理解公共政策（第十二版） 16 碍了清晰准确的社会目标的确立，以及对成本和收益的精确计算。渐进主义模型指 出“完全理性”的政策制定模型是不切实际的，因此描述了一个更加保守的政策制 定过程。 渐进主义政策制定是保守的，因为它以现行的项目、政策和支出为基础，只是 把注意力集中于新的项目和政策对现行项目与政策的增加、减少或修正。（例如 2008年政府行为活动或项目的预算政策，都是从渐进主义的角度出发的、如图2一3 所示。)决策者通常都会接受现行项目的合法性，并默许继续执行原来的政策。 增加的政策内容 过去的政策内容 20012002200320042005200620072008 图2一3渐进主义模型 渐进主义模型认为决策者很少考虑以往政策的效果，而主要关注政策与支出的变化。 渐进主义：模型的应用 在政府预算的讨论中，对渐进主义模型给予了特别的关注，见第7章“经济政 策：实践中的渐进主义”。 政府之所以愿意采用渐进主义的做法，有如下几个方面的原因： 第一，政府设有足够的时间、信息和金钱来调查能够替代现行政策的政策方 案。收集这些信息，成本是巨大的。即使是在计算机时代，决策者也没有充分的预 测能力，无法预测所有替代性政策方案的结果如何。他们也不能够计算替代方案 的成本一收益比，尤其是政治、社会、经济和文化价值无法确定的时侯。因此， 完全“理性的”政策，如果其所需要的时间和成本过多，就可能变成“无效的” 政策。 第二，决策者承认以往政策的合法性，因为全新的或完全不同的政策的结果存 在着不确定性。当新政策的后果不可预测的时候，坚持以往的政策更加安全。在不 确定的状态下，决策者都会继续原来的政策，而不管这些政策是否有效。 第三，在现行的政策项目上可能有巨大的投人（沉淀成本），这也阻碍着任何 彻底的变革。这些投资可能是以资金、建筑或者其他硬性项目形式存在的，也可能
-一一…第2辛政治模型：为思考公共政策提供希勋 在于心理倾向、行政实践或组织机构方面的准备。因此，如下做法被认为是明智 的：坚持原来的政策而不管它们是否很有效，继续维持那些难以改变的常规程序， 个人也会在延续组织的基础上发展自己的事业。所有这些行为都使得彻底的变革极 为困难。所以，并不是所有可供选择的方案都会被给予严肃认真的考虑，而只有那 些在形式、资金、组织和行动上有徽小改动的政策才会被认真考虑。 第四，渐进主义也是政治上的权宜之计。在政策制定的过程中，当分歧与争论 仅仅围绕着预算的增加或减少，以及对现行政策是否进行微调时，才更容易达成一 致。一旦决策涉及重大的政策转变、牵涉到巨大的收益或损失、以及面临“全得或 全失”、“或是或非”的决策时，冲突就会加剧。因为每年通过新的规划或政策，所 引起的政治上的紧张与冲突太大了，所以如果没有发生实质性的政治重组，过去的 政策一般会在未来延续下去。从这个意义上讲，渐进主义对于减少冲突、维护稳 定、保持政治体系自身秩序都是特别重要的。 决策者自身的特点也对渐进主义模型有所影响。人们很少为了实现价值最大化 而行事，更多的只是为满足特定的需要。人们讲求实用，很少去探寻“一种最好的 方式”，而是只要找到“一种有效的方式”，就会结束探寻。这种探寻通常是从熟悉 的政策开始，即从与现行政策最为接近的备选政策方案开始。只有当这些政策方案 看上去无法令人满意，决策者才会冒险去尝试更激进的政策变革。在大多数情况 下，对现行政策的微调是能够满足某些特定需要的，从而使那些寻求价值最大化的 政策变革被忽视。 最后，在对社会目标或价值没有达成共识的情况下，处于多元化社会中的政 府更容易延续现行的政策，而不是为了实现特定的社会目标而彻底变革现行 政策。 团体理论：政策是团体利益的平衡 团体理论始于这样的命题，即团体之间的互动是政治的基本事实。[2)]具有共同 利益的个体，会以正式或非正式的形式联合起来，向政府提出他们的要求。根据政 治学家大卫·杜鲁门(David Truman)的说法，利益集团就是“社会中具有共同态 度、向其他团体提出特定要求的团体”；“如果这一团体通过或向政府机构提出一定 的主张和要求”，这时，该团体就变成了政治性的团体，[3]个体在政治中的重要性， 只有当他作为团体的一分子或者代表团体利益做出行为选择时，才能够显示出来。 这种团体成为个人与政府之间必不可少的桥梁。政治的确是不同团体力求影响公共 政策而展开的斗争。政治体系的任务是通过如下方式协调团体间的冲突：(1)确立 团体斗争的游戏规则；(2)制定折中策略，平衡各方利益；(3)以公共政策的形式 制定妥协办法；(4)推动政策实施。 根据团体理论，任一特定时间的公共政策，都是团体竞争达成平衡的结果（见 图2一4)。这种平衡是由利益团体的相对影响力决定的。任何利益团体所具有的相
18 理解公共政策（第十二版） 对影响力的变化，都有可能导致公共政策发生变化；政策会朝着影响力增强的团体 所期望的方向发展，而背离影响力减弱的团体的愿望。政治学家厄尔·莱瑟姆 (Earl Latham)从团体理论的视角出发，对公共政策作了如下描述： 所谓公共政策，实际上就是团体竟争在既定时间达到均衡的结果，它代表 的是相互竟争的派别或团体坚持不懈地努力为维护自身利益而达到的平衡… 立法机关裁决团体之间的斗争，认可取得胜利的团体，并用法令或条例把放 弃、妥协和征服等记录在案。[幻 附加的影响 利益集团B 利益集团A 的影响 的影响 公共政策 其他政策 政策 立场 变更 平衡点 图2一4团体模型 团体模型认为公共政策是利益集团之间影响的一种平衡；当特殊利益集团获得或失去影响时，政策则会 发生变化。 团体的影响力是由它们的成员数量、财力、组织力量、领导、与决策者的关 系、内部凝聚力等因素决定的。 团体理论主张用团体斗争来描述一切有意义的政治活动。决策者需要持续不断 地回应团体的压力一在各种有影响力的团体提出的竞争性要求之间进行讨价还 价、谈判协商、达成妥协。政治家试图形成一个多数团体的联盟，在此过程中，他 们有权决定哪些团体可以进入这个联盟。政客的选区越大，支持者越多，他选择团 体组成联盟的自由度就越大，涵盖的各种不同利益数量也就越多。因此，众议员没 有参议员那么大的自由度，因为参议员有数量更大、种类更多的支持团体；总统比 国会成员和参议员具有更大的灵活性。同理，也可以从选区角度来解释行政机构在 建立联盟时的自由度。 政党被视为团体的联盟。自从罗斯福时代以来，美国民主党联盟都是由劳工、 城市中心的居民、种族团体、天主教徒、穷人、自由知识分子、非洲裔美国人和南 方人组成的。今天，民主党的困境在很大程度上可以追溯到这个团体联盟本身的缺 陷一南方人的不满，以及白人劳工、种族团体和非洲裔美国人之间的团体冲突。 而共和党联盟则是由农村和小市镇的居民、中产阶级、白人、新教徒、白领人士和 郊区居民组成
第2章政治模型：为思考公共政策提供帮助 19 团体理论：模型的应用 在本书中，我们描迷围绕着公共政策而进行的斗争。在第6章“教育政策： 团体的竞争”中，在探讨教育和学校问题的时候，将会考察围绕着公共政策而产 生的团体冲突。在第8章“税收政策：特殊利益之争”中，我们将会观察利益团 体的影响力，它们为了在免税中获得特殊待逼，曾试图阻止国家税收法的改革 努力。 整个利益团体系统（政治系统本身）由几种力量维持着均衡。第一种力量是美 国社会中存在的一个巨大的、几乎全民性的潜在团体，它维护着整个宪政体制和占 主导地位的游戏规则。这个团体并不总是显现的，一旦有任何团体破坏游戏规则， 威胁团体间的平衡，这个潜在的团体就会被激活，以维持系统的平衡。 第二种力量是团体间成员资格的相互重叠，这将使任何孤立的团体都不会偏离 社会的基础价值观，从而维持整个系统的平衡。某些成员既属于这个团体，同时又 属于其他团体，这种力量可以缓和不同团体之间的冲突，从而避免冒犯其团体中的 那些与其他团体也有联系的成员。 第三种力量是团体竞争形成的制约，它也有助于维持这个体系的均衡。任何一 个团体都不会构成美国社会的压倒性多数。每一个团体的权力都受到竞争团体的制 约。“相互制衡”的元权力能够制约任何单一团体的影响，并保护个体权利不受 剥夺。 精英理论：政策是精英的价值偏好 公共政策还可以被视为统治精英的价值偏好.[5)]虽然人们常说公共政策反映了 “民众”的需求，但这仅是一种神话而非美国民主的现实情况。精英理论认为，民 众对公共政策是麻木的，而且缺乏了解，精英集团通常能够在政策问题上塑造大众 舆论，而不是大众舆论塑造了精英对政策的看法和观点。因此，公共政策就是精英 集团的价值偏好。政府官员和行政人员仅仅是执行由政治精英决定的政策。政策是 从精英流向大众的，它们从来不会来源于大众的需求（见图2一5）。 精英理论的基本内容可以做如下概括： ·社会被分成掌握权力的少数人和没有权力的多数人。少数人掌握社会价 值的分配权；大众不能参与公共政策的制定。 ·这些居于统治地位的精英并不是处于被统治地位的大众的代表。精英主 要来自社会经济地位较高的阶层，而非按阶层比例进行抽取
星解公共政策（第十二版） 20 ·从被统治的非精英阶层上升到处于统治地位的精英阶层的过程是缓慢 的、持续的，从而确保社会稳定并避免革命的发生。在非精英阶层中，只有那 些接受精英阶层共同价值观的人才可能被允许进入统治精英的行列。 ·精英阶层对社会制度的基本价值观以及如何维护这一社会制度的发展会 达成共识。在美国，精英阶层在保护私有财产、有限政府以及个人自由等方面 的看法具有一致性。 ·公共政策并不反映大众的需求，而只反映精英的主导价值观。公共政策 的变化是渐进性的，而不是革命性的。 ·精英对待政策的态度是积极的，而大众则是冷漠和麻木的。精英对大众 的影响要远远超过大众对精英的影响。 政策方向 會员和行政人员 政策执行 大众 图2一5精英模型 精英模型认为公共政策并不是因人民的需求自下而上形成的，而是因精英的利益、价值与偏好自上而下 确定的。 精英理论：模型的应用 在第9章“国际贸易与移民：精英与大众之间的冲突”中，讨论了当精英的偏 好与大众的偏好不一致时，精英的偏好会占据主导地位，这就是对精英模型的扩展 应用。在第11章“公民权利：精英与大众的互动”中，把民权运动描绘成国家精 英集团给予黑人机会平等权利的努力。不过，反对民权政策的观，点在美国的白人大 众中还是存在的。 精英理论对于政策分析有什么重要意义呢？ 第一，精英主义告诉我们公共政策并不反映公众的需求，而是反映精英们的利 益、价值和偏好。因此，公共政策的变革和创新，最终只不过是精英对其价值的重