第1章 经典教材系列 公共行就与公共管理经典评丛 政策分析：政府做什么，为什么要 这么做，这样做有何作用和影响 公共政策是什么？ 本书的内容旨在讨论公共政策。它关注的是政府做些什么， 为什么要这样做以及这样做的结果如何。它也关注政治学以及这 门学科描述、分析与解释公共政策的能力。 公共政策的定义公共政策就是政府选择做与选择不做的事 情.]政府要处理许多事务：调节社会内部冲突；动员人民协同对 外；向社会成员提供各种象征性的奖励和实质性的服务；以税收的 形式，从社会中汲取资金。因此可以说，公共政策涉及调节个体行 为、构建官僚体系、分配利益、征税，或者同时完成这些事务。 政策扩张与政府扩大如今，人们期望政府为他们做更多的 事情。：的确，几乎所有的个人问题和社会问题都要求政府来解 决。换句话说，制定公共政策的目的就是为了减轻个人的痛苦或 减少社会的不稳定因素。这些年来，随着越来越多的美国人求助 于政府来解决各种社会问题，政府的规模在不断扩大，与之相 应，公共政策的范围也几乎扩展到了美国社会生活的各个领域。 在20世纪的大部分时间里，政府不仅在绝对规模上扩大了， 而且相对于国民经济而言，政府的相对规模也在不断扩大。国民 经济的规模通常是用国内生产总值(GDP)来衡量的，也就是美
理解公共数策（第十二版） 国一年内生产的所有产品和服务的总和（见图1一1）。在20世纪初期，政府支出只 占到GDP的8%，并且大多数事务都是由州政府和地方政府来处理的。两次世界大 战间、20世纪30年代“经济大萧条”时期实行的“罗斯福新政”，以及20世纪 60一T0年代“大社会”计划的实施，都使政府规模尤其是联邦政府的规模大大地 扩张了。里根总统执政期间(1981一1989年)，政府规模的扩大相对于经济发展而 言，处于平稳状态。进入20世纪90年代，美国经济增长的速度超过了政府支出的 增长速度，使得政府规模相对于经济增长而言有所缩减。2000一2001年的经济滑 坡，以及政府在加强国防与本土安全方面的支出增加，导致近几年来政府规模相对 于GDP而言又有所扩大。当前，各级政府的总支出（包括联邦政府、州政府和地 方政府的支出)达到了GDP的30%。其中，仅联邦政府的支出就超过了政府总支 出的2/3，大约占GDP的20%。全国的50个州政府和87000个地方政府（包括市、 县、镇、学区和特别行政区)的总支出不到全部支出的1/3，大约占GDP的10%。 50r 1994 40 大社会 玉 二战 30 20 10 1900192019401960198019952005 191019301950197019902000 年份 图1一1政府规模的增长 政府规模可以通过财政与经济总量的比重来衡量，联邦、州、地方政府的支出现在已超过GDP的0%， 其中GDP为经济总量， 公共政策的范围并不是政府所做的每一件事都能反映在政府支出中。例如， 政府的管制行为，特别是环境方面的管制，就让个人和企业承担了相当大的成本， 这些成本并没有体现在政府的预算中。即便这样，政府支出仍是一个反映政府职能 与政策取向的常用指标。例如，图1一2表明，联邦政府用于老年人的支出（包括 社会保障和医疗保险)大大超过了包括国防支出在内的、用于履行其他政府职能的 部分。联邦政府在社会福利和医疗卫生方面的支出在总预算支出中占了相当大的比 例，而对教育的财政支持却相当小。州政府和地方政府承担了公共教育的主要支 出。在政府预算中，福利和医疗卫生方面的支出所占的比例也高于修建高速公路和 执行环节的支出所占的比例
第1章政策分析：政府做什么，为什么要这么做，这样微有何作用和影响 联邦政府的职能 州和地方政府的职能 国防 教育 ☒ 社会保障和医疗保险 社会福利 别 国债的利息 保健和医疗 卫生保健 高速公路 社会福利圆 交通运输园 治安和消防 图 教育国 卫生 图 自然资源和环境 监狱 执法图 自然资源和环境 退伍军人圆 其他 其他 05101520253035 0510520253035 联邦政府各职能 州、地方政府各职能 支出的比例 支出的比例 包括科学、能源、农业、 包括住房和社区发展、公园、 住房、社区发展、国际事务和日常支出 娱乐、政府管理和利息 图1一2公共政策：政府做些什么 政府支出数据表明社会保障和医疗保难占联邦支出的绝大部分，而州与地方政府的最大支出项目侧为教育。 资料米源：Ba电tof the United States Goverrment,2007:Sttistical Abstract of the United States,2005-2006. 为什么要研究公共政策？ 政治学是一门研究政治的学问，它研究的是“谁得到了什么，何时得到及如何 得到”等问题，「2幻因此政治学不仅限于对政府制度的研究，例如，联邦主义、分权 主义、权力制衡、司法审查、国会、总统以及法院的权力与职责等。“传统”的政 治学主要关注这些制度安排以及对政府正当性的哲学论证。政治学不只是对政治过 程进行研究，即竞选与选举活动、投票、游说、立法和裁决等。现代“行为主义” 政治学才主要关注这些政治过程。 政治学也要对公共政策进行研究，即描述和解释政府行为的原因及结果。研究 的关注点包括：描述公共政策内容；分析社会、经济和政治力量对公共政策内容的 影响；探寻各种制度安排与政治过程对公共政策的影响；评估公共政策实施对社会 产生的预期和非预期的结果。 从政策分析中能学到什么？ 政策分析的目的是研究政府在做什么、为什么这样做、这样做的结果是什么
理解公共政策（第十二版） 那么，我们能够从政策分析中学到什么呢？ 第一，描述政策。通过政策分析，我们能够描述公共政策一可以得知政府在 社会福利、国防、教育、公民权利、医疗卫生、环境、税收等领域里正在做的事情 (或者不做的事情)。了解国家政策的实际状况和相关信息，是现代教育中每个人不 可或缺的一个环节。例如，l964年《民权法案》(The Civil Rights Act)对于就业 中的歧视是如何规定的？在巴基(Bakke)诉讼案中，最高法院对于“反歧视行动” 计划是如何判决的？国家的社会保障计划处于什么状况？医疗补助和医疗保险制度 对穷人和老年人是怎样承诺的？美国和俄罗斯两国就核武器问题达成了什么样的协 议？目前国内外的反恐斗争进展如何？我们交纳的税收是多少？联邦政府每年的支 出是多少，这些支出都用到了哪些领域？这是一系列描述性问题的实例。 第二，调查原因，通过政策分析，我们能够探究公共政策形成的原因和决定性 因素。为什么公共政策是这样的？为什么政府做这些事情？为此，我们可以探寻政 治制度、政治过程和政治行为对公共政策产生的影响（见图1一3，B所指的关系）。 社会 政治体系 公共政策 制度、过程 与行为 A B E 社会和 经济状况 公共政策 0 包括： 包括： 包括： 财产和收入 联邦制度 公共权利 通货膨胀、经济衰退与失业 权力分立 教育政策 教育成就 监督与制衡 福利政策 环境质量 政党 医疗保健政策 贫困 利益集团 刑事司法 种族构成 选举行为 税收 宗教和民族构成 官僚 支出和赤字政策 健康和寿命 权力机构 国防政策 不平等与种族歧视 国会、总统和法院 国土安全政策 箭头A:社会和经济状况对政治和政府制度、过程和行为有什么影响？ 箭头B:政治和政府制度、过程和行为对公共政策有什么影响？ 箭头C:社会和经济状况对公共政策有什么影响？ 箭头D:公共政策对社会和经济状况有什么作用（反作用）？ 箭头E:政治和政府制度、过程和行为对社会和经济状况有什么作用（反作用）？ 箭头F:公共政策对政治和政府的制度、过程和行为有什么作用（反作用）？ 这一图表（有时被称为“系统理论模型”），列举出了社会状况、政治体系特征和公共政策三 类，并分别指出它们之间可能存在的联系。 图1一3分析公共政策及其原因与结果
第1章政策分析：效府做什么，为什么要这么做，这样微有何作用和形响 例如，由民主党人或共和党人控制总统职位与国会，是否会对税收和政府支出水平 产生影响？特殊利益集团的游说会对联邦政府的税收改革计划产生哪些影响与后 果？通过政策分析，我们还能够探求社会、经济、文化因素对于公共政策的形成所 产生的影响（见图1一3，C所指的关系）。这方面的例子有：公众对种族态度的改 变会对民权政策产生什么影响？经济的不景气对政府支出有什么影响？老龄化社会 的到来对社会保障和医疗卫生项目有什么影响？用学术性的语言来说便是，当我们 研究公共政策形成的原因时，公共政策就成为因变量，而决定公共政策的各种政 治、社会、经济及文化因素等则成为自变量。 第三，探究结果。通过政策分析，我们能够追寻公共政策的结果或产生的影 响。了解公共政策的结果通常称为政策评估，即了解公共政策给人们的生活带来了 什么变化。我们可以分析公共政策对政治制度和政治过程产生的影响（见图1一3， F所指的关系)。例如，伊拉克战争对共和党在国会中的地位会产生什么影响？移 民政策对总统的声望会有什么影响？我们还想要检验公共政策给社会状况带来的变 化和影响（见图1一3，D所指的关系）。比如，死刑是否有助于遏制犯罪？削诚福 利是否会伤害人们的工作热情？增加教育支出是否能提高学生的成绩？用学术语言 表达就是，当我们分析公共政策的结果时，公共政策就成为自变量，而政策对社会 产生的政治、社会、经济和文化影响则是因变量。 政策分析与政策倡议 政策分析不同于政策倡议，把二者区分开来是很重要的。解释和说明公共政策 的原因和结果并不等同于建议政府应该追求何种政策。了解政府为什么这样做而没 有那样做以及这样做会产生哪些影响，并不意味着是要告诉政府应该做什么、如何 去做以及行动上应该做出何种变化。政策倡议需要修辞、说服、组织与实践的技 巧。而政策分析则鼓励学者运用系统研究的工具来探讨重要的政策问题。政策分析 中隐含着这样一个判断：形成关于影响公共政策的各种力量以及公共政策实施结果 的科学知识，这个过程本身就是一种与社会相关的活动；而且政策分析也是进行政 策倡议和政策实践的先决条件。 具体而言，政策分析包括如下内容： L.政策分析主要关注的是政策的解释说明而不是提出政策建议。 政策建议从属于政策的描述与解释。一个隐含的观点是：理解政策是提出政策 建议的前提条件，而真正的理解又是通过细致全面的分析而不是通过修辞技巧或辩 论获得的。 2.政策分析探索公共政策的原因与结果。 这种研究和探索涉及推论的科学标准问题。复杂的量化技术可能有助于形成政 策原因与结果之间的可行推论，不过，这些技术并不是最主要的