公共政策分析课程论文 从邮电局到3G 中国电信业市场化政策及分析 08保险陈蓦飞 08300600008 简述中国电信产业的发展历史,分析各个时期的政策制定和执行
公共政策分析课程论文 从邮电局到 3G 中国电信业市场化政策及分析 08 保险 陈蓦飞 08300600008 简述中国电信产业的发展历史，分析各个时期的政策制定和执行
0830060008 陈蓦飞 从邮电局到3G 一一中国电信业市场化政策及分析 背景:2008年5月23日,中国电信收购中国联通CDMA网络,运营CDMA2000网络;中国 网通和中国联通GSM网络合并运营 WCDMA网络:而中国移动与中国铁通合并,运营 TD-SCDMA 网络。自此,3G时代中国电信业三足鼎立的局面己经奠定。中国电信业垄断竞争的市场环 境也基本成型。让我们回顾中国电信业60年的历史,探询政策走过的每一步。 关键词:电信拆分重组市场化 中国电信业发展的历史 1949年11月1日,中国邮电部正式成立,朱学范任第一任邮电部部长。当时的邮 电部更侧重的是邮政业务,包括邮票发行、邮件递送等等,而电信业主要是电报和少数 的固定电话。到了1994年,响应中央提出的建设社会主义市场经济的号召,为了效仿 英国双寡头垄断模式,电子部联合了铁道部、电力部、广电部成立了中国联通公司来和 中国电信相抗衡。1998年,在电子部和邮电部基础上成了信息产业部,邮电局正式撤 销,而电信业紧接着完成了政企分离,逐步走上市场化道路。1999年,中国电信的卫 星、移动、寻呼业务被拆分开,成立了中国电信,中国移动通信和中国卫星通信三个公 司。2001年,政府对中国电信采取南北拆分的政策,将中国电信拆分为以北方为主的 中国网通和以南方为主的中国电信。2004年,中国铁通公司企业化独立运营,再加上 中国电信、中国移动、中国网通、中国联通和中国卫通,形成了六强争霸的局面。直到 2008年,3G牌照发放,中国电信业由六到三,又一次经历重组。最终走到了今天。2 中国电信业的发展,在每一个时期都是有一个有着绝对优势的企业占据主要的地 位,早先是中国电信垄断整个行业,于是产生了中国联通,但联通无法撼动中国电信的 地位。于是有了后来的固话业务与移动业务的分家。由于当时移动业务还处于初期,中 国电信并未受明显的影响,便又有了中国电信的南北拆分。这之后谁都没有料到移动业 1部分引自腾讯科技“中国电信正是重组”系列新闻 2部分引自百度百科“电信产业重组”词条
08300600008 陈蓦飞 08 保险 从邮电局到 3G ——中国电信业市场化政策及分析 背景： 2008 年 5 月 23 日，中国电信收购中国联通 CDMA 网络，运营 CDMA2000 网络；中国 网通和中国联通 GSM 网络合并运营 WCDMA 网络；而中国移动与中国铁通合并，运营 TD-SCDMA 网络。自此，3G 时代中国电信业三足鼎立的局面已经奠定。中国电信业垄断竞争的市场环 境也基本成型。让我们回顾中国电信业 60 年的历史，探询政策走过的每一步。1 关键词： 电信 拆分重组 市场化 一、 中国电信业发展的历史 1949 年 11 月 1 日，中国邮电部正式成立，朱学范任第一任邮电部部长。当时的邮 电部更侧重的是邮政业务，包括邮票发行、邮件递送等等，而电信业主要是电报和少数 的固定电话。到了 1994 年，响应中央提出的建设社会主义市场经济的号召，为了效仿 英国双寡头垄断模式，电子部联合了铁道部、电力部、广电部成立了中国联通公司来和 中国电信相抗衡。1998 年，在电子部和邮电部基础上成了信息产业部，邮电局正式撤 销，而电信业紧接着完成了政企分离，逐步走上市场化道路。1999 年，中国电信的卫 星、移动、寻呼业务被拆分开，成立了中国电信，中国移动通信和中国卫星通信三个公 司。2001 年，政府对中国电信采取南北拆分的政策，将中国电信拆分为以北方为主的 中国网通和以南方为主的中国电信。2004 年，中国铁通公司企业化独立运营，再加上 中国电信、中国移动、中国网通、中国联通和中国卫通，形成了六强争霸的局面。直到 2008 年，3G 牌照发放，中国电信业由六到三，又一次经历重组。最终走到了今天。2 中国电信业的发展，在每一个时期都是有一个有着绝对优势的企业占据主要的地 位，早先是中国电信垄断整个行业，于是产生了中国联通，但联通无法撼动中国电信的 地位。于是有了后来的固话业务与移动业务的分家。由于当时移动业务还处于初期，中 国电信并未受明显的影响，便又有了中国电信的南北拆分。这之后谁都没有料到移动业 1 部分引自 腾讯科技“中国电信正是重组”系列新闻 2 部分引自 百度百科“电信产业重组”词条
0830060008 陈蓦飞 务的异军突起,使得中国移动在电信业市场上一家独大,独领风骚。直到3G时代前夕 的电信业重组 中国电信业的历史最精彩的部分主要集中在最近的十五年中,而这十五年的历史则 是电信业不断拆分重组的曲折历程 中国电信业改革政策分析 这里我们可以看到,中国电信业的主要政策动向在于对电信产业的整合和拆分上, 那么,就让我们来对这些政策进行适当的分析。 1.电信业拆分重组政策的制定 政策所应对的问题: 1999年,中国政府企事业单位全面市场化改革,医疗卫生、房地产市场等等都 有了正策划的调整。而电信业面临的问题也是国家需要它成为一个市场化的产业 当时考虑到需要电信业通过专业化和分业经营来达到市场化的目的。这一次体制改 革所面对的问题是国家整体经济改革的需要;同时也是考虑到了移动业务有着一定 的潜力,将逐渐同固话业务分化开来 这两个问题更多是政治层面上的问题,是国家对于经济现状的考虑和规划。那 么,我们按照以往研究对于这个问题按照其结构性特征分类:这一种问题其参与决 策者只是政府,而这样的问题解决涉及到各方的利益不多,尤其在当时并没有触及 到普通用户的利益,并且没有对电信部门本身有太大的影响。问题可能的结果也基 本确定,只有移动产业的潜力无法估量,成为一种不确定性的存在,因而,这个问 题是相对来说是一个结构比较优良的问题。 2001年,中过正在加入世界贸易组织的关键时期,而此时市场化改革的力度加 大,中国电信在中国电信业市场上的垄断地位受到了不少人的批评,并且受到了中 央的关注。这次要解决的问题则是让中国电信市场真正能够成为竞争性的市场,解 决垄断问题。 这个问题上决策者仍旧是政府,特别是信息产业部。而该问题的解决看上去是 可以让消费者获利的,并且对于中国加入WT0的进程有利。而作为央企,电信员工 的利益并没有被过多的触及。因而利益取向仍旧基本一致。而该问题处理可能的结 果也比较确定。该问题的不确定性在于固话业务的发展能力和固话市场的发展。总
08300600008 陈蓦飞 08 保险 务的异军突起，使得中国移动在电信业市场上一家独大，独领风骚。直到 3G 时代前夕 的电信业重组。 中国电信业的历史最精彩的部分主要集中在最近的十五年中，而这十五年的历史则 是电信业不断拆分重组的曲折历程。 二、 中国电信业改革政策分析 这里我们可以看到，中国电信业的主要政策动向在于对电信产业的整合和拆分上， 那么，就让我们来对这些政策进行适当的分析。 1. 电信业拆分重组政策的制定 政策所应对的问题： 1999 年，中国政府企事业单位全面市场化改革，医疗卫生、房地产市场等等都 有了正策划的调整。而电信业面临的问题也是国家需要它成为一个市场化的产业。 当时考虑到需要电信业通过专业化和分业经营来达到市场化的目的。这一次体制改 革所面对的问题是国家整体经济改革的需要；同时也是考虑到了移动业务有着一定 的潜力，将逐渐同固话业务分化开来。 这两个问题更多是政治层面上的问题，是国家对于经济现状的考虑和规划。那 么，我们按照以往研究对于这个问题按照其结构性特征分类：这一种问题其参与决 策者只是政府，而这样的问题解决涉及到各方的利益不多，尤其在当时并没有触及 到普通用户的利益，并且没有对电信部门本身有太大的影响。问题可能的结果也基 本确定，只有移动产业的潜力无法估量，成为一种不确定性的存在，因而，这个问 题是相对来说是一个结构比较优良的问题。 2001 年，中过正在加入世界贸易组织的关键时期，而此时市场化改革的力度加 大，中国电信在中国电信业市场上的垄断地位受到了不少人的批评，并且受到了中 央的关注。这次要解决的问题则是让中国电信市场真正能够成为竞争性的市场，解 决垄断问题。 这个问题上决策者仍旧是政府，特别是信息产业部。而该问题的解决看上去是 可以让消费者获利的，并且对于中国加入 WTO 的进程有利。而作为央企，电信员工 的利益并没有被过多的触及。因而利益取向仍旧基本一致。而该问题处理可能的结 果也比较确定。该问题的不确定性在于固话业务的发展能力和固话市场的发展。总
陈蓦飞 的来说,这个问题结构也比较优良 2008年,中国电信业在经历电信南北拆分之后的七年中出现了移动产业突飞猛 进而固话业务停滞不前的情况。名义上存在六强争霸的局面,但事实上中国电信市 场上是中国移动一家独大的,且有垄断程度越来越高的趋势。例如在2007年中国电 信全集团实现通信主业主营业务收入171亿元(不含初装费),同比微弱增长2.49 净利润266亿元,同比小升1.9%。前11个月,中国电信累计流失用户274万户。而 同年中移动营业额为3570亿元,同比增长20.9%;扣除利息、税项、折旧及摊销前 盈利为1940亿元,同比增长21.6%;净利润为871亿元,同比增长31.9%。其手机 用户达3.693亿,净增6810.7万,平均每月净增用户超过567万。中国电信和网通 被局限在了宽带业务和固话业务下,无法参与移动市场的瓜分,而中国联通则一向 缺乏和移动竞争的能力。这样的条件下,出现了移动通信资费居高不下,网络间收 费过高,电信市场缺乏活力等等问题。 在这个问题上决策者仍旧是管理央企的政府,以信息产业部为首。而问题大大 涉及到了消费者的利益,市场的垄断趋势使得消费者损失很大。同时,以电信、联 通为代表的其他电信公司则无法很好得参与竞争。但对于中国移动和中国目前较稳 定的电信市场来说,改革变动可能会使市场经历动荡。改革的结果也并不是十分确 定,有了2001年南北拆分的例子,3G时代各方不知道将最终何去何从。这一次的问 题的结构特性就要相对差一些了。 (对问题的识别 结构优 结构差 决策者 个人/组织 很多人/组织 效果、利益设计 致的 冲突的 政策结果 可预见的 不可预见的 意外情况概率 政策制定的共同体: 中国政府在1998年,将电子部、邮电部整合成为了新的信息产业部,对中国的 电信业改革和电信市场全权负责。在三次电信业的重大调整政策的出台上,信息产 业部的作用是占主导地位的。由于这几次的调整更多的是出于国家层面的考虑,因 3引自中国经济网《中国电信07年净利266亿11个月流失用户274万》 4引自新浪网《中移动去年净赚871亿元平均日进24亿》
08300600008 陈蓦飞 08 保险 的来说，这个问题结构也比较优良。 2008 年，中国电信业在经历电信南北拆分之后的七年中出现了移动产业突飞猛 进而固话业务停滞不前的情况。名义上存在六强争霸的局面，但事实上中国电信市 场上是中国移动一家独大的，且有垄断程度越来越高的趋势。例如在 2007 年中国电 信全集团实现通信主业主营业务收入 1771 亿元(不含初装费)，同比微弱增长 2.4%。 净利润 266 亿元，同比小升 1.9%。前 11 个月，中国电信累计流失用户 274 万户。3而 同年中移动营业额为 3570 亿元，同比增长 20.9%；扣除利息、税项、折旧及摊销前 盈利为 1940 亿元，同比增长 21.6%；净利润为 871 亿元，同比增长 31.9%。其手机 用户达 3.693 亿，净增 6810.7 万，平均每月净增用户超过 567 万。4中国电信和网通 被局限在了宽带业务和固话业务下，无法参与移动市场的瓜分，而中国联通则一向 缺乏和移动竞争的能力。这样的条件下，出现了移动通信资费居高不下，网络间收 费过高，电信市场缺乏活力等等问题。 在这个问题上决策者仍旧是管理央企的政府，以信息产业部为首。而问题大大 涉及到了消费者的利益，市场的垄断趋势使得消费者损失很大。同时，以电信、联 通为代表的其他电信公司则无法很好得参与竞争。但对于中国移动和中国目前较稳 定的电信市场来说，改革变动可能会使市场经历动荡。改革的结果也并不是十分确 定，有了 2001 年南北拆分的例子，3G 时代各方不知道将最终何去何从。这一次的问 题的结构特性就要相对差一些了。 （对问题的识别） 结构优 结构差 决策者 一个人/组织 很多人/组织 效果、利益设计 一致的 冲突的 政策结果 可预见的 不可预见的 意外情况概率 小 大 政策制定的共同体： 中国政府在 1998 年，将电子部、邮电部整合成为了新的信息产业部，对中国的 电信业改革和电信市场全权负责。在三次电信业的重大调整政策的出台上，信息产 业部的作用是占主导地位的。由于这几次的调整更多的是出于国家层面的考虑，因 3 引自中国经济网《中国电信 07 年净利 266 亿 11 个月流失用户 274 万》 4 引自新浪网《中移动去年净赚 871 亿元 平均日进 2.4 亿》
陈蓦飞 而缺乏普通大众的参与。我们可以看到,在政策的制定过程中,是由信息产业部做 全部的信息收集整理工作并提出解决方案(通常有部内下设的各种司和研究所完 成),最后提交国务院审议。而最终的整改方案文件则是以国务院名义发布的。 在这个政策制定的共同体中,主要成员是信息产业部、相关其他部门和电信产 业中的高管和精英人才。由于电信业的特殊情况,并不存在行会等等形式的政策参 与者,因而共同体的涉及面较窄,例如我们能看到在第三次电信重组的政策出台以 前,从2005年起就有媒体和专家在不断猜测中国电信业是采取六加三还是四加二等 等,这都说明了该政策共同体的小众化和政策制定过程的非透明。但由于涉及到很 多的经济行为以及电信业的管理层,该共同体的专业性很强,例如,我们可以在政 策制定的过程中看到中央对于电信业各种数据的不间断关注,我们也可以看到中国 电信、中国联通、中国移动的老总都在政策共同体的范畴之内。 政策工具的选择 在三次电信业的改制中,政策工具的选择是有所不同的,看似都是对产业进行 合并或者拆分,但其内涵是不同的。 在1999年对中国电信的拆分中,那一次要解决的问题主要是为了让电信部门由 政府事业单位的形式转化为市场化的产业。针对这个问题,政府拆分了中国电信 让中国电信与中国移动实现分业经营,这是使用央企的市场作用能力来对产业警醒 市场化的引导。由于没有民间资本有实力或者有权力参与到电信市场的建设中,使 用公共企业完成这一任务成了唯一的政策选择。这样的政策工具是一种在复杂改革 环境下的强制性措施,政府希望这样的措施能够很有效率地完成初步市场化的任务 在2001年对中国电信的南北拆分中,所针对的则是中国电信市场垄断程度过高, 中国电信一家独大的主要问题,在尝试解决这个问题的时候,政府同样是采取了将 中国电信拆分的办法。这个措施看似是利用央企来完善电信市场,事实上这里对中 国电信的拆分只是政策的前奏,其真正的目的则是通过调整央企的布局来调整电信 产业市场,使用一种加强竞争的方法,也即是使用了市场这一种政策工具。这时, 电信业的大环境仍旧不稳定,电信产业正在走向繁荣,国内的各种市场化改革也在 如火如荼的开展。政府采用市场这样的政策工具是期望对电信产业发展的有力促进, 也是期望让电信公司能逐步在市场竞争的环境下焕发活力 2008年对中国电信业的第三次正和调整中,这时市场的环境已经成型,中国的
08300600008 陈蓦飞 08 保险 而缺乏普通大众的参与。我们可以看到，在政策的制定过程中，是由信息产业部做 全部的信息收集整理工作并提出解决方案（通常有部内下设的各种司和研究所完 成），最后提交国务院审议。而最终的整改方案文件则是以国务院名义发布的。 在这个政策制定的共同体中，主要成员是信息产业部、相关其他部门和电信产 业中的高管和精英人才。由于电信业的特殊情况，并不存在行会等等形式的政策参 与者，因而共同体的涉及面较窄，例如我们能看到在第三次电信重组的政策出台以 前，从 2005 年起就有媒体和专家在不断猜测中国电信业是采取六加三还是四加二等 等，这都说明了该政策共同体的小众化和政策制定过程的非透明。但由于涉及到很 多的经济行为以及电信业的管理层，该共同体的专业性很强，例如，我们可以在政 策制定的过程中看到中央对于电信业各种数据的不间断关注，我们也可以看到中国 电信、中国联通、中国移动的老总都在政策共同体的范畴之内。 政策工具的选择： 在三次电信业的改制中，政策工具的选择是有所不同的，看似都是对产业进行 合并或者拆分，但其内涵是不同的。 在 1999 年对中国电信的拆分中，那一次要解决的问题主要是为了让电信部门由 政府事业单位的形式转化为市场化的产业。针对这个问题，政府拆分了中国电信， 让中国电信与中国移动实现分业经营，这是使用央企的市场作用能力来对产业警醒 市场化的引导。由于没有民间资本有实力或者有权力参与到电信市场的建设中，使 用公共企业完成这一任务成了唯一的政策选择。这样的政策工具是一种在复杂改革 环境下的强制性措施，政府希望这样的措施能够很有效率地完成初步市场化的任务。 在 2001 年对中国电信的南北拆分中，所针对的则是中国电信市场垄断程度过高， 中国电信一家独大的主要问题，在尝试解决这个问题的时候，政府同样是采取了将 中国电信拆分的办法。这个措施看似是利用央企来完善电信市场，事实上这里对中 国电信的拆分只是政策的前奏，其真正的目的则是通过调整央企的布局来调整电信 产业市场，使用一种加强竞争的方法，也即是使用了市场这一种政策工具。这时， 电信业的大环境仍旧不稳定，电信产业正在走向繁荣，国内的各种市场化改革也在 如火如荼的开展。政府采用市场这样的政策工具是期望对电信产业发展的有力促进， 也是期望让电信公司能逐步在市场竞争的环境下焕发活力。 2008 年对中国电信业的第三次正和调整中，这时市场的环境已经成型，中国的