要在改革中谋求最大的利益。这是市场 经济发展的必然结果,一味消极地否认、压制这些利益,而不积极地去确认、保护这些利益,其后果是 增加管理的无序,阻碍社会的发展。当下社会政府间的无序竞争,腐败、侵权、严重的社会冲突在很大 程度上是多元利益不受重视的结果。到目前为止,我们还没有建立起一套与多元行政利益相联,符合 社会多元化发展的行政主体制度。传统的行政主体理论关注行政权力,严重忽视了多元行政利益的 存在 第三,不利于行政主体制度的建设。在我国,行政主体理论主要是为了规范行政的外部运作。有 学者认为,行政主体概念的提出,凸现出行政主体与行政相对人的关系结构,由此而约束行政主体必 须合法、合理行政。在这一关系中,行政主体运用权力并接受监督,行政相对人承受权力并参与行 政。②问题是仅有行政主体外部运行的合法、合理远远不够,行政主体制度的建设同样重要,在相当程 度上,行政主体制度自身的完善是行政主体合法、合理行政的基础。随着多元社会利益的出现,需要 建立哪些类型的行政主体,各类行政主体应采用何种治理机构,享有哪些权利义务和责任,尤其是享 有哪些管理上的自主权,对各类行政主体如何进行规范和控制,对受侵害的行政主体如何进行法律救 济等都需要相应的制度支持和保障。 行政主体制度的建构包括两方面的内容:一是各类行政主体内部的制度建设,如地方制度、行业 自治制度、公务自治制度、村民自治制度等,每一类行政主体都应当具有自己的独立利益,有自己的管 理事项、管理手段、管理权限和责任。而且每一类行政主体都应当具有管理上的选择权和创新权,其 权利都有实现的渠道和法律的保障。当然,任何行政主体都必须在宪法和法律规定的范围内活动 从国家治理的角度看,行政主体内部制度的建设就是行政分权及自治制度的建构:二是行政主体外部 制度的建设,包括行政主体之间的权利义务的配置,行政主体之间的合作、竞争、相互制约以及纠纷解 决制度等,这里既要建立权力运行的控制性规则,确保权力运行的民主、理性、公正和高效,又要建立 权利实现的保护性规则,以切实保障所有行政主体的利益 第四,漠视社会行政的发展。传统行政主体理论关注的是国家行政,社会行政受到冷遇。行政主 体理论在上世纪80年代末期引入我国时,经济改革仍处在初级阶段,计划体制虽有所松动,但国家和 社会仍然是同构的,一元化社会结构并没有被触动。十多年来的市场化改革,不但改变了中国原有的 经济体制,而且引发了社会领域和政治领域的一系列变革,瓦解了原有的一元化社会结构,促使国 家一—社会——市场三元结构模式的初步形成。随着全能政府的“解体”,以及社会自治化的需求和 能力的增强,政府和社会的合作与互动成为一种理想的社会治理模式,这一模式的确立标志着政府从 社会领域的渐次退却,社会承担政府“退却”后的公共职能,③非政府组织大量出现,社会行政不断发 展。令人遗憾的是,传统行政主体理论只是强调国家行政,行政主体完全以国家代理主体的身份出 现,因而无法对社会行政作出积极回应。即使存在授权理论,但大多认为法律法规授权组织作为行政 主体是国家行政扩张的需要,④是国家行政的延续。传统行政主体理论的这一缺陷导致了社会自治组 织行政主体地位的缺失,既不利于社会自治内部制度的完善,也不利于国家对社会自治的监督和控 制,社会自治中产生的纠纷不能得到有效解决。⑤ ①胡建淼:《行政法学》,北京:法律出版社,2003年,第75-76页。 ②张树义:《行政法学》,北京:北京大学出版社,2005年,第81-82页 ③石佑启:《论公共行政之发展与行政主体多元化》,《法学评论》2003年第4期,第60页 ④熊文钊:《现代行政法原理》,北京:法律出版社,2000年,第184页 如长春亚泰足球俱乐部状告中国足球协会,重庆怀孕女大学生状告重庆邮电学院案都因被告既不是行政机关、也不是法 律法规授权组织,法院没有受理,类似的案件还有很多 万方数据
主体的资格以是否具有行政职权为第一要件。! 无可置疑，国家有着最根本的行政利益，其采用何种 管理模式、管理结构和管理手段，其公共行政如何开展等都直接影响全体国民的利益。然而在经济转 型的今天，除了国家的行政利益之外，地方等各种利益团体都要在改革中谋求最大的利益。这是市场 经济发展的必然结果，一味消极地否认、压制这些利益，而不积极地去确认、保护这些利益，其后果是 增加管理的无序，阻碍社会的发展。当下社会政府间的无序竞争，腐败、侵权、严重的社会冲突在很大 程度上是多元利益不受重视的结果。到目前为止，我们还没有建立起一套与多元行政利益相联，符合 社会多元化发展的行政主体制度。传统的行政主体理论关注行政权力，严重忽视了多元行政利益的 存在。 第三，不利于行政主体制度的建设。在我国，行政主体理论主要是为了规范行政的外部运作。有 学者认为，行政主体概念的提出，凸现出行政主体与行政相对人的关系结构，由此而约束行政主体必 须合法、合理行政。在这一关系中，行政主体运用权力并接受监督，行政相对人承受权力并参与行 政。" 问题是仅有行政主体外部运行的合法、合理远远不够，行政主体制度的建设同样重要，在相当程 度上，行政主体制度自身的完善是行政主体合法、合理行政的基础。随着多元社会利益的出现，需要 建立哪些类型的行政主体，各类行政主体应采用何种治理机构，享有哪些权利义务和责任，尤其是享 有哪些管理上的自主权，对各类行政主体如何进行规范和控制，对受侵害的行政主体如何进行法律救 济等都需要相应的制度支持和保障。 行政主体制度的建构包括两方面的内容：一是各类行政主体内部的制度建设，如地方制度、行业 自治制度、公务自治制度、村民自治制度等，每一类行政主体都应当具有自己的独立利益，有自己的管 理事项、管理手段、管理权限和责任。而且每一类行政主体都应当具有管理上的选择权和创新权，其 权利都有实现的渠道和法律的保障。当然，任何行政主体都必须在宪法和法律规定的范围内活动。 从国家治理的角度看，行政主体内部制度的建设就是行政分权及自治制度的建构；二是行政主体外部 制度的建设，包括行政主体之间的权利义务的配置，行政主体之间的合作、竞争、相互制约以及纠纷解 决制度等，这里既要建立权力运行的控制性规则，确保权力运行的民主、理性、公正和高效，又要建立 权利实现的保护性规则，以切实保障所有行政主体的利益。 第四，漠视社会行政的发展。传统行政主体理论关注的是国家行政，社会行政受到冷遇。行政主 体理论在上世纪 !" 年代末期引入我国时，经济改革仍处在初级阶段，计划体制虽有所松动，但国家和 社会仍然是同构的，一元化社会结构并没有被触动。十多年来的市场化改革，不但改变了中国原有的 经济体制，而且引发了社会领域和政治领域的一系列变革，瓦解了原有的一元化社会结构，促使国 家———社会———市场三元结构模式的初步形成。随着全能政府的“解体”，以及社会自治化的需求和 能力的增强，政府和社会的合作与互动成为一种理想的社会治理模式，这一模式的确立标志着政府从 社会领域的渐次退却，社会承担政府“退却”后的公共职能，#非政府组织大量出现，社会行政不断发 展。令人遗憾的是，传统行政主体理论只是强调国家行政，行政主体完全以国家代理主体的身份出 现，因而无法对社会行政作出积极回应。即使存在授权理论，但大多认为法律法规授权组织作为行政 主体是国家行政扩张的需要，$是国家行政的延续。传统行政主体理论的这一缺陷导致了社会自治组 织行政主体地位的缺失，既不利于社会自治内部制度的完善，也不利于国家对社会自治的监督和控 制，社会自治中产生的纠纷不能得到有效解决。% — # — 多元化背景下行政主体之建构 ! " # $ % 胡建淼：《行政法学》，北京：法律出版社，$""% 年，第 &’ ( &) 页。 张树义：《行政法学》，北京：北京大学出版社，$""’ 年，第 !* ( !$ 页。 石佑启：《论公共行政之发展与行政主体多元化》，《法学评论》$""% 年第 + 期，第 )" 页。 熊文钊：《现代行政法原理》，北京：法律出版社，$""" 年，第 *!+ 页。 如长春亚泰足球俱乐部状告中国足球协会，重庆怀孕女大学生状告重庆邮电学院案都因被告既不是行政机关、也不是法 律法规授权组织，法院没有受理，类似的案件还有很多。 万方数据