理解公共政策（第十二版） 6 3.政策分析还试图发展并检验关于公共政策因果的一般性命题，以及积累具 有普遍意义的、可靠的研究成果。 这样做的目的是形成关于公共政策的具有概括性和可靠性的理论，从而能够分 析不同的政府机构或不同的政策领域。政策分析者明显倾向于提出适合多种政策决 定或案例的政策解释，这样的解释能够经得起时间的考验、适合不同的背景。 然而，必须牢记的是，政策议题都是由政治行为主体选举或任命的政府官 员、利益集团，有时甚至是选民，而不是由政策分析人员决定的。社会科学研究在 政治领域里通常不是非常顺利，它经常被演绎、被误解、被忽视，甚至被当做政治 斗争的工具来使用。政策分析的结果有时会出乎意料，甚至会造成政治窘境。公共 政策并不总是按照人们的意愿来运作。政治利益主体为了实现自身的目的可能会有 选择地接受、抵制或利用这些政策分析的结果。 政策分析与寻求解决美国问题的方案 我们对于政策分析能否“解决”美国的问题仍然存在疑问。愚昧无知、犯罪、 贫困、种族冲突、不平等、住房问题、疾病、环境污染、交通拥挤，以及生活不幸 等，这些问题长期困扰着美国社会和民众。当然，这不能成为一个借口，政府有责 任去建设一个能够消除这些弊端的社会。但是，我们在努力建设一个更加美好的社 会的同时，也应该认识到要找到一些社会问题的解决方法是很困难的。因此，我们 有充足的理由表明我们应该冷静地看待政策分析。 第一，政府权力的有限性。不管出于何种目的，政府政策的重要性很容易被夸 大。而且，也不能确切地得知政府的政策（即便具有创新性）是否能够治愈全部或者 大多数社会弊病。政府受到家庭生活模式、阶级结构、养育习惯、宗教信仰等多种具 有影响力的社会力量的限制。政府很难管理这些社会力量，即使政府有整合这些社会 力量的意愿，也很难实施有效的控制。对政府而言，有些社会问题是很难解决的 第二，社会问题认定上的分歧。如果对于“社会问题是什么”这一点都不能达 成共识，那么政策分析是难以提供解决问题的方案的。例如，在教育政策领域里， 一些研究人员认为，.提高学生的学习成绩（包括口头表达能力和数字计算能力）应 该是我们努力的方向。但是教育界人士却认为，掌握口头表达和计算技能不是公立 学校唯一的或者最重要的目标。他们主张，学校必须促成不同种族和社会背景的学 生形成积极的自我认知意识，鼓励学生对社会的认知和对多元文化的认同，教育学 生相互尊重并和平地解决相互之间的分歧，教育学生认识毒品的危害以及学习关于 性和性病方面的知识。换句话说，许多教育工作者认为，学校面临的问题绝不仅限 于提高学生的学习成绩。 政策分析无法解决价值冲突问题。如果对教育政策应该持有何种价值观这一问 题不能达成共识，那么政策分析对政策制定就没有什么作用。它最多只能建议如何 达到特定的结果，但无法确定什么对社会才是有价值的
一。第1章政策分桥：或府做什么，为什么要这么微，这样微有何作用和影响 第三，政策解释的主观性。政策分析处理一些带有主观性的议题时，必须依赖 于对结果的解释。专业研究人员通常对分析结果有不同的解释。社会科学研究不可 能是价值中立的，甚至在研究问题的选择上都受到个人价值观的影响。每个人对社 会中哪些问题重要并值得关注，都存在不同的看法和价值判断。 第四，人类研究设计的局限性。在系统性的政策分析中，一些问题是与社会科 学研究所具有的内在局限性相关的。有一些类型的可控性试验根本不可能对人进 行。例如，研究者不可能下令把孩子送到条件极差的学校，而仅仅为了观察这种学 校是否会对他们的学习成绩产生负面影响。相反，从事社会研究的人必须找到一些条 件，它们“自然而然”地导致教育权利的剥夺，从而对导致剥夺的原因进行必要的考 察。因为我们不能控制现实世界中的所有因素，因此很难准确地查明是什么原因导致 了教学成绩的提高。另外，即使条件允许做某些试验，人们也会因为知道自己在试验 的环境下被别人观察而改变自己的行为。例如，在教育研究中一个经常发生的现象 是，在实行任何新的教学方法或课程创新时，孩子们都表现得很好。这就很难判断， 所观察到的情况是因为新的教学方法或课程创新的采用还是因为试验情境的影响。 第五，人类行为的复杂性。也许对政策分析持保留态度是出于这样的现实考 虑，即社会问题是如此复杂，使得社会科学家不能够对他们建议的政策所产生的后 果作出准确预测。而且，社会科学家对个体和群体的行为了解不够，这也使得他们 无法为决策者提出可靠的建议。有时候，决策者向社会科学家咨询解决问题的“方 法”，而社会科学家却束手无策。绝大多数社会问题都是由许多变量导致的，因此 一种简单的解释或者一套解决方案是不可能奏效的。社会科学家经常提出很多相互 矛盾的建议，也表明他们缺乏可靠的有关社会问题方面的科学知识。尽管有些学者 认为“不提出建议要比给出矛盾的或不正确的建议要好”，但是决策者不这样看， 他们认为，不管怎样，决策总是要作的。根据社会科学所提供的知识（即使是很少 的知识)来作出判断，总比在无知情况下作出决策要好。就算社会科学家不能够预 测未来政策的影响和结果，但他们至少能够评估现行和以往的公共政策的影响，并 把这些知识提供给决策者参考。 政策分析既是技术又是艺术 公共政策分析既是一门艺术，也是一种技术。说它是一门艺术，是因为在社会 问题确认、社会问题描述、政策方案设计和政策效果评估时，需要有洞察力、创造 力和想象力。说它是一种技术，是因为在完成上述这些任务时需要掌握经济学、政 治学、公共行政学、社会学、法学和统计学等学科的知识，政策分析实际上就是要 综合运用所有这些传统学科的知识。 我们怀疑政策分析是否真的存在所谓“单选模型”，即存在某种特定模型或方 法，总是优于其他所有的模型或方法，它能永久地提供解决公共问题的最佳方案。 恰恰相反，我们同意政治学家艾伦·威尔达夫斯基(Aaron Wildavsky)的观点：
理解公共政策（第十二版） 8 政策分析是这样一种活动，它没有既定的程序或模型，政策分析与创造力是同 义的，它是通过理论来激发、通过实践来磨炼的，它是只可意会不可言传的，[)] 艾伦·威尔达夫斯基还提醒学生，解决重大公共问题的方案是不可求的： 在很大程度上，必须承认，知识是具有否定性的。它告诉我们不能够做什 么事情，不能够去什么地方，我们在哪里犯了错误，但是，这些对于我们改正 错误是不够的。毕竟，如果我们现在的努力完全令人满意，那就不再需要政策 分析了，更不需要政策分析人员了。 虽然在本书中找不到所谓最佳的单选模型，但是，如果想要讨论理解公共政策 的不同方式和途径，本书倒是一本很好的入门读物。 注释 11!This book discourages daborate academic discussions of the definition of public policy-we say simply that public policy is whatever governments choose to do or not to do.Even the most elabo- rate definitions of public policy,on close examination,seem to boil down to the same thing.For example,political scientist David Easton defines public policy asthe authoritative allocation of val- ues for the whole sociery"-but it turns out that only the government can"authoritatively"act on the'whole"society.and everything the government chooses to do or not to do results in the"alloca- tion of values". Political scientist Harold Lasswell and philosopher Abraham Kaplan define policy as"a pro- jected program of goals,values,and practices",and political scientist Carl Friedrick says,"It is essen- tial for the policy concept that there be a goal.objecrive,or purpose."These definitions imply a difference between specific government actions and an overall program of action toward a given goal.Bur the problem raised in insisting that government actions must have goals in order to be labeled "policy"is that we can never be sure whether or nor a particular action has a goal,or if it does.what that goal is.Some people may assume that if a government chooses to do something there must be a goal,objective,or purpose,but all we can really observe is what governments choose to do or not to do.Realistically,our notion of public policy must include all cion of government. and not what governments or officials say they are going to do.We may wish that governments act in a"purposeful,goal-oriented"fashion,but we know that all too frequently they do not. Still another approach to defining public policy is to break down this general notion into vari- ous component parts.Political scientist Charles O.Jones asks that we consider the distinction among various proposals(specified means for achieving goals),programs(authorized means for achieving goals),decisions(specific actions taken to implement programs).and effects(the measurable impacts of programs).But again we have the problem of assuming that decisions.programs,goals,and effects are linked.Certainly in many policy areas we will see that the decisions of government have little to do with announced "programs",and neither are connected with national "goals".It may be unfortu- nare that our government does not function neadly to link goals,programs,decisions,and effects,but as a matter of fact it does not. So we shall stick with our simple definition:public policy is whatever governments choose to do or odo.Note that we are focusing not only on government action but also on government inaction. that is,what government chooses not to do.We contend that government inaction can have just as great an impact on sociery as government action. See David Easton,The Politica!System(New York:Knopf,1953).p.129;Harold D.Lasswell and Abraham Kaplan,Power and Society(New Haven,CT:Yale University Press,1970).p.71;Carl J.Friedrich,Man and His Government (New York:McGraw-Hill,1963),p.70;Charles O.Jones, An Introduction to the Study of Public Policy (Boston:Duxbury,1977).p.4. 12 Harold Lasswell,Politics:Who Gets What,When and How (New York:McGraw Hill,1936). 31 Aaron Wildavsky,Speaking Truth to Power (New York:John Wiley,1979).p.3
第1章政策分析：政府做什么，为什么要这么做，这样做有何作用和影响 参考文献 ANDERSON,JAMES E.Public Polieymaking 6th ed.Boston:Houghton Miffin.2006. CoCHRAN,CLARKE E.,et al.American Public Policy:An Introduction,8th ed.Belmont,CA:Wadsworth, 2006. DUNN,WILAM N.Public Policy Analyris,3rd ed.Upper Saddle River.NJ:Prentice Hall.2004. HEINEMAN,ROBERT A,WILLIAM T.BLUHM,STEVEN A.PETERSON,and EDWARD N.KEARNY.The Worl ofthe Policy Analyst.New York:Chatham House,2000. KRAFT,MiCHAEL E.,and SCOTT R.FURLANG.Public Policy:Politics,Analysis and Alternatives.2nd ed. Washington,DC:CQ Press.2006. PETERS,B.GUY.American Public Policy:Promise and Performance.Gth ed.Washingion,DC:CQ Press. 2006. RUSHEFSKY,MARK E Public Policy in the United Srate,3rd ed.Armonk.NY:M.E.Sharpe,2002. WIDAVSKY,AARON.Speaking Tnth to Power.New York:John Wiley.1979
第2章 经典教材系列 公共行政与公共管理经典译丛 政治模型：为思考公共政策 提供帮助 用于政策分析的模型 模型是对现实世界某个方面进行简化的表现形式。这种模型 可能是一种真实的物质表现形式，例如，飞机模型或者置于桌面 的建筑模型是设计者或建筑师用来展示这些物体建成之后的实际 效果的。模型也可能是一个图表，例如，一幅道路交通图或者政 治学家用来揭示一项议案是如何变成法律的流程图。 模型的运用我们在政策研究中运用的模型是概念性的模 型。这些模型可运用于以下方面： ·简化并澄清我们对政治和公共政策的思考； ·识别政策问题的重要方面； ·通过关注政治生活的主要特征，促进我们相互之间的 沟通； ·指导我们更好地理解公共政策，鉴别重要与不重要的 方面； ·解释公共政策并预测其结果。 可供选择的政策模型多年以来，政治学同其他学科一样