第十七章金融市场监管 金融领域内存在的垄断、外部性、产品的公共性、信息的不完整性、过度竞争所带来的不稳定 性以及分配的不公平都会导致金融产品和金融服务价格信息的扭曲,这种情况被称为金融市场失灵, 它引致社会资金配置效率下降,所以必须通过一定的手段避免、消除或部分消除由金融市场机制本 身所引起的金融产品和服务价格信息扭曲,以实现社会资金的有效配置。 第一节金融市场监管概论 监管与金融监管 在人类的全部活动中,经济方面的活动始终占据着主导地位,而在现代市场经济社会中,金融 活动又成为市场经济的核心。因此,在研究和探讨人类自身活动的学科中,经济学是一门影响最大 的学科,也是迄今为止社会科学中最成熟的一门学科。经济学为解释人类的经济和金融活动以及经 济行为提出了许多理论和模型,也提出了许多关于经济和金融监管方面的理论和模型。但遗憾的是, 到目前为止,经济学仍然没能给出关于经济和金融监管的一个令人满意的同时为经济学家们所普遍 接受的定义。 虽然经济学家们对监管有着不同的看法,但是,从他们对监管的不同认识中还是可以看出一些 共同的东西。首先,监管应该是由某个或某几个主体进行的活动,而且是有意识进行的活动:其次, 监管是一种有对象和范围的活动:再次,监管必须有手段和方法;最后,监管是具有预定目标的活 动。主体(即监管者)、对象(即被监管者)、手段和目标构成了监管的4大要素,可以这么认为: 监管就是由监管主体(监管者)为了实现监管目标而利用各种监管手段对监管对象(被监管者)所 采取的一种有意识的和主动的干预和控制活动。根据上面对监管的定义,我们可以笼统地说:经济 或者金融监管是经济或者金融监管的主体为了实现监管的目标而利用各种监管手段对监管的对象所 采取的一种有意识的和主动的干预和控制活动。而经济学家们的分歧也正是表现在监管4大要素的 具体内容上。 二、金融监管的主体 金融监管的主体来看,大部分经济学家认为金融监管的主体应该是政府,金融监管是一种政 府行为。但是也有一些经济学家不同意这种看法。事实上,从金融监管的实践来看,虽然绝大多数 的金融监管活动是以政府为主体进行的,但是,有些监管活动却是由非政府机构、金融行业组织甚 至是某个企业来完成的。例如证券商协会对证券商的自律监管、证券交易所对上市公司的监管等等 因此,严格地说,金融监管的主体并不仅仅限于政府机构一种,可以由多个不同性质的监管主体同 时存在。 般说来,在市场经济条件下,对经济和金融的监管是由两类主体完成的,第一类主体是所谓 的“公共机构”①,通常将他们称为“金融当局”,它们的权力是由政府授予的。它们负责制定金融 监管方面的各种规章制度以及这些规章制度的实施,如果有人违反了这些规章制度,就会受到法律 法规的处罚。例如各国的中央银行一般都负责制定和实施金融方面的各种法规,并负责对各种违规 o Kabir,R, Security Market Regulation: An empirical investigation of trading suspension and insider trading restriction, Datawyse Publishing House, Maastricht, 1990
303 第十七章 金融市场监管 金融领域内存在的垄断、外部性、产品的公共性、信息的不完整性、过度竞争所带来的不稳定 性以及分配的不公平都会导致金融产品和金融服务价格信息的扭曲，这种情况被称为金融市场失灵， 它引致社会资金配置效率下降，所以必须通过一定的手段避免、消除或部分消除由金融市场机制本 身所引起的金融产品和服务价格信息扭曲，以实现社会资金的有效配置。 第一节 金融市场监管概论 一、 监管与金融监管 在人类的全部活动中，经济方面的活动始终占据着主导地位，而在现代市场经济社会中，金融 活动又成为市场经济的核心。因此，在研究和探讨人类自身活动的学科中，经济学是一门影响最大 的学科，也是迄今为止社会科学中最成熟的一门学科。经济学为解释人类的经济和金融活动以及经 济行为提出了许多理论和模型，也提出了许多关于经济和金融监管方面的理论和模型。但遗憾的是， 到目前为止，经济学仍然没能给出关于经济和金融监管的一个令人满意的同时为经济学家们所普遍 接受的定义。 虽然经济学家们对监管有着不同的看法，但是，从他们对监管的不同认识中还是可以看出一些 共同的东西。首先，监管应该是由某个或某几个主体进行的活动，而且是有意识进行的活动；其次， 监管是一种有对象和范围的活动；再次，监管必须有手段和方法；最后，监管是具有预定目标的活 动。主体（即监管者）、对象（即被监管者）、手段和目标构成了监管的 4 大要素，可以这么认为： 监管就是由监管主体（监管者）为了实现监管目标而利用各种监管手段对监管对象（被监管者）所 采取的一种有意识的和主动的干预和控制活动。根据上面对监管的定义，我们可以笼统地说：经济 或者金融监管是经济或者金融监管的主体为了实现监管的目标而利用各种监管手段对监管的对象所 采取的一种有意识的和主动的干预和控制活动。而经济学家们的分歧也正是表现在监管 4 大要素的 具体内容上。 二、金融监管的主体 从金融监管的主体来看，大部分经济学家认为金融监管的主体应该是政府，金融监管是一种政 府行为。但是也有一些经济学家不同意这种看法。事实上，从金融监管的实践来看，虽然绝大多数 的金融监管活动是以政府为主体进行的，但是，有些监管活动却是由非政府机构、金融行业组织甚 至是某个企业来完成的。例如证券商协会对证券商的自律监管、证券交易所对上市公司的监管等等。 因此，严格地说，金融监管的主体并不仅仅限于政府机构一种，可以由多个不同性质的监管主体同 时存在。 一般说来，在市场经济条件下，对经济和金融的监管是由两类主体完成的，第一类主体是所谓 的“公共机构” ，通常将他们称为“金融当局”，它们的权力是由政府授予的。它们负责制定金融 监管方面的各种规章制度以及这些规章制度的实施，如果有人违反了这些规章制度，就会受到法律 法规的处罚。例如各国的中央银行一般都负责制定和实施金融方面的各种法规，并负责对各种违规 Kabir, R., Security Market Regulation: An empirical investigation of trading suspension and insider trading restriction, Datawyse Publishing House, Maastricht, 1990
行为进行处罚。第二类主体是各种非官方的民间机构或者私人机构,它们的权力不是来自于政府, 而是来自于其成员对机构决策的普遍认可。出现违规现象并不会造成法律后果,但可能会受到机构 纪律的处罚。世界上绝大多数证券交易所或者证券商自律组织就属于这类监管机构。 金融监管的对象与范围 从金融监管的对象及其内容范围来看,它是金融监管的核心,也是在认识上分歧最大的方面 绝大多数人认为政府应该对那些明显损害他人利益和公共利益的金融犯罪行为实施干预,但是对诸 如某种金融产品或金融服务的产量和价格实施政府控制、给某种金融产品或某种金融服务提供补贴 或者采取不同的税收政策、对金融中介的各种活动进行监督、给投资者或者相关团体提供必要的信 息以及规定商号的作息时间等等行为,经济学家们的看法往往很不一致。有人认为政府必须对此 进行干预,有人认为这些应该留给市场本身决定 那么,金融监管的对象究竟是什么?笼统地说,金融监管的对象是人类的金融行为和金融活动 领域,或者说是人类的某些金融行为和某些金融活动领域。但是,在人类的全部金融行为和金融活 动领域中,有哪些是必须受到监管的行为?它们应该包括哪些内容?它们的范围又如何确定?对这 些问题的回答首先取决于金融监管对象本身,取决于金融监管对象的性质和特点。其次还取决于人 们对金融监管目标的认识,取决于所使用的监管手段和监管工具,取决于金融监管所涉及到的成本 所有这些在不同的时间、不同的地点、不同的环境下都可能是不同的,这是金融监管的灵活性之所 在,必须根据具体的情况进行具体的分析才能得到具体的、合理可行的结果 不同的监管对象是区分不同种类金融监管的标准。尽管可以根据监管的主体、目标、手段等对 监管进行分类,但是,人们更多地是按照监管的具体对象对监管进行分类。譬如,人们把以经济领 域和经济活动为对象的监管统称为经济监管;把以金融领域为对象的监管称为金融监管:把以商业 银行领域为对象的监管称为商业银行监管;把以证券领域为对象的监管称为证券监管:把以保险为 对象的监管称为保险监管:把以投资基金为对象的监管称为投资基金监管,等等。人们之所以把监 管对象作为区分不同种类金融监管的最常用的标准,是因为不同的金融监管对象往往具有不同的特 性,监管对象自身的特性决定了它们的监管目标、监管主体和监管手段往往是不同的。因此,把监 管对象作为区分标准可以方便人们认识和考察监管问题,也有利于金融监管的实施。 从监管的实践来看,在市场经济条件下,由于人类的大部分活动集中在经济领域,而金融活动 又是人类经济活动的一个重要组成部分,因此,监管的对象往往也集中在经济方面,以经济监管为 主。而在全部的经济监管中,又以金融监管为主要的监管活动。因为在市场经济条件下,作为社会 微观经济主体的个人和企业,它们在金融方面的活动和行为是受“看不见的手”一一金融市场机制 作用的驱使,通常认为通过金融市场的作用就能够实现社会资源之一的一一资金一一的有效配置, 但市场经济发展的实践却表明仅仅依靠金融市场的力量不可能完全实现资金这一资源的有效配置。 金融领域内存在的垄断、外部性、产品的公共性、信息的不完整性、过度竞争所带来的不稳定性以 及分配的不公平都会导致金融产品和金融服务价格信息的扭曲,这种情况被称为金融市场失灵,它 引致社会资金配置效率下降,所以社会必须通过一定的手段避免、消除或部分消除由金融市场机制 本身所引起的金融产品和服务价格信息扭曲,以实现社会资金的有效配置。其中一个重要的手段就 是对容易产生上述现象的金融活动和金融行为实施监管。根据经济学的研究结果,垄断、外部性、 信息不对称性、过度竞争等容易引起价格信息扭曲以至市场机制失灵的现象往往发生在资本密集型 信息密集型、高风险型和属于公共产品或准公共产品的行业,金融业中的商业银行业、保险业、证 券业正是属于这类行业 般认为,解决金融市场失灵的办法是找到一种与市场不同的机制,具体地说就是利用超市场 o Viscusi, W.K., Vernon, J M, Harrington, J.E., Jr, Economics of Regulation and Antitrust, D. C. Heath and Company, 1992
304 行为进行处罚。第二类主体是各种非官方的民间机构或者私人机构，它们的权力不是来自于政府， 而是来自于其成员对机构决策的普遍认可。出现违规现象并不会造成法律后果，但可能会受到机构 纪律的处罚。世界上绝大多数证券交易所或者证券商自律组织就属于这类监管机构。 三、金融监管的对象与范围 从金融监管的对象及其内容范围来看，它是金融监管的核心，也是在认识上分歧最大的方面。 绝大多数人认为政府应该对那些明显损害他人利益和公共利益的金融犯罪行为实施干预，但是对诸 如某种金融产品或金融服务的产量和价格实施政府控制、给某种金融产品或某种金融服务提供补贴 或者采取不同的税收政策、对金融中介的各种活动进行监督、给投资者或者相关团体提供必要的信 息以及规定商号的作息时间等等行为，经济学家们的看法往往很不一致。 有人认为政府必须对此 进行干预，有人认为这些应该留给市场本身决定。 那么，金融监管的对象究竟是什么？笼统地说，金融监管的对象是人类的金融行为和金融活动 领域，或者说是人类的某些金融行为和某些金融活动领域。但是，在人类的全部金融行为和金融活 动领域中，有哪些是必须受到监管的行为？它们应该包括哪些内容？它们的范围又如何确定？对这 些问题的回答首先取决于金融监管对象本身，取决于金融监管对象的性质和特点。其次还取决于人 们对金融监管目标的认识，取决于所使用的监管手段和监管工具，取决于金融监管所涉及到的成本。 所有这些在不同的时间、不同的地点、不同的环境下都可能是不同的，这是金融监管的灵活性之所 在，必须根据具体的情况进行具体的分析才能得到具体的、合理可行的结果。 不同的监管对象是区分不同种类金融监管的标准。尽管可以根据监管的主体、目标、手段等对 监管进行分类，但是，人们更多地是按照监管的具体对象对监管进行分类。譬如，人们把以经济领 域和经济活动为对象的监管统称为经济监管；把以金融领域为对象的监管称为金融监管；把以商业 银行领域为对象的监管称为商业银行监管；把以证券领域为对象的监管称为证券监管；把以保险为 对象的监管称为保险监管；把以投资基金为对象的监管称为投资基金监管，等等。人们之所以把监 管对象作为区分不同种类金融监管的最常用的标准，是因为不同的金融监管对象往往具有不同的特 性，监管对象自身的特性决定了它们的监管目标、监管主体和监管手段往往是不同的。因此，把监 管对象作为区分标准可以方便人们认识和考察监管问题，也有利于金融监管的实施。 从监管的实践来看，在市场经济条件下，由于人类的大部分活动集中在经济领域，而金融活动 又是人类经济活动的一个重要组成部分，因此，监管的对象往往也集中在经济方面，以经济监管为 主。而在全部的经济监管中，又以金融监管为主要的监管活动。因为在市场经济条件下，作为社会 微观经济主体的个人和企业，它们在金融方面的活动和行为是受“看不见的手”——金融市场机制 作用的驱使，通常认为通过金融市场的作用就能够实现社会资源之一的——资金——的有效配置， 但市场经济发展的实践却表明仅仅依靠金融市场的力量不可能完全实现资金这一资源的有效配置。 金融领域内存在的垄断、外部性、产品的公共性、信息的不完整性、过度竞争所带来的不稳定性以 及分配的不公平都会导致金融产品和金融服务价格信息的扭曲，这种情况被称为金融市场失灵，它 引致社会资金配置效率下降，所以社会必须通过一定的手段避免、消除或部分消除由金融市场机制 本身所引起的金融产品和服务价格信息扭曲，以实现社会资金的有效配置。其中一个重要的手段就 是对容易产生上述现象的金融活动和金融行为实施监管。根据经济学的研究结果，垄断、外部性、 信息不对称性、过度竞争等容易引起价格信息扭曲以至市场机制失灵的现象往往发生在资本密集型、 信息密集型、高风险型和属于公共产品或准公共产品的行业，金融业中的商业银行业、保险业、证 券业正是属于这类行业。 一般认为，解决金融市场失灵的办法是找到一种与市场不同的机制，具体地说就是利用超市场 Viscusi, W.K., Vernon, J.M., Harrington, J.E., Jr., Economics of Regulation and Antitrust, D.C. Heath and Company, 1992
的力量人为地干预市场。这种超市场的力量可能来自政府,也可能来自其他的权威机构。对于金融 市场的失灵问题,经济学提出了3种手段,经济监管只是用来解决市场失灵问题的3种手段之 但显然不是唯一的手段。市场机制、市场失灵、政府干预与金融监管的关系可以用图17.1表示。从 图上可以看出,金融监管的对象是人类的金融活动和金融行为:但并不是人类全部的金融活动和金 融行为都属于金融监管的内容,只有金融市场失灵的部分才有可能成为金融监管的内容:而金融监 管也不是解决金融市场全部失灵问题的唯一手段,它只是解决金融市场某些失灵问题的手段。一般 来说,对于通过政府财政经济金融政策引导金融市场就能解决的金融市场失灵问题,通常都诉诸于 财政经济金融政策:在政府直接提供金融产品和金融服务比实施金融监管效率更高、成本更低的时 候,就采取直接提供金融产品或者服务的做法;只有在上述两种方法失效或者成本太高的情况下, 才考虑采用金融监管的做法。而且在很多时候,为了解决金融市场失灵问题,所采取的往往是多种 手段并用的做法。可见,金融监管与金融市场机制之间并不矛盾,它们之间是一种相互补充的关系。 金融市场机制 市场机制作用部分 政府金融监管部分 市场失灵部分 非政府(私人)监管部分 图17.1市场机制、市场失灵、金融监管的关系 四、金融监管的目标 监管目标是与监管对象同样重要的一个问题。监管目标首先取决于监管的原因,人们之所以要 对人类活动的某些领域和某些行为进行干预、施加某些限制,是因为如果不对这些行为或活动领域 进行必要的限制和干预的话,这些行为和活动自身的发展可能会偏离人类为这些活动和行为所预定 的目标,从而带来人们所不愿意看到的结果。监管的目标就是要消除或者部分消除人类的某些活动 或者行为所带来的目标上的偏差,从而避免出现人们不愿意看到的结果。但是,什么是人们不愿意 看到的结果?如何通过监管去消除这些偏差以及在多大程度上能够消除这些偏差?前者与监管对象 305
305 的力量人为地干预市场。这种超市场的力量可能来自政府，也可能来自其他的权威机构。对于金融 市场的失灵问题，经济学提出了 3 种手段，经济监管只是用来解决市场失灵问题的 3 种手段之一， 但显然不是唯一的手段。市场机制、市场失灵、政府干预与金融监管的关系可以用图 17.1 表示。从 图上可以看出，金融监管的对象是人类的金融活动和金融行为；但并不是人类全部的金融活动和金 融行为都属于金融监管的内容，只有金融市场失灵的部分才有可能成为金融监管的内容；而金融监 管也不是解决金融市场全部失灵问题的唯一手段，它只是解决金融市场某些失灵问题的手段。一般 来说，对于通过政府财政经济金融政策引导金融市场就能解决的金融市场失灵问题，通常都诉诸于 财政经济金融政策；在政府直接提供金融产品和金融服务比实施金融监管效率更高、成本更低的时 候，就采取直接提供金融产品或者服务的做法；只有在上述两种方法失效或者成本太高的情况下， 才考虑采用金融监管的做法。而且在很多时候，为了解决金融市场失灵问题，所采取的往往是多种 手段并用的做法。可见，金融监管与金融市场机制之间并不矛盾，它们之间是一种相互补充的关系。 图 17.1 市场机制、市场失灵、金融监管的关系 四、金融监管的目标 监管目标是与监管对象同样重要的一个问题。监管目标首先取决于监管的原因，人们之所以要 对人类活动的某些领域和某些行为进行干预、施加某些限制，是因为如果不对这些行为或活动领域 进行必要的限制和干预的话，这些行为和活动自身的发展可能会偏离人类为这些活动和行为所预定 的目标，从而带来人们所不愿意看到的结果。监管的目标就是要消除或者部分消除人类的某些活动 或者行为所带来的目标上的偏差，从而避免出现人们不愿意看到的结果。但是，什么是人们不愿意 看到的结果？如何通过监管去消除这些偏差以及在多大程度上能够消除这些偏差？前者与监管对象 金融市场机制 市场机制作用部分 市场失灵部分 政 府 金 融 干 预 部 分 非 政 府 金 融 干 预 部 分 政 府 金 融 监 管 部 分 私 人 监 管 政府金融监管部分 非政府(私人)监管部分
有关,后者则与监管工具和监管成本有关。 就人类对金融活动的监管目标而言,经济学家们比较认同的观点是:各经济个体参与金融活动 是为了满足自己的需求,需求的满足可以用效用来衡量,因此,作为理性的经济个体,他所赋予自 己金融活动的目标必然是追求效用的最大化。在市场经济条件下,个体经济主体效用的实现是通过 市场机制的作用来完成的。但是,在每个个体追求自己效用最大化的过程中,经济个体的某些活动 和行为可能会影响到其他经济个体效用最大化的实现,从而阻碍整个社会经济福利水平的提高,这 种情况被称为“市场失灵”( Market failure)⑩。金融市场失灵会带来3个方面的负面作用:社会资 金配置的不经济、收入分配的不公平以及金融市场乃至整个经济的不稳定。为了消除或者减少这些 负面影响,必须有一个权威性的机构来干预金融市场,约束每个个体的行为,而这个角色往往是由 政府来充当的。通常政府的基本选择有3种②:第一,采取直接行动。具体有两种做法:一是政府自 己直接生产某些金融产品或者金融服务提供给需求者;二是政府向私人金融部门购买某些金融产品 或者服务,然后转手再提供给需求者。第二,命令私人金融部门采取行动。政府制定各种各样的规 章制度,迫使私人金融部门(经济个体)按照政府制定的规范行事;第三。利用经济政策和经济杠 杆通过金融市场机制的作用引导经济个体自动地按政府的意愿行事。除此之外,还可以将这3种选 择进行组合应用。在这3种选择中,第二种选择是属于公认的政府对金融业的监管,对于第一和第 三种选择以及各种选择的组合是否属于金融监管的范畴,目前经济学家仍然存在分歧。但是,无论 这3种选择是否属于金融监管的范畴,他们的目标是一致的,就是尽可能地消除或避免金融市场失 灵所带来的资金配置不经济、收入分配不公平和金融和经济不稳定的后果,以确保市场机制能够在 金融领域更好地发挥其应有的作用。具体地说,金融监管的目标应该体现在以下4个方面:(1)促 进全社会金融资源的配置与政府的政策目标相一致,从而得以提高整个社会金融资源的配置效率 (2)消除因金融市场和金融产品本身的原因而给某些市场参与者带来的金融信息的收集和处理能力 上的不对称性,以避免因这种信息的不对称性而造成的交易的不公平性:(3)克服或者消除超出个 别金融机构承受能力的、涉及到整个经济或者金融的系统性风险;(4)促进整个金融业的公平竞争 五、金融监管的工具和监管原则 监管工具是实现监管目标的手段,是监管主体得以行使其职责的工具。由于人类的金融行为很 复杂,金融活动的领域也相当广泛,对这些行为及活动的管理也是多方面的。就管理的方式和手段 来说,大体上可以分为两种形式:第一种方式是直接对这些活动和行为进行干预和规范:第二种方 式是先对影响人类金融行为和活动领域的各种因素进行干预,以改变这些因素对人类金融行为及金 融活动的作用方向或者作用程度,然后间接地影响人类的金融行为和金融活动领域。人们可以通过 制定各种规定限制进入金融业的企业的数量或者通过直接给某种金融产品或者金融服务规定一个价 格或利润率来达到控制该金融产品或者金融服务供应量的目的,也可以先通过税收、利率等财政金 融政策来影响金融企业的投资,间接地达到控制该金融产品或者金融服务供应量的目的。对于这两 种不同的管理方式,大部分经济学家认为这是两个不同的领域,应该进行区分,通常把前者称为“金 融监管”,而把后者称为“经济政策”Φ。但是,在现实生活中,要真正正确区分“监管”和“政策” 仍然是一件很困难的事情,必须根据具体的情形进行具体的分析。就金融活动方面的监管来说, 般认为,如果某种管理手段必须借助于金融市场机制的作用才能影响到金融主体的行为和活动领域, 那么,它就属于经济金融政策的范畴;而如果它是被直接施加于金融活动的主体,那么,就属于金 ①斯蒂格利茨,《经济学》,中国人民大学出版社,1997 ②斯蒂格利茨,《经济学》,中国人民大学出版社,1997。 o Viscusi, W.K., Vernon, J M, Harrington, J.E., Jr, Economics of Regulation and Antitrust, D. C. Heath and Company, 1992
306 有关，后者则与监管工具和监管成本有关。 就人类对金融活动的监管目标而言，经济学家们比较认同的观点是：各经济个体参与金融活动 是为了满足自己的需求，需求的满足可以用效用来衡量，因此，作为理性的经济个体，他所赋予自 己金融活动的目标必然是追求效用的最大化。在市场经济条件下，个体经济主体效用的实现是通过 市场机制的作用来完成的。但是，在每个个体追求自己效用最大化的过程中，经济个体的某些活动 和行为可能会影响到其他经济个体效用最大化的实现，从而阻碍整个社会经济福利水平的提高，这 种情况被称为“市场失灵”（Market failure）。金融市场失灵会带来 3 个方面的负面作用：社会资 金配置的不经济、收入分配的不公平以及金融市场乃至整个经济的不稳定。为了消除或者减少这些 负面影响，必须有一个权威性的机构来干预金融市场，约束每个个体的行为，而这个角色往往是由 政府来充当的。通常政府的基本选择有 3 种：第一，采取直接行动。具体有两种做法：一是政府自 己直接生产某些金融产品或者金融服务提供给需求者；二是政府向私人金融部门购买某些金融产品 或者服务，然后转手再提供给需求者。第二，命令私人金融部门采取行动。政府制定各种各样的规 章制度，迫使私人金融部门（经济个体）按照政府制定的规范行事；第三。利用经济政策和经济杠 杆通过金融市场机制的作用引导经济个体自动地按政府的意愿行事。除此之外，还可以将这 3 种选 择进行组合应用。在这 3 种选择中，第二种选择是属于公认的政府对金融业的监管，对于第一和第 三种选择以及各种选择的组合是否属于金融监管的范畴，目前经济学家仍然存在分歧。但是，无论 这 3 种选择是否属于金融监管的范畴，他们的目标是一致的，就是尽可能地消除或避免金融市场失 灵所带来的资金配置不经济、收入分配不公平和金融和经济不稳定的后果，以确保市场机制能够在 金融领域更好地发挥其应有的作用。具体地说，金融监管的目标应该体现在以下 4 个方面：（1）促 进全社会金融资源的配置与政府的政策目标相一致，从而得以提高整个社会金融资源的配置效率； （2）消除因金融市场和金融产品本身的原因而给某些市场参与者带来的金融信息的收集和处理能力 上的不对称性，以避免因这种信息的不对称性而造成的交易的不公平性；（3）克服或者消除超出个 别金融机构承受能力的、涉及到整个经济或者金融的系统性风险；（4）促进整个金融业的公平竞争。 五、金融监管的工具和监管原则 监管工具是实现监管目标的手段，是监管主体得以行使其职责的工具。由于人类的金融行为很 复杂，金融活动的领域也相当广泛，对这些行为及活动的管理也是多方面的。就管理的方式和手段 来说，大体上可以分为两种形式：第一种方式是直接对这些活动和行为进行干预和规范；第二种方 式是先对影响人类金融行为和活动领域的各种因素进行干预，以改变这些因素对人类金融行为及金 融活动的作用方向或者作用程度，然后间接地影响人类的金融行为和金融活动领域。人们可以通过 制定各种规定限制进入金融业的企业的数量或者通过直接给某种金融产品或者金融服务规定一个价 格或利润率来达到控制该金融产品或者金融服务供应量的目的，也可以先通过税收、利率等财政金 融政策来影响金融企业的投资，间接地达到控制该金融产品或者金融服务供应量的目的。对于这两 种不同的管理方式，大部分经济学家认为这是两个不同的领域，应该进行区分，通常把前者称为“金 融监管”，而把后者称为“经济政策”。但是，在现实生活中，要真正正确区分“监管”和“政策” 仍然是一件很困难的事情，必须根据具体的情形进行具体的分析。就金融活动方面的监管来说，一 般认为，如果某种管理手段必须借助于金融市场机制的作用才能影响到金融主体的行为和活动领域， 那么，它就属于经济金融政策的范畴；而如果它是被直接施加于金融活动的主体，那么，就属于金 斯蒂格利茨，《经济学》，中国人民大学出版社，1997。 斯蒂格利茨，《经济学》，中国人民大学出版社，1997。 Viscusi, W.K., Vernon, J.M., Harrington, J.E., Jr., Economics of Regulation and Antitrust, D.C. Heath and Company, 1992
融监管的范畴。通常认为,金融监管可以通过立法、行政和经济等手段就金融产品和金融服务的定 价或利润水平、金融产品和金融服务的种类、产量或供应量、金融产品和金融服务的质量、金融产 品和金融服务的交易过程以及从事金融产品生产和金融服务供应的企业的准入和退出等进行监督和 调控。要指出的是,即便承认某种做法已经是属于金融监管的范畴,由于监管对象、监管目标和监 管主体的不同,所采取的监管手段也可以是不同的。因此,具体的金融监管手段必须根据金融监管 对象的性质特点、监管主体的层次等级、监管目标实现的难易程度以及实现金融监管目标所付出的 代价高低而定 但是,无论采取什么样的金融监管手段,都必须遵循以下原则:(1)合法原则。一切金融活动 和金融行为都必须合法进行,一切金融监管都必须依法实施。(2)公正原则。金融监管部门在实施 金融监管的过程中,必须站住公正的立场上,秉公办事,以保证金融活动的正常秩序,保护各方面 的合法权益。(3)公开原则。金融监管的实施过程和实施结果都必须向有关当事人公开,必须保证 有关当事人对金融监管过程和金融监管结果方面信息的知情权。(4)公平原则。金融监管的实施要 考虑到金融市场全部参与者的利益,保证交易各方在交易过程中的平等地位,不得有任何偏袒。(5) 系统风险控制原则。金融业属于高风险行业,其风险主要表现在两个方面:单个金融机构所特有的 个别风险和所有金融机构都面临的系统风险。个别风险应当由金融机构自己承担,金融监管主要是 控制金融业的系统风险 六、金融监管体系 如前所述,金融监管就是由监管主体(金融当局)为了实现监管目标而利用各种监管手段对监 管对象(金融市场参与者的活动和行为)所采取的一种有意识的和主动的干预和管理活动,这种干 预活动的直接结果是限制了被监管者(金融市场参与者)的选择。它涉及到监管主体(金融当局) 与监管对象(金融活动和金融行为)之间、监管者和被监管者之间、不同监管主体之间、监管主体 与其他相关组织、监管对象与其他相关组织之间的关系的定位,这种关系定位构成了监管体系。就 金融监管而言,在市场经济条件下,其监管体系一般可以用下图17.2表示 在图中,根据立法要求创立了金融监管机构,目的是对金融业实施监管。一方面,金融行业的 活动将会对该行业的消费者产生影响,同时金融产品和金融服务供应量的变化又会影响到有关集团 的利益。另一方面,金融行业本身又受到来自消费者和有关利益集团的影响。除此之外,金融产品 和金融服务的消费者和有关利益集团,以及金融企业自己都可能向金融监管机构提出采取金融监管 行动的建议和要求,或者可能向立法机关提出修改金融方面法律法规的建议。同时,金融监管机构 所采取的某些监管行动,有可能被上诉到法院,而法院的判决则可能导致金融监管机构又改变自己 的行为。另外,金融监管机构本身可能向立法机关提出改变自己职责和使命的要求,而其他监管部 门也可以向立法机关提出修改法律法规的要求。 除了上面所描述的各种复杂的关系之外,一旦金融监管进入实施阶段,还有一个金融执法过程 中的决策问题。如果这个问题不解决,那么,金融监管的目标就不可能实现。金融执法活动可以被 看成是一个“合规机制”或一个“防范机制”Φ。“合规机制”的基本任务是通过一定的合规手段使 被监管者—一金融市场的参与者——的行为符合有关的金融法律法规,或者采取各种监管行动防止 被监管者可能的越轨或犯规行为,但并不一定是调査、处理和处罚犯规者或越轨者。因此,可以认 为,“合规机制”的首要职责是防止被监管者一一也就是金融市场的参与者—一的越轨或犯规行为并 就出现的问题进行补救。而“防范机制”的基本任务是通过调查各种金融犯法、犯规和越轨行为, 通过确定谁应该对这些行为负责以及通过对犯法者的处罚来确保被监管者的行为符合有关的金融法 律法规,以防止犯法者在未来继续出现犯法、犯规或者越规的行为。 O Reiss, A.J., Jr, "Selecting Strategies of Social Control Over Organizational Life", in Enforcing Regulation, edited by K Hawkins J M. Thomas, Kluwer-Nijhoff, 1980 307
307 融监管的范畴。通常认为，金融监管可以通过立法、行政和经济等手段就金融产品和金融服务的定 价或利润水平、金融产品和金融服务的种类、产量或供应量、金融产品和金融服务的质量、金融产 品和金融服务的交易过程以及从事金融产品生产和金融服务供应的企业的准入和退出等进行监督和 调控。要指出的是，即便承认某种做法已经是属于金融监管的范畴，由于监管对象、监管目标和监 管主体的不同，所采取的监管手段也可以是不同的。因此，具体的金融监管手段必须根据金融监管 对象的性质特点、监管主体的层次等级、监管目标实现的难易程度以及实现金融监管目标所付出的 代价高低而定。 但是，无论采取什么样的金融监管手段，都必须遵循以下原则：（1）合法原则。一切金融活动 和金融行为都必须合法进行，一切金融监管都必须依法实施。（2）公正原则。金融监管部门在实施 金融监管的过程中，必须站住公正的立场上，秉公办事，以保证金融活动的正常秩序，保护各方面 的合法权益。（3）公开原则。金融监管的实施过程和实施结果都必须向有关当事人公开，必须保证 有关当事人对金融监管过程和金融监管结果方面信息的知情权。（4）公平原则。金融监管的实施要 考虑到金融市场全部参与者的利益，保证交易各方在交易过程中的平等地位，不得有任何偏袒。（5） 系统风险控制原则。金融业属于高风险行业，其风险主要表现在两个方面：单个金融机构所特有的 个别风险和所有金融机构都面临的系统风险。个别风险应当由金融机构自己承担，金融监管主要是 控制金融业的系统风险。 六、金融监管体系 如前所述，金融监管就是由监管主体（金融当局）为了实现监管目标而利用各种监管手段对监 管对象（金融市场参与者的活动和行为）所采取的一种有意识的和主动的干预和管理活动，这种干 预活动的直接结果是限制了被监管者（金融市场参与者）的选择。它涉及到监管主体（金融当局） 与监管对象（金融活动和金融行为）之间、监管者和被监管者之间、不同监管主体之间、监管主体 与其他相关组织、监管对象与其他相关组织之间的关系的定位，这种关系定位构成了监管体系。就 金融监管而言，在市场经济条件下，其监管体系一般可以用下图 17.2 表示。 在图中，根据立法要求创立了金融监管机构，目的是对金融业实施监管。一方面，金融行业的 活动将会对该行业的消费者产生影响，同时金融产品和金融服务供应量的变化又会影响到有关集团 的利益。另一方面，金融行业本身又受到来自消费者和有关利益集团的影响。除此之外，金融产品 和金融服务的消费者和有关利益集团，以及金融企业自己都可能向金融监管机构提出采取金融监管 行动的建议和要求，或者可能向立法机关提出修改金融方面法律法规的建议。同时，金融监管机构 所采取的某些监管行动，有可能被上诉到法院，而法院的判决则可能导致金融监管机构又改变自己 的行为。另外，金融监管机构本身可能向立法机关提出改变自己职责和使命的要求，而其他监管部 门也可以向立法机关提出修改法律法规的要求。 除了上面所描述的各种复杂的关系之外，一旦金融监管进入实施阶段，还有一个金融执法过程 中的决策问题。如果这个问题不解决，那么，金融监管的目标就不可能实现。金融执法活动可以被 看成是一个“合规机制”或一个“防范机制”。“合规机制”的基本任务是通过一定的合规手段使 被监管者——金融市场的参与者——的行为符合有关的金融法律法规，或者采取各种监管行动防止 被监管者可能的越轨或犯规行为，但并不一定是调查、处理和处罚犯规者或越轨者。因此，可以认 为，“合规机制”的首要职责是防止被监管者——也就是金融市场的参与者——的越轨或犯规行为并 就出现的问题进行补救。而“防范机制”的基本任务是通过调查各种金融犯法、犯规和越轨行为， 通过确定谁应该对这些行为负责以及通过对犯法者的处罚来确保被监管者的行为符合有关的金融法 律法规，以防止犯法者在未来继续出现犯法、犯规或者越规的行为。 Reiss, A.J., Jr., “Selecting Strategies of Social Control Over Organizational Life”, in Enforcing Regulation, edited by K. Hawkins & J.M. Thomas, Kluwer-Nijhoff, 1980