第26卷第3期 o.26No.3 JOURNAL OF CATASTROPHOLOGY Jul 2011 灾害救助评估理论方法研究与展望 廖永丰,聂承静3,胡俊锋,杨林生2 (1.民政部国家减灾中心,北京100053;2.中国科学院地理科学与资源研究所,北京100101 3.中国科学院研究生院,北京100049) 摘要:灾害救助评估是一种辅助决策工具,收集和分析灾害及灾害救助信息,为灾害救助活动的决策、规划 和控制提供有效的信息支持,其内涵主要包括4个方面:①评估灾害对社会产生的影响;②灾害应急抢险需求 与方案优化;③救助资源可获得性;④促进和加速灾后恢复与区域发展的可行性。灾害救助过程包括规划、数 据收集与调査、分析与解读、趋势预测、辅助决策、灾害监测等6个环节。灾害救助评估内容按照灾害救助阶 段总体分为应急快速评估和灾后详细评估两大类。其中,应急快速评估主要侧重于灾情和应急救助需求,是灾 害救助评估的传统研究领域,为应急抢险和受灾人口基本生活保障提供信息支持;灾后详细评估则主要用于全 面分析灾害对社会、经济、生态环境系统造成的损失和影响,为灾后恢复与重建提供辅助决策支持 关键词:灾害救助;灾害评估;应急救助;灾后恢复与重建 中图分类号:X43文献标志码:A文章编号:1000-811X(2011)03-0126-07 救助工作规程,将灾害评估应用于灾害应急救助 0引言 与灾后恢复重建实践。如现场灾害评估、灾害 对社会经济与环境影响评估方法的、灾后环境需 我国是世界上自然灾害最为严重的少数国家求评估、灾害现场评估与应急工作规程。国 之一。据统计,1990年以来,我国进入新的灾害内灾害评估研究起步较晚,主要集中于灾害风 多发期,自然灾害极端气候事件频次增加,损失险b-n、灾害损失评估-方面,有关救助需求, 加剧,每年因各类自然灾害致死近3000,因灾灾害对社会、经济与环境影响评估方面的研究较 直接经济损失超过2000亿元。2008年汶川8级少,目前尚未建立起完整的灾害评估研究与应用 地震一次巨灾就造成69227人死亡,17923人失 体系。2000年以来,空间信息技术逐步被引入灾 踪,375783人受伤,因灾直接经济损失超过8523 害管理领域,采用遥感、地理信息系统等技术方 亿 自然灾害形势的日趋严峻,防灾减灾工 作不仅受到政府的高度重视,也成为科研的重要 法进行洪涝灾害数值模拟及损失评估研究 领域 取得了较大进展。 灾害救助评估是灾害管理工作的重要领域 我国灾害救助评估研究始于2000年后,目前 是开展灾害应急救助、灾后恢复重建的基础。国仍处于起步阶段,技术方法领域的试验研究相对 内外都非常重视灾害评估的研究。国际上研究相较多,尚未形成完整的理论体系。本研究拟结合 对比较成熟,已经建立了相对完整的灾害评估体国内外灾害评估领域最新研究进展,从灾害应急 系,围绕灾害应急管理的目标和程序,对灾害评救助与灾后恢复重建需求应用角度,分析和探讨 估的内涵、内容、方法、程序等方面开展了系统灾害评估的内涵、内容、方法等方面,为我国开 的探讨,并基本成型。联合国环境计划署及美国、展灾害评估研究和灾害应急管理工作提供理论 澳大利亚等发达国家分别开发了灾害评估与应急支持。 *收稿日期:2011-01-24 基金项目:国家科技支撑计划课題“综合风险防范救助保障与保险体系示范”(2006BAD20B04);国家十一五科技支撑计划重点项目 亚洲巨灾综合风险评估示范系统开发"(008BACA4B04);国家科技支撑计划课题“承险过程分析与承险脆弱性综合评估技 术”(2008BAK50B05);中国科学院知识创新工程重要方向项目“重大自然灾害风险评估技术”(KZCX2-YW-003-01) 作者简介:廖永丰(1974-),男,甘肃人,博士,副研究员,主要从事灾害风险评估、灾害管理领域研究 E-mail: liaoyongfeng@ ndrc. gow.en o1994-2011ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
第 26 卷第 3 期 2011 年 7 月 灾 害 学 JOURNAL OF CATASTROPHOLOGY Vol. 26 No. 3 Jul. 2011 灾害救助评估理论方法研究与展望* 廖永丰1 ，聂承静2，3 ，胡俊锋1 ，杨林生2 ( 1． 民政部国家减灾中心，北京 100053; 2． 中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101; 3． 中国科学院研究生院，北京 100049) 摘 要: 灾害救助评估是一种辅助决策工具，收集和分析灾害及灾害救助信息，为灾害救助活动的决策、规划 和控制提供有效的信息支持，其内涵主要包括 4 个方面: ①评估灾害对社会产生的影响; ②灾害应急抢险需求 与方案优化; ③救助资源可获得性; ④促进和加速灾后恢复与区域发展的可行性。灾害救助过程包括规划、数 据收集与调查、分析与解读、趋势预测、辅助决策、灾害监测等 6 个环节。灾害救助评估内容按照灾害救助阶 段总体分为应急快速评估和灾后详细评估两大类。其中，应急快速评估主要侧重于灾情和应急救助需求，是灾 害救助评估的传统研究领域，为应急抢险和受灾人口基本生活保障提供信息支持; 灾后详细评估则主要用于全 面分析灾害对社会、经济、生态环境系统造成的损失和影响，为灾后恢复与重建提供辅助决策支持。 关键词: 灾害救助; 灾害评估; 应急救助; 灾后恢复与重建 中图分类号: X43 文献标志码: A 文章编号: 1000 － 811X(2011)03 － 0126 － 07 0 引言 我国是世界上自然灾害最为严重的少数国家 之一。据统计，1990 年以来，我国进入新的灾害 多发期，自然灾害极端气候事件频次增加，损失 加剧，每年因各类自然灾害致死近 3 000 人，因灾 直接经济损失超过 2 000 亿元。2008 年汶川 8. 0 级 地震一次巨灾就造成 69 227 人死亡，17 923 人失 踪，375 783 人受伤，因灾直接经济损失超过 8 523 亿元［1］。自然灾害形势的日趋严峻，防灾减灾工 作不仅受到政府的高度重视，也成为科研的重要 领域。 灾害救助评估是灾害管理工作的重要领域， 是开展灾害应急救助、灾后恢复重建的基础。国 内外都非常重视灾害评估的研究。国际上研究相 对比较成熟，已经建立了相对完整的灾害评估体 系，围绕灾害应急管理的目标和程序，对灾害评 估的内涵、内容、方法、程序等方面开展了系统 的探讨，并基本成型。联合国环境计划署及美国、 澳大利亚等发达国家分别开发了灾害评估与应急 救助工作规程，将灾害评估应用于灾害应急救助 与灾后恢复重建实践。如现场灾害评估［2］、灾害 对社会经济与环境影响评估方法［3］、灾后环境需 求评估［4］、灾害现场评估与应急工作规程［5］。国 内灾害评 估 研 究 起 步 较 晚，主要集中于灾害风 险［6 － 7］、灾害损失评估 ［8 － 11］方面，有关救助需求， 灾害对社会、经济与环境影响评估方面的研究较 少，目前尚未建立起完整的灾害评估研究与应用 体系。2000 年以来，空间信息技术逐步被引入灾 害管理领域，采用遥感、地理信息系统等技术方 法进行洪涝灾害数值模拟及损失评估研究［12 － 13］， 取得了较大进展。 我国灾害救助评估研究始于 2000 年后，目前 仍处于起步阶段，技术方法领域的试验研究相对 较多，尚未形成完整的理论体系。本研究拟结合 国内外灾害评估领域最新研究进展，从灾害应急 救助与灾后恢复重建需求应用角度，分析和探讨 灾害评估的内涵、内容、方法等方面，为我国开 展灾害评估研究和灾害应急管理工作提供理论 支持。 * 收稿日期: 2011 － 01 － 24 基金项目: 国家科技支撑计划课题“综合风险防范救助保障与保险体系示范”( 2006BAD20B04) ; 国家十一五科技支撑计划重点项目 “亚洲巨灾综合风险评估示范系统开发”( 2008BAC44B04) ; 国家科技支撑计划课题“承险过程分析与承险脆弱性综合评估技 术”( 2008BAK50B05) ; 中国科学院知识创新工程重要方向项目“重大自然灾害风险评估技术”( KZCX2 － YW － Q03 － 01) 作者简介: 廖永丰( 1974 － ) ，男，甘肃人，博士，副研究员，主要从事灾害风险评估、灾害管理领域研究． E-mail: liaoyongfeng@ ndrcc． gov． cn
廖永丰,等:灾害救助评估理论方法研究与展望 127 数据收集 1灾害救助评估内涵 灾害评估 1.1灾害救助评估内涵 关于灾害救助的界定,郑功成认为,灾害救 助隶属于社会救助,是指国家与社会面向由贫困 人口者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助 灾害监测 灾害趋势 的一种生活保障政策,目标是帮助社会脆弱群体 救助辅助 摆脱生存危机,以维护经济社会的持续、稳定、 快速发展。美国作为发达国家的典型代表,其 图1灾害救助评估流程 对灾害救助的定义是用于弥补某地个人、家庭或规模与结构、生命线系统设施分布与状态、救灾 企业未曾参保的资产损失的钱款或直接援助,即物资分布与规模、受灾区域的灾害应急管理体系 给予在其他途径无法报偿的巨额费用,但此项援等4大类。灾害信息数据收集主要基于数据报送系 助并不意味将受损的资产回复到灾害前的状态。统来完成;未建立上报系统或上报系统受灾害影 受灾害救助内涵认识发展演化的影响,灾害救助响运行中断的区域,需要建立现场灾害信息采集 评估的内涵在广度和深度上不断发展扩大。传统系统来完成数据收集 的灾害救助评估主要局限于受灾人口基本生活保 (3)灾害数据分析解读 障,侧重于分析受灾人口的饮食、居住、卫生防 对灾害数据进行深入地分析和解读,揭示受 疫需求。目前,欧美发达国家灾害救助评估外延灾人口面临的各种风险,评估灾害救助需求。与 进一步扩大,将灾后社会、经济、生态环境恢复灾害应急救助需求相关的灾害风险分析主要包括5 和区域开发纳入灾害评估范畴;受灾人口生活保个方面:次生致灾因子,如次生洪灾、火灾、山 障方面内涵更加丰富,增加了灾民心理抚慰、社体滑坡、极端天气、化学污染等;食品短缺;基 础生存条件恶化,如饮用水供应、居住条件、废 根据联合国定义,灾害救助评估主要涵盖4个物处理;疾病与健康影响;应急医疗服务短缺。 方面的内容:①评估灾害对社会产生的影响;② (4)灾害趋势预测 灾害应急抢险需求与方案优化;③救助资源可获 基于收集到的灾害数据,根据灾害发生、发 得性;④促进和加速灾后恢复与区域发展的可行展机理,分析灾害发展趋势,评估灾害救助需求 性。其中,救助需求与救助资源可获得性是灾与救助资源之间的关系及其变动情况。 害救助评估的核心。灾害救助评估贯穿于紧急救 (5)救助辅助决策 援、灾区秩序恢复、灾后重建、区域开发等灾害 制作灾害救助评估信息产品,将灾害分析解 救助管理全过程,救助管理决策过程从紧急救援读、灾害趋势预测等评估结果提交给灾害救助管 开始一直持续到灾后的恢复重建 理人员,为灾害救助管理决策提供依据。 1.2灾害救助评估构成要素与流程 (6)灾害监测 灾害救助评估由6个基本要素构成,其流程如 灾害救助评估是反复评估灾害救助需求与救 图1所示的。 助服务关系,不断修正灾害救助管理措施,提高 (1)灾害评估规划 救助效果的辅助决策过程。而灾害监测可为灾害 科学、合理地规划设计评估方案是成功开展评估的不断修正提供有效的数据支持。 评估的前提和基础。评估方案的主要内容包括 评估数据需求;设计灾害调查与数据收集方法;2灾害救助评估内容 订数据格式及数据质量控制标准。通过早期的 规划设计,确保收集数据能够完整地涵盖灾害影 灾害救助评估是一种用于决策、规划和控制 响及灾害救助评估的各个方面,提高评估数据的灾害应急救助活动的管理工具,主要包括分析灾 完整性、准确性、一致性和时效性。 害对社会的影响、灾民救助需求与救助措施、救 (2)灾害数据收集与调查 助资源可获得性、灾后恢复及发展可能性。其中 灾害救助评估收集数据主要包括受灾人口的灾民救助需求与救助资源可获得性是核心,是各 o1994-2011ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
3 期 廖永丰，等: 灾害救助评估理论方法研究与展望 1 灾害救助评估内涵 1. 1 灾害救助评估内涵 关于灾害救助的界定，郑功成认为，灾害救 助隶属于社会救助，是指国家与社会面向由贫困 人口者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助 的一种生活保障政策，目标是帮助社会脆弱群体 摆脱生存危机，以维护经济社会的持续、稳定、 快速发展［14］。美国作为发达国家的典型代表，其 对灾害救助的定义是用于弥补某地个人、家庭或 企业未曾参保的资产损失的钱款或直接援助，即 给予在其他途径无法报偿的巨额费用，但此项援 助并不意味将受损的资产回复到灾害前的状态［15］。 受灾害救助内涵认识发展演化的影响，灾害救助 评估的内涵在广度和深度上不断发展扩大。传统 的灾害救助评估主要局限于受灾人口基本生活保 障，侧重于分析受灾人口的饮食、居住、卫生防 疫需求。目前，欧美发达国家灾害救助评估外延 进一步扩大，将灾后社会、经济、生态环境恢复 和区域开发纳入灾害评估范畴; 受灾人口生活保 障方面内涵更加丰富，增加了灾民心理抚慰、社 交关系修复与重建等内容［16 － 17］。 根据联合国定义，灾害救助评估主要涵盖 4 个 方面的内容: ①评估灾害对社会产生的影响; ② 灾害应急抢险需求与方案优化; ③救助资源可获 得性; ④促进和加速灾后恢复与区域发展的可行 性［16］。其中，救助需求与救助资源可获得性是灾 害救助评估的核心。灾害救助评估贯穿于紧急救 援、灾区秩序恢复、灾后重建、区域开发等灾害 救助管理全过程，救助管理决策过程从紧急救援 开始一直持续到灾后的恢复重建。 1. 2 灾害救助评估构成要素与流程 灾害救助评估由 6 个基本要素构成，其流程如 图 1 所示［5］。 ( 1) 灾害评估规划 科学、合理地规划设计评估方案是成功开展 评估的前提和基础。评估方案的主要内容包括: 评估数据需求; 设计灾害调查与数据收集方法; 制订数据格式及数据质量控制标准。通过早期的 规划设计，确保收集数据能够完整地涵盖灾害影 响及灾害救助评估的各个方面，提高评估数据的 完整性、准确性、一致性和时效性。 ( 2) 灾害数据收集与调查 灾害救助评估收集数据主要包括受灾人口的 图 1 灾害救助评估流程 规模与结构、生命线系统设施分布与状态、救灾 物资分布与规模、受灾区域的灾害应急管理体系 等 4 大类。灾害信息数据收集主要基于数据报送系 统来完成; 未建立上报系统或上报系统受灾害影 响运行中断的区域，需要建立现场灾害信息采集 系统来完成数据收集［16］。 ( 3) 灾害数据分析解读 对灾害数据进行深入地分析和解读，揭示受 灾人口面临的各种风险，评估灾害救助需求。与 灾害应急救助需求相关的灾害风险分析主要包括 5 个方面: 次生致灾因子，如次生洪灾、火灾、山 体滑坡、极端天气、化学污染等; 食品短缺; 基 础生存条件恶化，如饮用水供应、居住条件、废 物处理; 疾病与健康影响; 应急医疗服务短缺。 ( 4) 灾害趋势预测 基于收集到的灾害数据，根据灾害发生、发 展机理，分析灾害发展趋势，评估灾害救助需求 与救助资源之间的关系及其变动情况。 ( 5) 救助辅助决策 制作灾害救助评估信息产品，将灾害分析解 读、灾害趋势预测等评估结果提交给灾害救助管 理人员，为灾害救助管理决策提供依据。 ( 6) 灾害监测 灾害救助评估是反复评估灾害救助需求与救 助服务关系，不断修正灾害救助管理措施，提高 救助效果的辅助决策过程。而灾害监测可为灾害 评估的不断修正提供有效的数据支持。 2 灾害救助评估内容 灾害救助评估是一种用于决策、规划和控制 灾害应急救助活动的管理工具，主要包括分析灾 害对社会的影响、灾民救助需求与救助措施、救 助资源可获得性、灾后恢复及发展可能性。其中， 灾民救助需求与救助资源可获得性是核心，是各 127
灾害学 类灾害必须要开展的评估内容。 失及影响评估主要分析灾害对人口、基本生存条 作为灾害应急与救助管理决策的有效工具,件、生命线工程、基础社会服务、环境造成的损 灾害救助评估的内容主要取决于灾害过程及其救失与影响的 助需求。目前,联合国、美国将灾害救助过程总 1990年以来,发达国家及联合国等国际组织 体划分为三个基本阶段:预警阶段、应急阶段和在灾情评估领域取得了较大进展,我国灾情评估 恢复/重建阶段(图2)。灾害救助评估开始于灾研究也提出一些理论和方法“灾度”概念的提出 害应急阶段,并贯穿于灾后恢复、重建、发展全为定量评估灾害强度构建了一个理论方法-。 过程。根据灾害演进阶段特点及其救助需求,灾“灾害链”理论建立了原生灾害与次生/衍生灾害之 害救助评估主要分为两大类:应急快速评估(Imia间相关关系,为次生灾害风险分析提供了依 Rapid Assessment)和灾后详细评估( Post-lisaster据-2。“灾害情景分析”是评估灾害损失及影响 Detailed assessment)。其中,灾害应急快速评估主的最有效方法,采用政府统计、现场调查和遥感 要为灾害应急救助活动提供辅助决策支持,灾后监测等方法收集现场灾害数据,运用空间信息分 恢复评估主要为灾后恢复、重建、区域发展提供析与可视化技术虚拟再现灾害现场情景,评估灾 决策支持。 害造成的损失及影响-2 2.1.2应急救助需求评估 应急救助需求评估基于灾害对人口、经济 初始快搜救应急救助 1区域发展 社会、环境等要素造成的损失及影响,结合备灾 速评估 资源储备及规划,分析保障受灾对象基本生存和 后重巡 维持经济社会正常运行所需的应急救助资源与服 务需求,为编制灾害应急救助方案提供信息支持。 国际上关于灾害应急救助理论及方法的研究 预警阶段应急段恢复重建阶段 始于1990年代,联合国、欧美发达国家提出了相 (ha)(d周) 对完整的灾害应急救助评估理论框架。应急救助 需求评估的内容主要包括:现场搜救;应急医疗 与健康;农业食品需求;住房及避难所需求;生 图2灾害过程与救助活动 命线公共服务需求;个人与家庭需求;经济需求 2.1灾害应急快速评估 等方面6:0。其中,应急医疗与健康问题是近年来 突发性自然灾害的应急救助指灾害发生后为国际灾害应急救助评估研究热点30,在灾害流 避免和减少人员伤亡而采取的应急干预措施,具行病学理论研究和灾害应急医疗救助评估方 体包括搜救和应急救助,时间尺度为数天至数周,法-3等方面取得较大进展;经济救助问题主要 具有较强的时效性。应急快速评估是灾害应急救针对影响灾区经济整体发展的主导产业和支柱 助管理辅助决策工具,基于灾害损失情况、救助产业。 资源储备分析灾区应急救助需求,为制订应急救 与国际上不同,我国的灾害应急救助需求评 助方案、优化应急救助资源配置提供信息支持。估涵盖的内容相对狭窄,主要局限于灾民的基本 应急快速评估基本目标有三个:确定灾害发生的生活保障安排,具体包括衣被、饮食、临时居住 空间位置、评估灾害强度、优化应急救助方案,卫生防疫、临时就学等5个方面;个人与家庭伦 包括灾情评估和应急救助需求评估两个依次递进理、基础社会公共服务、关键经济产业救援等领 的过程 域的救助工作目前仍处于探索阶段 2.1.1灾情评估 2.2灾后详细评估 灾情评估又称为灾害情景评估,主要为灾害 应急救助结束后,灾害救助进入恢复/重建阶 应急救助需求评估提供基础信息支持,内容包括段。恢复/重建阶段持续时间尺度较大,一般为数 评估灾害影响的范围和强度、分析灾害造成的损月,发生巨灾后恢复/重建持续时间甚至长达数 失及影响等两个方面。其中,灾害影响范围和强年。灾后详细评估主要为灾区恢复/重建的规划 度评估主要分析灾害发生的空间位置、影响地域管理提供决策支持,要求全面评估灾害对区域经 面积、灾害强度、次生/衍生灾害风险等;灾害损济社会造成的损失和影响,重点评估灾害损失对 o1994-2011ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
灾 害 学 26 卷 类灾害必须要开展的评估内容。 作为灾害应急与救助管理决策的有效工具， 灾害救助评估的内容主要取决于灾害过程及其救 助需求。目前，联合国、美国将灾害救助过程总 体划分为三个基本阶段: 预警阶段、应急阶段和 恢复/重建阶段［16］( 图 2) 。灾害救助评估开始于灾 害应急阶段，并贯穿于灾后恢复、重建、发展全 过程。根据灾害演进阶段特点及其救助需求，灾 害救助评估主要分为两大类: 应急快速评估( Initial Rapid Assessment) 和 灾 后 详 细 评 估 ( Post-disaster Detailed Assessment) 。其中，灾害应急快速评估主 要为灾害应急救助活动提供辅助决策支持，灾后 恢复评估主要为灾后恢复、重建、区域发展提供 决策支持。 图 2 灾害过程与救助活动［16］ 2. 1 灾害应急快速评估 突发性自然灾害的应急救助指灾害发生后为 避免和减少人员伤亡而采取的应急干预措施，具 体包括搜救和应急救助，时间尺度为数天至数周， 具有较强的时效性。应急快速评估是灾害应急救 助管理辅助决策工具，基于灾害损失情况、救助 资源储备分析灾区应急救助需求，为制订应急救 助方案、优化应急救助资源配置提供信息支持。 应急快速评估基本目标有三个: 确定灾害发生的 空间位置、评估灾害强度、优化应急救助方案， 包括灾情评估和应急救助需求评估两个依次递进 的过程［18］。 2. 1. 1 灾情评估 灾情评估又称为灾害情景评估，主要为灾害 应急救助需求评估提供基础信息支持，内容包括 评估灾害影响的范围和强度、分析灾害造成的损 失及影响等两个方面。其中，灾害影响范围和强 度评估主要分析灾害发生的空间位置、影响地域 面积、灾害强度、次生/衍生灾害风险等; 灾害损 失及影响评估主要分析灾害对人口、基本生存条 件、生命线工程、基础社会服务、环境造成的损 失与影响［5］。 1990 年以来，发达国家及联合国等国际组织 在灾情评估领域取得了较大进展，我国灾情评估 研究也提出一些理论和方法。“灾度”概念的提出 为定量评估灾害强度构建了一个理论方法［19 － 20］。 “灾害链”理论建立了原生灾害与次生/衍生灾害之 间相 关 关 系，为次生灾害风险分析提供了依 据［21 － 22］ 。“灾害情景分析”是评估灾害损失及影响 的最有效方法，采用政府统计、现场调查和遥感 监测等方法收集现场灾害数据，运用空间信息分 析与可视化技术虚拟再现灾害现场情景，评估灾 害造成的损失及影响［23 － 25］。 2. 1. 2 应急救助需求评估 应急救助需求评估基于灾害对人口、经 济、 社会、环境等要素造成的损失及影响，结合备灾 资源储备及规划，分析保障受灾对象基本生存和 维持经济社会正常运行所需的应急救助资源与服 务需求，为编制灾害应急救助方案提供信息支持。 国际上关于灾害应急救助理论及方法的研究 始于 1990 年代，联合国、欧美发达国家提出了相 对完整的灾害应急救助评估理论框架。应急救助 需求评估的内容主要包括: 现场搜救; 应急医疗 与健康; 农业食品需求; 住房及避难所需求; 生 命线公共服务需求; 个人与家庭需求; 经济需求 等方面［5，16］。其中，应急医疗与健康问题是近年来 国际灾害应急救助评估研究热点［26 － 28］，在灾害流 行病 学 理 论 研 究 和 灾 害 应 急 医 疗 救 助 评 估 方 法［29 － 31］等方面取得较大进展; 经济救助问题主要 针对影响灾区经济整体发展的主导产业和支柱 产业。 与国际上不同，我国的灾害应急救助需求评 估涵盖的内容相对狭窄，主要局限于灾民的基本 生活保障安排，具体包括衣被、饮食、临时居住、 卫生防疫、临时就学等 5 个方面; 个人与家庭伦 理、基础社会公共服务、关键经济产业救援等领 域的救助工作目前仍处于探索阶段。 2. 2 灾后详细评估 应急救助结束后，灾害救助进入恢复/重建阶 段。恢复/重建阶段持续时间尺度较大，一般为数 月，发生巨灾后恢复/重建持续时间甚至长达数 年。灾后详细评估主要为灾区恢复/重建的规划、 管理提供决策支持，要求全面评估灾害对区域经 济社会造成的损失和影响，重点评估灾害损失对 128
廖永丰,等:灾害救助评估理论方法研究与展望 区域宏观经济增长和社会发展的影响。灾后详细影响评估主要包括灾后社会组织系统损失、灾区 评估内容主要有3个:社会结构损毁、主导产业损社会组织系统运行能力、灾区社会组织重建需求 毁、区域发展影响。1990年以来,联合国在拉等三个方面 美洲组织开展灾后社会、经济、环境综合影响2.2.2经济影响评估 评估研究,提出了 ECLAC模型的。 ECLAC模型为 灾害对区域经济的影响主要体现在三个方面 迄今最系统、最完整的灾害影响综合分析评估模直接经济损失、间接经济损失和对宏观经济运行 型,目前正在面向全球推广。目前,灾后详细评的影响。因此,目前经济影响评估研究主要包 估根据评估内容主要分为3个方面:社会影响评括以下三个方面 估、经济影响评估和环境影响评估。 (1)直接经济损失评估 2.2.1社会影响评估 直接经济损失评估是灾害救助管理决策的基 灾害社会影响评估主要评估灾害对人口及维础,也是评估灾害间接经济损失和分析灾害次生 持其生存和发展的社会资源与条件造成的损失和经济影响的前提和主要依据-。直接经济损失 影响,它贯穿于灾害应急与灾后恢复重建全过程,指灾害直接造成的社会实物资本、人力资本存量 为灾后社会系统恢复与重建提供支持。美国、欧损失,。实物资本损失包括固定资产,货币资 洲国家非常重视灾害社会影响的分析与评估,1950产,处于生产和流通环节的能源原材料、产品、 年以来,开展了大量案例研究,但多年来一直没半成品,由于生产条件遭到破坏导致的能源原材 有形成相对完整的学科体系。目前,欧美灾害社料相对剩余,同时还包括灾害应急救助活动支 会影响研究主要集中于人口、社会心理、社会生出。人力资本损失指因灾人员伤亡导致的人力 计、社会管理等4大领域 资本损失,通过劳动年龄人口预期收入损失间接 灾害人口影响评估主要分析灾害引发的人口估算。 ECLAC提出了完整地直接经济损失评估 变动对家庭及社会关系造成的影响。受灾区域人要素与指标体系。 口变动主要有人员伤亡和灾民异地转移安置2个驱 (2)间接经济损失评估 动因子,造成的影响包括人口增长及其结构变动 间接经济损失主要指灾害导致区域经济系统 劳动力供给、特殊群体供养、婚姻与家庭、社会运行中断发生的损失,集中表现为商品生产停产 关系破坏与重建等方面 和社会经济服务中断。区域经济系统抗灾能力 自然灾害对灾民会产生深刻的社会心理影响主要受区域产业布局与结构、经济网络运行效率 与精神创伤,强度和范围取决于受灾范围、死亡经济系统自我修复能力、基础设施服务中断程度 人口数量、灾害持续时间等因素。灾害社会心理等因素的影响。间接经济损失评估包括三个层 影响的驱动因子主要有3个:灾害破坏、社会关系面,一是生产与服务中断直接导致关联产业遭受 解体、灾民异地转移安置,主要表现为各种情绪损失;二是替代服务导致经济运行成本增加; 反应和精神及心理病变。其中,情绪反应采用是服务中断导致预期收入减少的。 定性分析进行评估,精神及心理病变釆用医院就 目前,国际上间接经济损失评估主要采用区 诊病历数据进行间接评估 域经济流通模型( Regional Econometric Input-Output 社会生计评估主要分析灾害对保障人口生存 model)分析生产与基础设施受损导致的间接经济损 和发展基本条件的影响,包括粮食安全、居住条失。日本电力中央研究所基于区际贸易对区域 件、公共服务、社会就业等方面。其中,公共经济活动的影响,提出了区际复合经济流通模型 服务具体指生命线工程、医疗、教育与文化设施、( Multiregional Econometric Input-Output model),并 居住等。灾害直接损失是进行社会生计评估的前采用栅格数值模拟技术,模拟了1995年兵库大地 提和基础。 震电力供应中断导致的间接经济损失空间分布圆。 社会组织管理系统在维持社会日常运行中发 (3)宏观经济影响评估 挥着重要作用,是社会发展的组织者、协调者和 作为经济系统的外在扰动因子,灾害直接改 引导者。灾害发生以后,灾区社会组织管理系统变了受灾区域主要经济因子变动的方式,灾害宏 会遭到不同程度破坏,如人员伤亡、机构破坏、观经济效应是经济系统对灾害直接损失和间接损 工作环境损毁等,直接影响到灾害应急救助、灾失的反馈与响应B,4。宏观经济影响评估以整个经 后恢复与重建活动的组织与实施。社会管理系统济系统为对象,分析灾害直接、间接损坏对经济 o1994-2011ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
3 期 廖永丰，等: 灾害救助评估理论方法研究与展望 区域宏观经济增长和社会发展的影响。灾后详细 评估内容主要有 3 个: 社会结构损毁、主导产业损 毁、区域发展影响［16］。1990 年以来，联合国在拉 丁美洲组织开展灾后社会、经济、环境综合影响 评估研究，提出了 ECLAC 模型［2］。ECLAC 模型为 迄今最系统、最完整的灾害影响综合分析评估模 型，目前正在面向全球推广。目前，灾后详细评 估根据评估内容主要分为 3 个方面: 社会影响评 估、经济影响评估和环境影响评估。 2. 2. 1 社会影响评估 灾害社会影响评估主要评估灾害对人口及维 持其生存和发展的社会资源与条件造成的损失和 影响，它贯穿于灾害应急与灾后恢复重建全过程， 为灾后社会系统恢复与重建提供支持。美国、欧 洲国家非常重视灾害社会影响的分析与评估，1950 年以来，开展了大量案例研究，但多年来一直没 有形成相对完整的学科体系。目前，欧美灾害社 会影响研究主要集中于人口、社会心理、社会生 计、社会管理等 4 大领域［32］。 灾害人口影响评估主要分析灾害引发的人口 变动对家庭及社会关系造成的影响。受灾区域人 口变动主要有人员伤亡和灾民异地转移安置 2 个驱 动因子，造成的影响包括人口增长及其结构变动、 劳动力供给、特殊群体供养、婚姻与家庭、社会 关系破坏与重建等方面［33］。 自然灾害对灾民会产生深刻的社会心理影响 与精神创伤，强度和范围取决于受灾范围、死亡 人口数量、灾害持续时间等因素。灾害社会心理 影响的驱动因子主要有 3 个: 灾害破坏、社会关系 解体、灾民异地转移安置，主要表现为各种情绪 反应和精神及心理病变［34］。其中，情绪反应采用 定性分析进行评估，精神及心理病变采用医院就 诊病历数据进行间接评估。 社会生计评估主要分析灾害对保障人口生存 和发展基本条件的影响，包括粮食安全、居住条 件、公共服务、社会就业等方面［33］。其中，公共 服务具体指生命线工程、医疗、教育与文化设施、 居住等。灾害直接损失是进行社会生计评估的前 提和基础。 社会组织管理系统在维持社会日常运行中发 挥着重要作用，是社会发展的组织者、协调者和 引导者。灾害发生以后，灾区社会组织管理系统 会遭到不同程度破坏，如人员伤亡、机构破坏、 工作环境损毁等，直接影响到灾害应急救助、灾 后恢复与重建活动的组织与实施。社会管理系统 影响评估主要包括灾后社会组织系统损失、灾区 社会组织系统运行能力、灾区社会组织重建需求 等三个方面［33］。 2. 2. 2 经济影响评估 灾害对区域经济的影响主要体现在三个方面: 直接经济损失、间接经济损失和对宏观经济运行 的影响［35］。因此，目前经济影响评估研究主要包 括以下三个方面: ( 1) 直接经济损失评估 直接经济损失评估是灾害救助管理决策的基 础，也是评估灾害间接经济损失和分析灾害次生 经济影响的前提和主要依据［35 － 36］。直接经济损失 指灾害直接造成的社会实物资本、人力资本存量 损失［17，37］。实物资本损失包括固定资产，货币资 产，处于生产和流通环节的能源原材料、产品、 半成品，由于生产条件遭到破坏导致的能源原材 料相对剩 余，同时还包括灾害应急救助活动支 出［3］。人力资本损失指因灾人员伤亡导致的人力 资本损失，通过劳动年龄人口预期收入损失间接 估算［17］。ECLAC 提出了完整地直接经济损失评估 要素与指标体系。 ( 2) 间接经济损失评估 间接经济损失主要指灾害导致区域经济系统 运行中断发生的损失，集中表现为商品生产停产 和社会经济服务中断［37］。区域经济系统抗灾能力 主要受区域产业布局与结构、经济网络运行效率、 经济系统自我修复能力、基础设施服务中断程度 等因素的影响［35］。间接经济损失评估包括三个层 面，一是生产与服务中断直接导致关联产业遭受 损失; 二是替代服务导致经济运行成本增加; 三 是服务中断导致预期收入减少［3］。 目前，国际上间接经济损失评估主要采用区 域经济流通模型( Regional Econometric Input-Output model) 分析生产与基础设施受损导致的间接经济损 失［38］。日本电力中央研究所基于区际贸易对区域 经济活动的影响，提出了区际复合经济流通模型 ( Multiregional Econometric Input-Output model) ，并 采用栅格数值模拟技术，模拟了 1995 年兵库大地 震电力供应中断导致的间接经济损失空间分布［39］。 ( 3) 宏观经济影响评估 作为经济系统的外在扰动因子，灾害直接改 变了受灾区域主要经济因子变动的方式，灾害宏 观经济效应是经济系统对灾害直接损失和间接损 失的反馈与响应［3，40］。宏观经济影响评估以整个经 济系统为对象，分析灾害直接、间接损坏对经济 129
灾害学 系统运行造成的影响,研究内容集中于GDP、社关系修复和重建等多个方面,外延从灾民的生活 会总投资、收支平衡、公共财政、价格与通货膨扩展到社会、经济、生态恢复和区域开发等宏观 胀和就业等要素。灾害宏观经济影响研究与评领域。灾害救助评估研究适应灾害救助活动新变 估的时间尺度主要集中于中等时间尺度;长时间化及其管理决策需求,研究领域不断扩展,目前 尺度经济运行主要取决于经济周期、外部经济环已经发展成为涵盖灾民基本生活保障,住房与基 境、区域产业政策等多种因素的综合影响,灾害础设施重建,经济、社会、生态系统恢复等灾害 影响相对有限。 救助过程,涉及灾害学、生态学、经济学、社会 预测灾害对区域经济增长的影响是灾害宏观学、心理学等众多学科的综合性研究领域,研究 经济影响评估的重要内容,预测模型主要有两种:技术与方法出现重大突破,遥感、地理信息系统、 流模型( Flow model)和资本模型( Stock model)。流全球定位系统等空间信息技术取代地面抽样统计 模型基于传统的经济系统物流理论分析灾害对经调查等传统数据收集方法,解决了区域性数据收 济系统的影响,如输入-输岀模型,是一种经验集与处理的瓶颈;系统数值模拟与反演技术解决 方法。资本模型釆用资本流通理论分析灾害影响。了灾害过程模拟及其损失和影响定量评估问题; 资本模型是目前灾害经济増长影响硏究的主流,分布式、多源异构数据共享与关联分析技术实现 以灾害损失、社会总投资作为参数,分析灾害对了灾害损失及影响的综合分析 区域GDP增长的影响,构建区域经济增长率预测 完整的灾害救助评估研究体系集理论、方法、 模型0 标准“三位一体”。目前,灾害救助评估研究理论 2.2.3环境影响评估 体系初步成型,但是技术方法、标准规范研究仍 自然环境与灾害之间存在密切的相互作用机处于起步阶段,部分关键技术尚待突破。灾害救 制。自然灾害通常会引发一些次生的环境问题,助评估研究需解决的问题主要有以下几个方面 环境问题可提高生态环境脆弱性,导致灾害对环 (1)空间背景信息数据共享 境造成的消极影响加重。同时,生态环境作为灾 灾区社会经济背景信息是进行灾害损失及影 害孕灾环境的一部分,其恶化必将加速灾害的产响评估的基础,具体包括灾区人口、住房、生命 生与发展进程。不同于一般的环境影响评估,灾线工程、城乡居民点、土地利用、农业产业分布、 害环境影响评估硏究主要基于“环境一灾害”影响工业企业分布、社会公共服务机构分布等。这些 馈机制分析与灾害紧密相关的环境问题,硏究数据分散于国家空间基础信息数据库、行业部门 内容包括:自然灾害与灾害应急救助引发的环境数据库和地方政府的有关数据库,缺乏统一的数 问题;灾害救助活动环境影响评估;政府减轻环据共享机制和数据共享平台,对灾害损失及影响 境风险的能力评估;环境恢复需求评估 评估缺乏数据支持。从政策、机制、应用三个层 热带气旋、洪涝、干旱、冰雹、冰雪、滑坡、次,研究建立灾害评估空间背景信息共享机制和 地震、火山喷发等灾害都会引发一系列的环境、软件平台,提高灾害损失及影响分析评估的时效 甚至生态问题,灾害救助活动也会间接导致一些性和精确度。 次生的环境问题。灾害环境影响评估主要为灾 (2)主要承灾体成灾机理研究 害救助、灾后恢复与重建提供辅助决策支持,其 成灾机理是定量评估灾害损失及影响的理论 本身并不以解决环境问题为目标。 依据。致灾因子强度与房屋、农作物、生命线工 程、工业企业固定资产等主要承灾体之间的“压力 3总结与展望 效应”关系,是近年来国内外灾害评估研究的重 要领域。目前,内涝导致的主要农作物、民用住 灾害救助作为应对突发性自然灾害、干预社房灾害损失系数矩阵已经基本建立,但是其余各 会生态系统失衡的重要手段,其地位和作用越来类致灾因子强度与房屋、农作物、生命线工程 越受到政府、学者和社会公众的重视。2000年以工业企业固定资产等主要承灾体灾害损失之间的 来,我国自然灾害呈加重态势发生,发生频次不定量函数关系仍未完全建立,成为灾害损失评估 断加大,巨灾连发,影响范围和层次日趋复杂化。的主要限制因素。研究主要承灾体成灾机理,构 灾害救助的内涵己经从受灾人口基本生活保障发建灾害损失定量评估函数关系,提供灾害损失评 展到灾民生活保障、医疗保健、心里抚慰、社会估基础关系。 o1994-2011ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
灾 害 学 26 卷 系统运行造成的影响，研究内容集中于 GDP、社 会总投资、收支平衡、公共财政、价格与通货膨 胀和就业等要素［37］。灾害宏观经济影响研究与评 估的时间尺度主要集中于中等时间尺度; 长时间 尺度经济运行主要取决于经济周期、外部经济环 境、区域产业政策等多种因素的综合影响，灾害 影响相对有限［41］。 预测灾害对区域经济增长的影响是灾害宏观 经济影响评估的重要内容，预测模型主要有两种: 流模型( Flow model) 和资本模型( Stock model) 。流 模型基于传统的经济系统物流理论分析灾害对经 济系统的影响，如输入 － 输出模型，是一种经验 方法。资本模型采用资本流通理论分析灾害影响。 资本模型是目前灾害经济增长影响研究的主流， 以灾害损失、社会总投资作为参数，分析灾害对 区域 GDP 增长的影响，构建区域经济增长率预测 模型［40，42］。 2. 2. 3 环境影响评估 自然环境与灾害之间存在密切的相互作用机 制。自然灾害通常会引发一些次生的环境问题， 环境问题可提高生态环境脆弱性，导致灾害对环 境造成的消极影响加重。同时，生态环境作为灾 害孕灾环境的一部分，其恶化必将加速灾害的产 生与发展进程。不同于一般的环境影响评估，灾 害环境影响评估研究主要基于“环境―灾害”影响 反馈机制分析与灾害紧密相关的环境问题，研究 内容包括: 自然灾害与灾害应急救助引发的环境 问题; 灾害救助活动环境影响评估; 政府减轻环 境风险的能力评估; 环境恢复需求评估［4］。 热带气旋、洪涝、干旱、冰雹、冰雪、滑坡、 地震、火山喷发等灾害都会引发一系列的环境、 甚至生态问题，灾害救助活动也会间接导致一些 次生的环境问题［4，18］。灾害环境影响评估主要为灾 害救助、灾后恢复与重建提供辅助决策支持，其 本身并不以解决环境问题为目标［18］。 3 总结与展望 灾害救助作为应对突发性自然灾害、干预社 会生态系统失衡的重要手段，其地位和作用越来 越受到政府、学者和社会公众的重视。2000 年以 来，我国自然灾害呈加重态势发生，发生频次不 断加大，巨灾连发，影响范围和层次日趋复杂化。 灾害救助的内涵已经从受灾人口基本生活保障发 展到灾民生活保障、医疗保健、心里抚慰、社会 关系修复和重建等多个方面，外延从灾民的生活 扩展到社会、经济、生态恢复和区域开发等宏观 领域。灾害救助评估研究适应灾害救助活动新变 化及其管理决策需求，研究领域不断扩展，目前 已经发展成为涵盖灾民基本生活保障，住房与基 础设施重建，经济、社会、生态系统恢复等灾害 救助过程，涉及灾害学、生态学、经济学、社会 学、心理学等众多学科的综合性研究领域，研究 技术与方法出现重大突破，遥感、地理信息系统、 全球定位系统等空间信息技术取代地面抽样统计 调查等传统数据收集方法，解决了区域性数据收 集与处理的瓶颈; 系统数值模拟与反演技术解决 了灾害过程模拟及其损失和影响定量评估问题; 分布式、多源异构数据共享与关联分析技术实现 了灾害损失及影响的综合分析。 完整的灾害救助评估研究体系集理论、方法、 标准“三位一体”。目前，灾害救助评估研究理论 体系初步成型，但是技术方法、标准规范研究仍 处于起步阶段，部分关键技术尚待突破。灾害救 助评估研究需解决的问题主要有以下几个方面。 ( 1) 空间背景信息数据共享 灾区社会经济背景信息是进行灾害损失及影 响评估的基础，具体包括灾区人口、住房、生命 线工程、城乡居民点、土地利用、农业产业分布、 工业企业分布、社会公共服务机构分布等。这些 数据分散于国家空间基础信息数据库、行业部门 数据库和地方政府的有关数据库，缺乏统一的数 据共享机制和数据共享平台，对灾害损失及影响 评估缺乏数据支持。从政策、机制、应用三个层 次，研究建立灾害评估空间背景信息共享机制和 软件平台，提高灾害损失及影响分析评估的时效 性和精确度。 ( 2) 主要承灾体成灾机理研究 成灾机理是定量评估灾害损失及影响的理论 依据。致灾因子强度与房屋、农作物、生命线工 程、工业企业固定资产等主要承灾体之间的“压力 － 效应”关系，是近年来国内外灾害评估研究的重 要领域。目前，内涝导致的主要农作物、民用住 房灾害损失系数矩阵已经基本建立，但是其余各 类致灾因子强度与房屋、农作物、生命线工程、 工业企业固定资产等主要承灾体灾害损失之间的 定量函数关系仍未完全建立，成为灾害损失评估 的主要限制因素。研究主要承灾体成灾机理，构 建灾害损失定量评估函数关系，提供灾害损失评 估基础关系。 130