第2章政治模型:为思考公共政策提供帮助 发展出一些有助于我们理解政治生活的模型。在这本书中,我们试图解释这些模型 在公共政策的研究中是否有效。具体而言,我们将从以下模型的视角来检验公共 政策: ·制度主义模型 。过程模型 ·理性主义模型 ·渐进主义模型 ·团体理论模型 ·精英模型 ©公共选择模型 ·博奔论模型 上述每个术语都代表一种概念模型,这些模型在政治学著作中都能够找到。没 有哪一种模型是专门为研究公共政策而建立的,然而每个模型又都提供了独特的思 考公共政策的视角,甚至还能解释公共政策的一般原因和结果。 这些模型并不是竞争性的,人们不能断定哪个“最好”。每个模型对政治生活 都有各自的关注焦点,每个模型都能帮助我们理解公共政策的不同方面。虽然有些 政策初看上去好像只能用一种特定模型来解释,但是大多数政策都是理性主义、渐 进主义、利益集团行为、精英偏好、博弈冲突、公共选择、政治过程和制度影响等 多种因素共同作用的产物。在本书接下来的章节中,我们将单独或综合运用这些模 型,来描述和解释特定的公共政策。下面是对每一模型的简要阐述,我们将特别关 注这些模型分析公共政策的不同视角。 制度主义:政策是制度的输出 政府制度一直是政治学关注的核心问题。传统上讲,政治学被界定为是对政 府制度的研究。政治活动通常是以特定的政府制度为中心,如国会、总统、法 院、官僚体系、州政府及市政府等。公共政策的制定、执行和贯彻均要依赖这些 机构。 公共政策与政府制度之间的关系非常紧密。严格来说,一项政策只有被政府制 度体系内的机构采纳、实施和执行之后才能成为公共政策。政府制度赋予公共政策 三个显著的特征:第一,公共政策的合法性。政府的政策通常被认为是法律义务, 公民必须服从。人们可能会认为公司、教会、行业组织、公民团体等社会中其他团 体或组织的政策非常重要,甚至具有约束力。但是唯有政府的政策涉及法定义务。 第二,公共政策的普遍性。只有政府的政策才能影响到杜会中的所有人,而其他团 体或组织的政策仅仅涉及社会中的一部分人。第三,公共政策的强制性一政府垄
12 《 理解公共政策(第十二版) 断着社会的强制力。只有政府能够合法地监禁违反政策的人,其他组织或团体运用 这种制裁手段时受到诸多的限制。正是政府具有的这种号召全体公民忠诚的权力, 使得政府能够制定政策,统治社会,加之其对暴力的合法垄断权,因而促使社会的 个体与团体努力把自己的偏好转变为政策。 制度主义:模型的应用 在第12章“美国的联邦主义:制度安排与公共政策”当中,我们将考察美国 联邦主义制度的某些问题一钱与权在联邦、州以及地方政府之间的分配。 美国的宪法确立了政策制定的基本制度架构,它是美国“国家的最高法”(宪 法第六条)。它的关键性结构要素是:在国家的立法权、行政权和司法权之间实行 分离与制衡;建立联邦主义制度,即在联邦政府和州政府之间实行分权。国家的创 立者设计这些制度是为了“建立更完美的合众国”。200多年来,虽然这些制度安 排发生了重大变化,但世界上没有哪一部成文宪法能如此长期有效。在这本书中, 我们将关注这些制度安排对公共政策的影响。在第12章我们还要从细节上探讨联 邦主义制度对公共政策的具体影响和作用。 联邦主义承认,联邦政府和州政府都分别从它们自己的民众那里获得独立的合 法权力(见图2一1):两者都能够制定法律、征税,保留各自的法院。州政府还在 联邦政府选举方面扮演着重要的角色一按人口比例占有国会议席,每个州拥有两 名参议员席位,并掌握着总统选举的投票权。或许最重要的是,宪法本身的任何更 改必须得到国会和3/4的州的同意。 联邦制:由民众 各自授权的联邦 联邦政府 政府和州政府 州政府 民众 图2一1制度模型:美国的联邦主义 政府的制度安排影响着公共政策:联邦主义影响若资金与权力在联邦、州与地方政府之间的分配。 过程模型:政策是政治活动 当前,政治过程和政治行为是当今政治学关注的焦点。自从第二次世界大战以
第2章政治模型:为思考公共政策提供帮助 13 来,现代“行为主义”政治学就一直在研究选民、利益集团、立法者、总统、行政 官僚、法官和其他政治主体的行为活动。这种研究的主要目的之一就是揭示行为或 者“过程”的模式。对政策感兴趣的政治学家,根据各种行为与公共政策的关系, 对这些行为进行了分类,划分为一系列的政策过程,正如表2一1所表现的内容。 总之,我们可以把政策过程看做一系列的政治活动一一问题确认、议程设定、政策 形成、政策合法化、政策执行以及政策评估。 过程模型对于我们理解政策制定过程中的各种活动是很有帮助的。我们需要明 白政策制定包括:议程设定(吸引决策者的关注);政策形成(设计并选择政策); 政策合法化(寻求政治支持,获得国会、总统或法院的批准);政策执行(建立官 僚机构、财政支出、施行法律);政策评估(探寻政策是否有效,是否受到人们支 持)。 改策过程:模型的应用 在本书研究的每一个政策领域里都会考虑到政治过程和行为。关于政治活动对 公共政策产生的影响的评论将在第3章“政策制定过程:决策活动”中给予详细的 分析。 表2-1 政策过程 ·问题确认 通过公民对政府行为的要求来确认政策问题。 ·议程设定 特定的公共问题引起媒体和政府官员的关注,促使其被提上政策议程。 。政策形成由利益集团、白宫官员、国会议员和智囊团提出政策建议。 ·政策合法化通过国会、总统和法院的政治活动,选择并制定政策。 ·政策执行 通过官僚组织、公共支出、行政机构的活动来推动政策实施 ·政策评估 由政府机构本身,政府外部的顾问、咨询人员,媒体和公众等来评价政策实 施的结果。 理性主义:政策是社会效益的最大化 一项理性的政策是获得“社会效益最大化”的政策;即政府应该选择那些使得 社会效益最大程度地超过社会成本的政策,同时避免采纳那些成本高于效益的 政策。 需要注意的是,在社会效益最大化的界定上有两个重要原则:第一,任何成本 超过收益的政策,都不应该被采纳。第二,在所有可供选择的政策中,决策者应该 选择那个收益超过成本最多的政策方案。换句话说,只有当一项政策获得的收益和 其成本之差为正值,并且大于实施替代政策方案的收益与成本之差时,才可以说所 选择的政策是理性的。我们不应该从狭隘的金钱视角来审视理性主义,因为只用金
理解公共政策(第十二版) 14 钱来衡量,一些基本的社会价值就会为了省钱而丧失。理性主义包括对实施一项公 共政策带来的所有社会、政治、经济价值损益的计算,而不仅仅是可以用金钱来衡 量的那部分。 为选择一个合乎理性的政策,决策者必须做到:(1)了解所有的社会价值偏好 及其相对权重;(2)了解可以获得的所有备选方案;(3)知道每一备选方案的所有 结果;(4)计算每一备选方案的收益与成本之比;(5)选择其中最有效的政策方 案。基于这种理性主义的假设,作为整体的社会价值偏好是可以获知并衡量的。仅 了解和衡量一些团体的价值偏好而没有了解与衡量其他社会团体的价值偏好,这对 作出理性决策是不够的。因此,必须对社会价值偏好有一个全面的、系统的了解。 理性的政策制定还要求了解备选方案的基本信息,具备准确预见备选方案结果的能 力,以及正确计算成本收益之比的能力。最后,理性的政策制定还需要有一个有助 于形成理性决策的决策系统。这一决策系统见图2一2。 1建立完备的 输入完 具有权重的运 全理性 过程需 作目标 要的所 4对每一种 6.比较净收 有资源 3.准备全套备 备选方案的 5.计算每一种 益,并确定 产输出 选政策方案 收益和成本 备选方案的净 净收益最高 ,完全理性 进行预测 收益 的政策方案 政策 完全理 性过程 2建立具有其 需要的 他价值和具有 所有数 权重的资源的 据 完整清单 图2一2决策系统的理性模型 理性模型假定目标完全一致,对备选方案完全了解,并且有能力对政策的收益与成本进行估算,选出收 益最大、成本最小的政策。 理性主义:模型的应用 本书第4章“刑事司法:公共政策的理性与非理性”表明,阻止犯罪的理性政 策,即确保惩罚的确定性、及时性和严厉性的政策几乎很少得以执行,国家的高犯 罪率在很大程度上是这种非理性的产物。解决公共政策过程中的理性问题在第5章 “卫生与福利:寻求理性策略”中也有所探讨,我们将考察解决贫因、健康和社会 福利问题的政策策略的一般设计。我们还将观察这些策略如何在公共政策中得以实 现,并分析制定理性公共政策存在的阻碍因素。 然而,要实现理性决策还存在许多的障碍,以至于政府几乎无法进行理性的政 策制定。但是,这一理性主义模型对于公共政策分析还是很重要的,因为它有助于 确认达到完全理性需要克服的障碍。它还有助于提出问题,如为什么政策制定不是
第2章政治模型:为思考公共政策提供帮勋 》 15 一个更加理性的过程?完全理性的政策制定面临的重要障碍包括: ·社会利益通常不能达成一致,只有特定的团体或个人的利益才能一致, 而在团体或个人的很多利益之间却存在冲突。 ·很多相互冲突的成本和收益是不可能比较和衡量的。例如,我们无法在 个人尊严与税收增长之间进行此较或衡量。 ·决策者的决策动机并不是以实现社会目标为基础,而是力图使他们自己 在权力、地位、连任、金钱等方面的收益最大化。 ·决策者的动机也并不是出于实现社会净收益的最大化,而是仅仅满足于 政绩的需要;他们并不是寻求“最佳的方案”,而是在发现一个能够实施的方 案时就会停止对最佳方案的搜索。 ·在现行项目和政策上的大量投资(沉淀成本)会阻碍决策者重新考虑在 以往的决策中被排除的备选方案。 ·为了了解所有可能的备选方案及其结果,需要收集全面的相关信息,但 存在无数的限制性因素,如收集信息的成本、信息本身的可获得性、收集信息 的时间限制等。 ·不管社会学、行为学,还是物理学、生物学,其预测能力都还没有发展 到这种程度,即能够使决策者完全知晓每一个可供选择的备选方案的收益或 成本。 ·决策者即使具有最先进的计算机分析技术,在面对大量的多元化且利害 攸关的政治、社会、经济、文化价值时,也没有足够的智能来精确计算其成本 和收益。 ·备选方案结果的不确定性追使决策者尽可能地遵循以前的政策,目的是 降低出现混乱与非预期后果的可能性。 ·在一些大型的官僚机构中,政策的制定需要多个部门的参与,部门分割 的特性使得决策协调变得困难,导致各方面专家的建议很难在决策时被充分 考虑。 渐进主义:政策是过去政策的补充和修正 渐进主义把公共政策视作政府过去行为活动的延续,其中伴随着渐进的调整与 修正。政治学家查尔斯·E·林德布洛姆,在批判完全理性的决策模型时,首次提 出了渐进主义模型,山根据林德布洛姆的说法,决策制定者不需要每年都做如下的 事情:检查所有现行的政策和提出的政策建议;确定社会目标;研究其他可供选择 的政策方案的收益和成本,根据净收益的最大化程度,排列所有备选方案的优先次 序;在考虑所有相关信息的基础上作出政策抉择。相反,由于时间、信息和成本的 限制,决策者无法逐个确认所有备选的政策方案及其后果。政治本身的局限性也妨