见。传统公共行政学无论是在观令还是在方法上都难以应对如此百大的块战。第二，公民社会日益成熟的推动 作用。公民社会是指国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的，总和，其组成要素是各种非国家或非致府所 属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运 动。西方国家的公民社会在战后出现了蓬勃发展的局而，各种非政府组织不仅在数量显著增加，而且它们自身 的组织性、规范性也明显提高。这使它们参与各种社会活动的能力迅速增强。这些组织和社团的活动几乎遍及 所有的社会领城，尤其是在环境保护、扶贫发展、权益保护、慈善救济等领城发挥着不可替代的作用。这些组 织以其实际行动向人们展示了它们参与公共管理活动的可能性，这也使传统公共行政只将研究和实践的主体 局限在政府组织上造到了质疑。第三，科学技术高速发展的有利契机。20世纪70年代以后，随着计算机和网 铭技术的发居普及，人们获取，分析、交换和处理信息的方式和效率都发生了改变。对于政府组织而言，这样 的变化需要政府实行以更快、更有灵活性、更具人性化和更具民主性的管理方式，包括信息化、扁平化、网络 化和多元化的管理 系统，这无疑对传统的官您体制提出了挑战 相关理论的勃兴与引入是推动公共管理学兴起的重要因素，70年代以后，西方社会科学在经历了长期的 分化、初步的融合之后，开始大踏步向整体化迈进，跨学科、交叉综合研究成为主要的趋势。就对政府管理研 究而言，这种趋势也非常明显。由于当时传统公共行政的整病越来越突出，诸名学者在研究过程中逐新开始球 出传统公共行政学的学科界限，从更广泛地学科视野中谋求分析和解决问的有效方式。因此， 不断将经济 学、管理学、政策分析、政治学领域的相关知识和方法引入和运用到研究中来，成为了当时政府管理研究的新 取向，如公共选择理论、新公共管理理论等都是在相应的借整经济学理论知识的基础上发展起来的。这种研究 变化新渐把政府管理带离了传统公共行政的范式，也为一个全新范式的产生奠定了坚实的基础 (2)公共管理学研究范式的兴起及其特点 公共管理学范式在西方国家的兴起，离不开不同学术背景、不同研究取向的学者们的共同努力。依美国 学者波兹曼(Bozeman)的观点，在20世纪70年代末几平同时出现了两种不同的公共管理途径，即公共政策 的途径(the policy approach,简称P途径)和企业管理的途径(the business approach,简称B途 所谓P途径，即认为公共管理应该是与公共或策的制定密切相关的管理。这个观点的代表人物列 (Ly),甚至直接将公共管理界定为政策管理，他认为必须从管理观点探讨公共政策，才能落实政策目标与 理想。在研究内容上，P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政 事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策路。在研究取向上，卫途径十分重 视非理论性的、非量化的，以实务为基础的规范取向：在研究方法上 大多采用 个案研究。在美国， 的研究机构包括哈佛大学肯尼迪学院、密歇根大学公共政策研究所、柏克莱公共政策学院等。 所谓B途径，即认为公共管理是可以运用工商政策和企业战略的管理，公共管理的根本就是非政治化和 企业化。B途径强调公共组织和私人组织管理的相似性，较少对两者加以区别：在研究内容上，仍然过多地以 过程为取向，因此，对传统公共行致学中关于组织设计、人事管理和预算等问题同样非常关注。 公共管理学在我国的兴起 1.我国公共管理学兴起的背景 (1)我国公共管理学兴起的学科背景 我国公共管理学的兴起，与改革开放以后公共行政学研究的进展有着密切的联系，是伴随着公共行政学 的复兴而发展起来的。 1979年 邓小平明确指出： “政治学、法学、社会学以及世界政治的研究 我国过主 多年忽视了，现在也需要赶快补课”，从而使得包括公共行政学在内的许多社会科学学科逐新得到了恢复和》 展。电实上，作为一门独立的学科，我国公共行政学研究大致始于19世纪末20世纪初，当时一些学者首先甜 译和引进了国外的一些行政学著作，如《行海要术》、《行政学总论》和《行政法握要》等。到20世纪30年 代，我国还出现了最早的行政学著作和研究成果，如张金鉴的《行政学的理论与实际】 建国之后 我国的诗 多院校，如北京大学、南京大学、南开大学、中山大学、厦门大学等还都相应的开设了行政学课程以从事行政 学方面的研究和教有。然而在1952年院系调整以后的20多年间，严重的意识形态偏见致使行政学和政治学
见，传统公共行政学无论是在观念还是在方法上都难以应对如此巨大的挑战。第二，公民社会日益成熟的推动 作用。公民社会是指国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所 属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运 动。西方国家的公民社会在战后出现了蓬勃发展的局面，各种非政府组织不仅在数量显著增加，而且它们自身 的组织性、规范性也明显提高，这使它们参与各种社会活动的能力迅速增强。这些组织和社团的活动几乎遍及 所有的社会领域，尤其是在环境保护、扶贫发展、权益保护、慈善救济等领域发挥着不可替代的作用。这些组 织以其实际行动向人们展示了它们参与公共管理活动的可能性，这也使传统公共行政只将研究和实践的主体仅 局限在政府组织上遭到了质疑。第三，科学技术高速发展的有利契机。20 世纪 70 年代以后，随着计算机和网 络技术的发展普及，人们获取、分析、交换和处理信息的方式和效率都发生了改变。对于政府组织而言，这样 的变化需要政府实行以更快、更有灵活性、更具人性化和更具民主性的管理方式，包括信息化、扁平化、网络 化和多元化的管理系统，这无疑对传统的官僚体制提出了挑战。 相关理论的勃兴与引入是推动公共管理学兴起的重要因素。70 年代以后，西方社会科学在经历了长期的 分化、初步的融合之后，开始大踏步向整体化迈进，跨学科、交叉综合研究成为主要的趋势。就对政府管理研 究而言，这种趋势也非常明显。由于当时传统公共行政的弊病越来越突出，诸多学者在研究过程中逐渐开始跳 出传统公共行政学的学科界限，从更广泛地学科视野中谋求分析和解决问题的有效方式。因此，不断将经济 学、管理学、政策分析、政治学领域的相关知识和方法引入和运用到研究中来，成为了当时政府管理研究的新 取向。如公共选择理论、新公共管理理论等都是在相应的借鉴经济学理论知识的基础上发展起来的。这种研究 变化渐渐把政府管理带离了传统公共行政的范式，也为一个全新范式的产生奠定了坚实的基础。 （2）公共管理学研究范式的兴起及其特点 公共管理学范式在西方国家的兴起，离不开不同学术背景、不同研究取向的学者们的共同努力。依美国 学者波兹曼（Bozeman）的观点，在 20 世纪 70 年代末几乎同时出现了两种不同的公共管理途径，即公共政策 的途径（the policy approach ，简称 P 途径）和企业管理的途径（the business approach，简称 B 途 径）。 所谓 P 途径，即认为公共管理应该是与公共政策的制定密切相关的管理。这个观点的代表人物列恩 （Lynn），甚至直接将公共管理界定为政策管理，他认为必须从管理观点探讨公共政策，才能落实政策目标与 理想。在研究内容上，P 途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政 事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略。在研究取向上，P 途径十分重 视非理论性的、非量化的，以实务为基础的规范取向；在研究方法上，大多采用个案研究。在美国，这种途径 的研究机构包括哈佛大学肯尼迪学院、密歇根大学公共政策研究所、柏克莱公共政策学院等。 所谓 B 途径，即认为公共管理是可以运用工商政策和企业战略的管理，公共管理的根本就是非政治化和 企业化。B 途径强调公共组织和私人组织管理的相似性，较少对两者加以区别；在研究内容上，仍然过多地以 过程为取向，因此，对传统公共行政学中关于组织设计、人事管理和预算等问题同样非常关注。 公共管理学在我国的兴起 1．我国公共管理学兴起的背景 （1）我国公共管理学兴起的学科背景 我国公共管理学的兴起，与改革开放以后公共行政学研究的进展有着密切的联系，是伴随着公共行政学 的复兴而发展起来的。1979 年，邓小平明确指出：“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我国过去 多年忽视了，现在也需要赶快补课”，从而使得包括公共行政学在内的许多社会科学学科逐渐得到了恢复和发 展。事实上，作为一门独立的学科，我国公共行政学研究大致始于 19 世纪末 20 世纪初，当时一些学者首先翻 译和引进了国外的一些行政学著作，如《行海要术》、《行政学总论》和《行政法撮要》等。到 20 世纪 30 年 代，我国还出现了最早的行政学著作和研究成果，如张金鉴的《行政学的理论与实际》。建国之后，我国的许 多院校，如北京大学、南京大学、南开大学、中山大学、厦门大学等还都相应的开设了行政学课程以从事行政 学方面的研究和教育。然而在 1952 年院系调整以后的 20 多年间，严重的意识形态偏见致使行政学和政治学
法学、社会学等社会学科未能作为一个独立的学科被保留下来。这严重的影响了我国公共行政学的历史积累和 发展。直到改革开放以后，随着学术环境的变化，我国公共行政学的研究和发展又重新被提到了垂要地位 1982年，夏书章教授在人民日报上发表《把行政学的研究提上日程是时候了》 一文，引起了人们对公共行或 学研究的关注。自此，我国公共行政学的发展在多方的努力下，开始经历酝酿、恢复、壮大等几个发展阶段 并在1997年后逐渐面临转型的历史任务。正是在这个时候，公共管理学在我国也开始以区别于公共行政学的 而貌出现。在这个时期，西方的公共管理理论开始逐渐被中国学者所关注和了解，一批公共行政学者开始了为 它的潜心研究，并相继出版了 一些公共管理学的研究专苦， 如张良的（公共管理导论》(1997年），陈振明 的《公共管理学 一转型时期我国政府管理的理论和实践》 (1999年)，夏书章的《现代公共管理概仑 (2000年)和张成福的《公共管理学》(2001)，等等.同时，就专业的设置和教有而言，1997年我国首次 在研究生教有中新设的管理学科中增设公共管理一级学科，把原属于政治学中的行政管理纳入管理学门类公共 管理学科之中，此后又在本科教育中增设了公共事业管理学科。1999年5月，国务院学位委员会还正式批准 在中国开始试点兴办公共管理专业硕士 (MPA) 这些都表明】 公共管理学在我国正在不兴起和发展 (2)我国公共管理学兴起的社会背景， 第一，社会主义市场经济的发展。改革开放以后，我国开始从计划经济体制逐渐向社会主义市场经济体 制转变，这对我国政府管理提出了全新的挑战。在原有的计划经济体制下，我国的政府管理是一种“全能政 府”模式，政府管理的取能非常广泛，既包括致治管理也包括经济管 ,既包括思想管理也包括文化管理， 包括公共事务也涉及私人领域，既使用宏观的指导计划手段对经济进行调控，也运用行政指令性计划对企业的 微观进行干预，等等。可以说，政府管理是无所不包、无处不在，无时不有的。总得来看，这种管理在我国新 中国建立之初曾发挥了巨大的作用，取得了巨大的成就，它适应了当时经济发展的需要，促进了生产力的快速 发展。但随着时间的推移，这种管理模式的弊端逐渐开始暴露出来，主要表现为：政企不分、政资不分：机 肿、效率低下：管理权力高度集中：政治民主化、科学化、制度化水平比较低：等等。从而，进入80年代 以后，我国开始了以建立和完善社会主义市场经济为日标的经济体制改革。作为一种全新的经济运行模式，社 会主义市场经济是以市场为基础进行资源配置的，要发挥市场在经济发展过程中的主导作用，从而对政府管理 提出了一系列新要求：它要求正确处理政府在社会中的角色，处理好政府与市场、企业、社会、公民、事业单 位以及其它社会团体的关系：要求把管理基本职能定位为提供公共物品和公共服务 :要求 专变管理理念 立民本意识、服务意识和法制意识：要求转变公共管理的方式和手段，从直接管理为主变间接管理为主，从指 挥命令为主转为调节服务为主，从单一行政管理转为以法律、经济、行政、思想教有等手段相结合的综合管 理：要求讲行机构改革和人事改革。建立办事高效、运转协调、行为规范的公共管理体系，打造一支高素质专 业化的公共管理人员队伍，等等。可以说，社会主义市场经济体制下的政府管理与计划经济体制下政府管理之 句有着本质的差别，无论在管理理念、管理方法上都有了本质的变化。对于我因政府管理而言 这必然是一科 全新的尝试。从而，这就要求关于改府管理的相应理论研究能够跟上，进面为实我发展提供有效的指导。由于 西方公共管理学研究在这方面取得的成功，从而使我国开展公共管理学研究成为了必然选择 第一 政府改苹的不断深入。改草开放以后 我国曾先后于 19R2年 1988年和1993年进行了三次大 模的政府机构政苹 ,总得来看，虽然这些政苹都对解决当时最紧迫的问题产生了积极作用，但是最终却陷入 一种“精简一一影胀—一再精简 一再膨胀”的循环之中。其中的一个重要原因，就在于这些改革都只是局限 在对政府结构和数量的简单变动上，而没有真正触动到政府职能的转变问愿。也就是说，在市场经济体制下， 政府依旧延续着原有计划经济体制下所形成的“包揽一切”的观念和做法。无疑，这必将导致精简后的政府机 构很快又重新膨 起来。随着社会主义市场经济体制的完善和政府改革经验的积累 人们逐渐意识到 了政 革和职能转变的关系。进而，在1998年，我国开始进行了以“转变政府职能”为中心的政府机构改革，从 而，我国政府的职能范围、干预经济的方式和程度以及自身管理都发生了重大变化，这使得我国政府政革的前 景开始明朗起来，但同时我们也应该看到，由于前几次改革问题的积贯和当前改革出现的新问题，当时我国政 府的改革依旧任重道远，要不断将致府改革引向深入，避免改革再次陷入误区，就需要理论的不新创新和支 特，这正好为公共管理学的兴起提供了一个难得的机遇
法学、社会学等社会学科未能作为一个独立的学科被保留下来。这严重的影响了我国公共行政学的历史积累和 发展。直到改革开放以后，随着学术环境的变化，我国公共行政学的研究和发展又重新被提到了重要地位。 1982 年，夏书章教授在人民日报上发表《把行政学的研究提上日程是时候了》一文，引起了人们对公共行政 学研究的关注。自此，我国公共行政学的发展在多方的努力下，开始经历酝酿、恢复、壮大等几个发展阶段， 并在 1997 年后逐渐面临转型的历史任务。正是在这个时候，公共管理学在我国也开始以区别于公共行政学的 面貌出现。在这个时期，西方的公共管理理论开始逐渐被中国学者所关注和了解，一批公共行政学者开始了对 它的潜心研究，并相继出版了一些公共管理学的研究专著，如张良的《公共管理导论》（1997 年），陈振明 的《公共管理学——转型时期我国政府管理的理论和实践》（1999 年），夏书章的《现代公共管理概念》 （2000 年）和张成福的《公共管理学》（2001），等等。同时，就专业的设置和教育而言，1997 年我国首次 在研究生教育中新设的管理学科中增设公共管理一级学科，把原属于政治学中的行政管理纳入管理学门类公共 管理学科之中，此后又在本科教育中增设了公共事业管理学科。1999 年 5 月，国务院学位委员会还正式批准 在中国开始试点兴办公共管理专业硕士（MPA）。这些都表明公共管理学在我国正在不断兴起和发展。 （2）我国公共管理学兴起的社会背景。 第一，社会主义市场经济的发展。改革开放以后，我国开始从计划经济体制逐渐向社会主义市场经济体 制转变，这对我国政府管理提出了全新的挑战。在原有的计划经济体制下，我国的政府管理是一种“全能政 府”模式，政府管理的职能非常广泛，既包括政治管理也包括经济管理，既包括思想管理也包括文化管理，既 包括公共事务也涉及私人领域，既使用宏观的指导计划手段对经济进行调控，也运用行政指令性计划对企业的 微观进行干预，等等。可以说，政府管理是无所不包、无处不在，无时不有的。总得来看，这种管理在我国新 中国建立之初曾发挥了巨大的作用，取得了巨大的成就，它适应了当时经济发展的需要，促进了生产力的快速 发展。但随着时间的推移，这种管理模式的弊端逐渐开始暴露出来，主要表现为：政企不分、政资不分；机构 臃肿、效率低下；管理权力高度集中；政治民主化、科学化、制度化水平比较低；等等。从而，进入 80 年代 以后，我国开始了以建立和完善社会主义市场经济为目标的经济体制改革。作为一种全新的经济运行模式，社 会主义市场经济是以市场为基础进行资源配置的，要发挥市场在经济发展过程中的主导作用，从而对政府管理 提出了一系列新要求：它要求正确处理政府在社会中的角色，处理好政府与市场、企业、社会、公民、事业单 位以及其它社会团体的关系；要求把管理基本职能定位为提供公共物品和公共服务上；要求转变管理理念，树 立民本意识、服务意识和法制意识；要求转变公共管理的方式和手段，从直接管理为主变间接管理为主，从指 挥命令为主转为调节服务为主，从单一行政管理转为以法律、经济、行政、思想教育等手段相结合的综合管 理；要求进行机构改革和人事改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的公共管理体系，打造一支高素质专 业化的公共管理人员队伍，等等。可以说，社会主义市场经济体制下的政府管理与计划经济体制下政府管理之 间有着本质的差别，无论在管理理念、管理方法上都有了本质的变化。对于我国政府管理而言，这必然是一种 全新的尝试。从而，这就要求关于政府管理的相应理论研究能够跟上，进而为实践发展提供有效的指导。由于 西方公共管理学研究在这方面取得的成功，从而使我国开展公共管理学研究成为了必然选择。 第二，政府改革的不断深入。改革开放以后，我国曾先后于 1982 年、1988 年和 1993 年进行了三次大规 模的政府机构改革。总得来看，虽然这些改革都对解决当时最紧迫的问题产生了积极作用，但是最终却陷入了 一种“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环之中。其中的一个重要原因，就在于这些改革都只是局限 在对政府结构和数量的简单变动上，而没有真正触动到政府职能的转变问题。也就是说，在市场经济体制下， 政府依旧延续着原有计划经济体制下所形成的“包揽一切”的观念和做法。无疑，这必将导致精简后的政府机 构很快又重新膨胀起来。随着社会主义市场经济体制的完善和政府改革经验的积累，人们逐渐意识到了政府改 革和职能转变的关系。进而，在 1998 年，我国开始进行了以“转变政府职能”为中心的政府机构改革。从 而，我国政府的职能范围、干预经济的方式和程度以及自身管理都发生了重大变化，这使得我国政府改革的前 景开始明朗起来。但同时我们也应该看到，由于前几次改革问题的积累和当前改革出现的新问题，当时我国政 府的改革依旧任重道远。要不断将政府改革引向深入，避免改革再次陷入误区，就需要理论的不断创新和支 持，这正好为公共管理学的兴起提供了一个难得的机遇
(3)我国公共管理学兴起的国际背器 随着全球化时代的来临，世界各国相互隔绝、互不干涉的发展历程逐渐走向终结。自从1978年实行改或 开放以后，我国也开始主动地融入到了全球化的进程之中。在政治上，我国放弃了以意识形态划线的外交路 线，加强了与包括西方发达国家在内的世界各国的交往：在经济上，我国坚持“走出去，引进来”的政策方 针，不仅让中因企业更多地参与到国际竞争中去，而且还通过优惠的措施吸引外国企业的进入：在思想文化方 面，我国开始大胆引进吸收国外的先进思想和管理经验，并主动开展国际文化交流和合作。通过这些积极地多 力，我回的各项事业得到了迅速发展，综合国力明显增强，国际影响力也显著提升。然而 在加入全球化的 程中，作为一个后来者，我国同其他的发展中国家一样，也而临着诸多的挑战。与发达国家相比，我国市场经 济的不完善、法制体系的不健全以及政府管理的不到位等诸多因素的存在，都加大了我国应对全球化的风险。 就政府管理而言，我国的政府管理与全球化的要求相比还有很大的差距。这主要表现为：在管理理念上，政府 所应具备的市场化、法治化、服务化等行政理念在我国都还没有形成 权力行政。 命令行政 管制行政等依然 存在：在政府职能上，政府仍然做了许多做不了、做不好和不该做的事情，而本应由政府负责的事情却做小 好，政府觀能的错位、越位与缺位的现象堡墨发生：在政府运作方式上，政府行政行为不规范，管理缺乏透明 度，此外，政府在机构设置、人力资源管理以及行政执行、行政监督等方面也都存在着大量问樱，这些表现 全球化发展是不相容的。因此， 要更好地推动全球化的进程，就必须要改善我国的政府管理 这就需要对政响 进行包括管理理念、管理方式等众多方面在内的全方位改革。从而，我国政府面临着前所未有的压力和动力， 对相关理论研究的迫切性也进一步增强了。由此，公共管理学在我国引入和研究的价值即可窥见一斑了。 2.建设中国特色的公共管理学 从当前来看，要建立起中国特色的公共管理学， 主要任务主要包括以下几个方面： (1)研究方式和途径的创新。我困要建设起属于自己的公共管理学 首先就要在研究方法和途径上有所 突破，这主要应从以下几个方面入手：第一，我国公共管理学要摆脱纯理论研究。长期以来，在学科研究方 面，我国实际上存在一种思维定势，即作为学科的理论就应当是普遍适用的最基本的一般原理。理由是科学是 研究一般规律的，而一般规律则是普遍适用的。现在的公共管理学研究中，这种思维定势也发挥着巨大的作 ,当前我国的公共管理学研究主要针对的是原理的探 ，而对于我国改革的现实问题却关注不够 ,尤其是剑 少以独立批判的精神对现行公共管理弊端的负责任的批判。虽然不能否认在公共管理学的教学或研究中必须要 佩明这门学科的基本概今和基本原理，如公共管理、公共权力、公共事条、公共产品、公共服务等问题。因 为，一日离开了一门学科的概念框架或基本范陆，那就失去了对这门学科研究的基础。但公共管理学从本质 说并不是一门坐而论道的科学，而是一门研究公共管理现实问题的科学。由于公共管理问愿的复杂性、地域性 和阶段性等特点，因此并不存在一种 一成不变和普遍适用的公共管理理论。要建设中国特色的公共管理学，首 先也要意识到我国公共管理现实问题的独特性，也就是说，必须要以立足实际问题的研究来取代纯理论的研 究。第二，对西方公共管理理论批判性的借整。在一定程度上讲，公共管理学在我国是一门年轻的学科，因面 在科学、合理的前 提下，其研究可以大胆 、借鉴西方国家已取得的成熟经验与成果，这有利于实现跳跃式 发展。但是，我国在引入和使用西方公共管理学现有成果的时候，也存在着一个错误倾向 ,即采取完全的“ 来主义”。这种不加任何批判的借鉴和使用，本身就是脱离我国的实际情况的，进而必将误导我因的公共管理 实我。要建立有中国特色的公共管理学，必须是针对我国实际问题而展开的研究，因此必须要摒弃这种错误倾 向。正确的做法就是，在我因的公共管理研究中，要将西方公共管理理论的借鉴与我国的实际情况相结合，进 而扬长避短、为我所用。第 ,重视我因自身公共管理实践经验 的研究 在我国 由于各个地区经济 社会 文化等各项事业发展的差异性，这也使得它们在公共管理尤其是政府管理中有着各自的特点和经验总结。可以 说，这些经验都能够成为我田公共管理学研究的第一手资料。因此，加强对各地情况的调查、汇总和分析对于 我国公共管理学研究来说是必不可少的。只有在此基础上形成的公共管理理论，反过来才能更好地指导我因的 实， (2)研究内容的创新，党的十五大政治报告中指出，中国最大、最基本的国情，就是中国还将长期处 社会主义的初级阶段。这就意味着我国的经济、政治、社会、文化等各项事业的发展中都还存在着诸多问思
（3）我国公共管理学兴起的国际背景 随着全球化时代的来临，世界各国相互隔绝、互不干涉的发展历程逐渐走向终结。自从 1978 年实行改革 开放以后，我国也开始主动地融入到了全球化的进程之中。在政治上，我国放弃了以意识形态划线的外交路 线，加强了与包括西方发达国家在内的世界各国的交往；在经济上，我国坚持“走出去，引进来”的政策方 针，不仅让中国企业更多地参与到国际竞争中去，而且还通过优惠的措施吸引外国企业的进入；在思想文化方 面，我国开始大胆引进吸收国外的先进思想和管理经验，并主动开展国际文化交流和合作。通过这些积极地努 力，我国的各项事业得到了迅速发展，综合国力明显增强，国际影响力也显著提升。然而，在加入全球化的过 程中，作为一个后来者，我国同其他的发展中国家一样，也面临着诸多的挑战。与发达国家相比，我国市场经 济的不完善、法制体系的不健全以及政府管理的不到位等诸多因素的存在，都加大了我国应对全球化的风险。 就政府管理而言，我国的政府管理与全球化的要求相比还有很大的差距。这主要表现为：在管理理念上，政府 所应具备的市场化、法治化、服务化等行政理念在我国都还没有形成，权力行政、命令行政、管制行政等依然 存在；在政府职能上，政府仍然做了许多做不了、做不好和不该做的事情，而本应由政府负责的事情却做不 好，政府职能的错位、越位与缺位的现象屡屡发生；在政府运作方式上，政府行政行为不规范，管理缺乏透明 度。此外，政府在机构设置、人力资源管理以及行政执行、行政监督等方面也都存在着大量问题，这些表现与 全球化发展是不相容的。因此，要更好地推动全球化的进程，就必须要改善我国的政府管理，这就需要对政府 进行包括管理理念、管理方式等众多方面在内的全方位改革。从而，我国政府面临着前所未有的压力和动力， 对相关理论研究的迫切性也进一步增强了。由此，公共管理学在我国引入和研究的价值即可窥见一斑了。 2．建设中国特色的公共管理学 从当前来看，要建立起中国特色的公共管理学，主要任务主要包括以下几个方面： （1）研究方式和途径的创新。我国要建设起属于自己的公共管理学，首先就要在研究方法和途径上有所 突破，这主要应从以下几个方面入手：第一，我国公共管理学要摆脱纯理论研究。长期以来，在学科研究方 面，我国实际上存在一种思维定势，即作为学科的理论就应当是普遍适用的最基本的一般原理。理由是科学是 研究一般规律的，而一般规律则是普遍适用的。现在的公共管理学研究中，这种思维定势也发挥着巨大的作 用。当前我国的公共管理学研究主要针对的是原理的探讨，而对于我国改革的现实问题却关注不够，尤其是缺 少以独立批判的精神对现行公共管理弊端的负责任的批判。虽然不能否认在公共管理学的教学或研究中必须要 阐明这门学科的基本概念和基本原理，如公共管理、公共权力、公共事务、公共产品、公共服务等问题。因 为，一旦离开了一门学科的概念框架或基本范畴，那就失去了对这门学科研究的基础。但公共管理学从本质上 说并不是一门坐而论道的科学，而是一门研究公共管理现实问题的科学。由于公共管理问题的复杂性、地域性 和阶段性等特点，因此并不存在一种一成不变和普遍适用的公共管理理论。要建设中国特色的公共管理学，首 先也要意识到我国公共管理现实问题的独特性，也就是说，必须要以立足实际问题的研究来取代纯理论的研 究。第二，对西方公共管理理论批判性的借鉴。在一定程度上讲，公共管理学在我国是一门年轻的学科，因而 在科学、合理的前提下，其研究可以大胆吸收、借鉴西方国家已取得的成熟经验与成果，这有利于实现跳跃式 发展。但是，我国在引入和使用西方公共管理学现有成果的时候，也存在着一个错误倾向，即采取完全的“拿 来主义”。这种不加任何批判的借鉴和使用，本身就是脱离我国的实际情况的，进而必将误导我国的公共管理 实践。要建立有中国特色的公共管理学，必须是针对我国实际问题而展开的研究，因此必须要摒弃这种错误倾 向。正确的做法就是，在我国的公共管理研究中，要将西方公共管理理论的借鉴与我国的实际情况相结合，进 而扬长避短、为我所用。第三，重视我国自身公共管理实践经验的研究。在我国，由于各个地区经济、社会、 文化等各项事业发展的差异性，这也使得它们在公共管理尤其是政府管理中有着各自的特点和经验总结。可以 说，这些经验都能够成为我国公共管理学研究的第一手资料。因此，加强对各地情况的调查、汇总和分析对于 我国公共管理学研究来说是必不可少的。只有在此基础上形成的公共管理理论，反过来才能更好地指导我国的 实践。 （2）研究内容的创新。党的十五大政治报告中指出，中国最大、最基本的国情，就是中国还将长期处于 社会主义的初级阶段。这就意味着我国的经济、政治、社会、文化等各项事业的发展中都还存在着诸多问题
具体表现为：在经济发展中，我国的社会主义市场经济体制还不够成熟，生产力水平低下，地区发展不平衡： 在政治发展中，我国的民主化讲程还比较缓慢。公众参政议政的意识薄弱。政府行政诱明度有限：在社会发展 中，我国公民社会还没有真正成长起来，社会贫富差距拉大：在文化上，我国二千多年封建专制统治中所形成 的官本位、等级特权、形式主义、以人治代替法治的传统还依然存在。可见，这使得我国公共管理学的研究背 景、所要面临和解决的问题与西方国家相比有着明显的差别。因此，在研究内容上，我们不能以西方的研究重 点为重点，以西方的研究热点为热点，而是要针对我国现有的间题进行研究。 (3)研究取向的创新。我国是由中国共产党领导的社会主义国家，这决定了建设中国特色的公共管理学 的指导理论必须是马克思主义的理论。马克思主义理论不仅为公共管理学研究指引着发展方向，而且就公共首 理学的具体内容而言，如政府管理的本质、政府的公共职能、社会的公共需求、市民社会、政府管理的方式方 法、法律在政府管理中的地位等一系列重大问题，也都有丰富而深刻的论述。与马克思主义理论一脉相承的毛 泽东思想和邓小平理论、“三个代表”重要思想及科学发展观，可以说，也为建设中国特色公共管理学的提供 更具体的科学指导。因此，我国公共管理学的研究取向与西方国家必然是不同的，它更要突出坚持为公共利 监服务、坚持为人民服务、坚持杜会效率和公平的平衡等一系列价值要求 第三节公共管理学的研究对象和研究方法 1.公共管理学的研究对象 一般面言，任何一个学科都是以客观世界的某一类事物、现象或过程作为自己的研究对象。它要探讨这 类事物或现象及过程的本质联系或规律性，从而形成学科的概念、范畴、定理、原理和方法的理论体系。公 管理是人类社会客观存在的一种实践活动及过程，可以说，它本身就构成了公共管理学的研究对象。为此，公 共管理学要研究作为公共管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能、运行机制及与环境的关系：研 究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）：研究公共管理的方法与艺 以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品：研究公共管理的价值实现机制，以促进公共利益的最 大化. 因此，公共管理学是一门研究公共管理活动或公共管理实践的学科，即综合地运用各种科学知识和方法 来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，其基本目标或宗旨是阐述如何促使公共组织（尤其是 政府)有效提供公共物品，以更好地促进公共利益的实现。 可见， 与传统公共行政学相比，公共管理的研究范围更宽。传统公共行政学的研究领城仅仅限于政府组 织的公共管理及其规律性问题，而公共管理学的研究领域不仅仅包括政府机构的公共管理及其规律性间题，而 且还包括其他致府机构（包括立法和司法部门）、非政府组织和一切社会组织的公共管理及其规律性问题。 2.公共管理学的学科特征 根据公共管理学的定义以及与传统公共行政学的区别进行分析，公共管理学的学科特征主要包括以下几 个方面： 第一，在研究对象和范用上，公共管理学把研究对象和范围从单纯的政府行政机构扩大到其他政府机关 (立法机关和司法机关)和非政府组织甚至私人组织的公共方面，而不像传统公共行政学，主要局限于政府行 政机关特别是官僚机构的研究 第三 ,在学科理论基础上，公共管理学更具跨学科、综合性的特点。它充分吸收了当代各学科的理论利 方法，特别是更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融合。这与传统公共行政学主要建立 在政治学基础上，尤其是将官衡制理论和政治一行政二分法作为其理论基础相比，更有广泛的学科知识框架。 第三，在学科研究焦点上，公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取
具体表现为：在经济发展中，我国的社会主义市场经济体制还不够成熟，生产力水平低下，地区发展不平衡； 在政治发展中，我国的民主化进程还比较缓慢，公众参政议政的意识薄弱，政府行政透明度有限；在社会发展 中，我国公民社会还没有真正成长起来，社会贫富差距拉大；在文化上，我国二千多年封建专制统治中所形成 的官本位、等级特权、形式主义、以人治代替法治的传统还依然存在。可见，这使得我国公共管理学的研究背 景、所要面临和解决的问题与西方国家相比有着明显的差别。因此，在研究内容上，我们不能以西方的研究重 点为重点，以西方的研究热点为热点，而是要针对我国现有的问题进行研究。 （3）研究取向的创新。我国是由中国共产党领导的社会主义国家，这决定了建设中国特色的公共管理学 的指导理论必须是马克思主义的理论。马克思主义理论不仅为公共管理学研究指引着发展方向，而且就公共管 理学的具体内容而言，如政府管理的本质、政府的公共职能、社会的公共需求、市民社会、政府管理的方式方 法、法律在政府管理中的地位等一系列重大问题，也都有丰富而深刻的论述。与马克思主义理论一脉相承的毛 泽东思想和邓小平理论、“三个代表”重要思想及科学发展观，可以说，也为建设中国特色公共管理学的提供 了更具体的科学指导。因此，我国公共管理学的研究取向与西方国家必然是不同的，它更要突出坚持为公共利 益服务、坚持为人民服务、坚持社会效率和公平的平衡等一系列价值要求。 第三节 公共管理学的研究对象和研究方法 1.公共管理学的研究对象 一般而言，任何一个学科都是以客观世界的某一类事物、现象或过程作为自己的研究对象。它要探讨这 类事物或现象及过程的本质联系或规律性，从而形成学科的概念、范畴、定理、原理和方法的理论体系。公共 管理是人类社会客观存在的一种实践活动及过程，可以说，它本身就构成了公共管理学的研究对象。为此，公 共管理学要研究作为公共管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能、运行机制及与环境的关系；研 究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）；研究公共管理的方法与艺 术，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品；研究公共管理的价值实现机制，以促进公共利益的最 大化。 因此，公共管理学是一门研究公共管理活动或公共管理实践的学科，即综合地运用各种科学知识和方法 来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，其基本目标或宗旨是阐述如何促使公共组织（尤其是 政府）有效提供公共物品，以更好地促进公共利益的实现。 可见，与传统公共行政学相比，公共管理的研究范围更宽。传统公共行政学的研究领域仅仅限于政府组 织的公共管理及其规律性问题，而公共管理学的研究领域不仅仅包括政府机构的公共管理及其规律性问题，而 且还包括其他政府机构（包括立法和司法部门）、非政府组织和一切社会组织的公共管理及其规律性问题。 2.公共管理学的学科特征 根据公共管理学的定义以及与传统公共行政学的区别进行分析，公共管理学的学科特征主要包括以下几 个方面： 第一，在研究对象和范围上，公共管理学把研究对象和范围从单纯的政府行政机构扩大到其他政府机关 （立法机关和司法机关）和非政府组织甚至私人组织的公共方面，而不像传统公共行政学，主要局限于政府行 政机关特别是官僚机构的研究。 第二，在学科理论基础上，公共管理学更具跨学科、综合性的特点。它充分吸收了当代各学科的理论和 方法，特别是更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融合。这与传统公共行政学主要建立 在政治学基础上，尤其是将官僚制理论和政治—行政二分法作为其理论基础相比，更有广泛的学科知识框架。 第三，在学科研究焦点上，公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取
向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究。这使得战略管理、绩效评估、公共管 理伦理这样一些在传统公共行政学中没有的或不被重视的主体成为公共管理学的核心主题 第四，在学科内容体系上，公共管理学在研究过程中也纳入了大量的公共行政学没有涉及的理论主题， 如公共物品、公共选择、集体行动的逻辑、委托一代理、产权、交易成本、交换范式、制度安排与创新、政府 失败、学习型组织、管理网络、成本核算、信息管理系统等等 第五，在研究方法上，公共管理既重视实证研究，又重视规范研究。这与传统公共行政学过多地局限于 规范研究，囿于普遍适用的“行政原则”的探讨有着明显的不同。 3.公共管理学的研究方法 1。历史分析法 历史分析法就是对研究对象各方面的历史事实作详尽的调查，并对其发生、发展和变化过程作全面的分 析，从而在了解研究对象的历史与现状的基础上，揭示其木质和发展规律的研究方法。在公共管理学研究中运 用历史分析方法就是通过系统地收集、分析和评价历史数据，对过去某一时期的管理思想、管理学说、管理实 践加以描述、解释，并在此基础上进行理解和分析。这种方法在公共管理学研究中非常重要，它能够清晰展现 公共管理学的起源、发展和变革的整个过程，而且通过有价值的理论和实践经验的总结也能够为公共管理学的 未来发展奠定良好的基础 2.比较分析法 比较分析法是指通过对不同事物或者同一事物的不同发展阶段进行比较，找出其中的共同点、本质的或 者规律性的东西的研究方法，它既包括对总体过程和活动的比较，也包含对各个要素、各种方法的比较：既色 括对纵向历史的 比较 也包括对横向内容的比较：既包括求异的研究过程，也包含求同的提炼过程：既包含 异同的分析，也包括对产生异同的原因、本质以及这些异同影响的分析。公共管理学中的比较分析要求研究 对不同因家或者地区的公共管理体系及过程加以比较，要求对同一国家或地区在不同历史时期的公共管理系统 及过程加以比较，从中寻找公共管理领域一般的或普崩的理论，发现各个国家或地区在不可时期的公共管理特 色，丰富整个公共管理理论及方法体系。 3 系统分析法 系统分析法是一种被广泛运用于各种学科的科学研究方法，它从事物的整体出发，立足于整体与部门 整体与结构、整体与层次、结构与功能、整体与环境等的相互联系和相互作用，从而实现整体目标的优化。系 统分析折方法主要包括整体分析、环墙分析、结构分析、层次分析、相关分析笔。在公共管理学中引入这种分析 有助于人们理解公共管理体统及其与社会环境的关系：通过对公共管理系统的各个组成部分、公共管 过程的各个环节进行的研究，加深人们对这一系统的结构、功能和层次的认识：也使得人们能够从不同的角度 研究、开拓新的认识领域。 4。案例分析法 案例分析法既是当代管理科学的 一种重要的研究方法 又是当代管理科学的一种重要的教学形式。在公 共管理研究过程中，案例分析法就是对已经发生的典型的公共管理事件，分析者尽可能从客观公正的观察者 场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现于事件相关的当事人的观点、所处的环 境，供读者评判。这种分析方法的重点是强调人际关系、政治因素对管理过程的影响，而不是抽象推理或细节 的刻画，因而它特别适应公共管理学及工商管理学研究的需要
向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究。这使得战略管理、绩效评估、公共管 理伦理这样一些在传统公共行政学中没有的或不被重视的主体成为公共管理学的核心主题。 第四，在学科内容体系上，公共管理学在研究过程中也纳入了大量的公共行政学没有涉及的理论主题， 如公共物品、公共选择、集体行动的逻辑、委托—代理、产权、交易成本、交换范式、制度安排与创新、政府 失败、学习型组织、管理网络、成本核算、信息管理系统等等。 第五，在研究方法上，公共管理既重视实证研究，又重视规范研究。这与传统公共行政学过多地局限于 规范研究，囿于普遍适用的“行政原则”的探讨有着明显的不同。 3.公共管理学的研究方法 1．历史分析法 历史分析法就是对研究对象各方面的历史事实作详尽的调查，并对其发生、发展和变化过程作全面的分 析，从而在了解研究对象的历史与现状的基础上，揭示其本质和发展规律的研究方法。在公共管理学研究中运 用历史分析方法就是通过系统地收集、分析和评价历史数据，对过去某一时期的管理思想、管理学说、管理实 践加以描述、解释，并在此基础上进行理解和分析。这种方法在公共管理学研究中非常重要，它能够清晰展现 公共管理学的起源、发展和变革的整个过程，而且通过有价值的理论和实践经验的总结也能够为公共管理学的 未来发展奠定良好的基础。 2．比较分析法 比较分析法是指通过对不同事物或者同一事物的不同发展阶段进行比较，找出其中的共同点、本质的或 者规律性的东西的研究方法。它既包括对总体过程和活动的比较，也包含对各个要素、各种方法的比较；既包 括对纵向历史的比较，也包括对横向内容的比较；既包括求异的研究过程，也包含求同的提炼过程；既包含对 异同的分析，也包括对产生异同的原因、本质以及这些异同影响的分析。公共管理学中的比较分析要求研究者 对不同国家或者地区的公共管理体系及过程加以比较，要求对同一国家或地区在不同历史时期的公共管理系统 及过程加以比较，从中寻找公共管理领域一般的或普遍的理论，发现各个国家或地区在不同时期的公共管理特 色，丰富整个公共管理理论及方法体系。 3．系统分析法 系统分析法是一种被广泛运用于各种学科的科学研究方法，它从事物的整体出发，立足于整体与部门、 整体与结构、整体与层次、结构与功能、整体与环境等的相互联系和相互作用，从而实现整体目标的优化。系 统分析方法主要包括整体分析、环境分析、结构分析、层次分析、相关分析等。在公共管理学中引入这种分析 方法，有助于人们理解公共管理体统及其与社会环境的关系；通过对公共管理系统的各个组成部分、公共管理 过程的各个环节进行的研究，加深人们对这一系统的结构、功能和层次的认识；也使得人们能够从不同的角度 研究、开拓新的认识领域。 4．案例分析法 案例分析法既是当代管理科学的一种重要的研究方法，又是当代管理科学的一种重要的教学形式。在公 共管理研究过程中，案例分析法就是对已经发生的典型的公共管理事件，分析者尽可能从客观公正的观察者立 场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现于事件相关的当事人的观点、所处的环 境，供读者评判。这种分析方法的重点是强调人际关系、政治因素对管理过程的影响，而不是抽象推理或细节 的刻画，因而它特别适应公共管理学及工商管理学研究的需要