第二章政策过程的阶段性方法：何去何从‖ 尔达维斯基(Aaron Wildavsky）的《执行》(Implemena- tiom,1973),尤金·巴达奇(Eugene Bardach)的《执行博 弈》(The Implementation Game,19T）,丹尼尔·梅兹马尼 恩(Daniel Mazmanian)与保罗·萨巴蒂尔(Paul Sabatier) 的《执行与公共政策》（Implementation and Public Policy,. 1983)。 。评估：爱德华·萨奇曼(Edward Suchman)的《评估研 究》（Evaluation Research,19%7）和理查德·蒂特马斯 (Richard Titmuss）的《人才关系》(The Gift Relationship, 1971)。 ●终止：赫伯特·考夫曼(Herbert Kaufman)的《政府组织 是不朽的吗？》（Are Govemment Organiz2 ations Immortal? 1976)和弗瑞德·伊克的《战争终将结束》(Every War ust End,.1971、1991)。 在他的《建议与赞成》（Advice and Consent,1988）一书 中，德利翁比较了影响政策科学研究议程的政策阶段/过程划 分这一框架的相对实力和缺点。一方面，这些工作使得政策科 学有了丰富的新内容，如波尔斯比和其他政策学者们就曾强调 高度的复杂性，这是在政治科学和经济学中寻找更为有力的假 设一发生模型(hypotheses-generating-models)的那些理论家们 可能忽略的东西。比如普雷斯曼和韦尔达维斯基详细设计的由 经济发展局(EDA)执行的高级戏剧表演，最初部分地是为了 27
‖政策过程理论 阻止潜在的城市暴力（很显然这并不是经济发展局最初任务的 一部分)而同奥克兰市合作进行了特别笨拙的芭蕾舞表演。这 些都表明了其所涉及的实际上反复无常的政策执行是什么样子 的。类似地，蒂特马斯(Titmuss)在《人才关系》中对输血政 策进行的趋于规范性的比较评估，也强有力地反对那种对有逐 渐成熟的项目评估标准的所谓标准化的收益一成本分析方法 的依赖。 此外，对于政策过程的强调，使研究不再严格地依附于在政 治科学中逐渐增多的公共行政和制度的研究，以及在经济学偏好 中的准市场研究。这样，它便有助于使一个新问题的导向视角合 理化，这明显地不同于训练有素的前辈们。不同阶段的累积分 析，清楚地证明了拉斯维尔所坚持的一种包含各种学科的政策科 学方法，以及不同政策阶段相互作用的效果。最终，使政策过程 框架明确地涵盖社会规范和个人价值观成为可能。而这一点在当 代政治性和经济性的考证中经常被忽视或遗漏。 但在同时，政策过程模型中对于特定阶段的分析有一个明显 的滑坡趋势，因为他们引导学者们一次只关注一个阶段而忽视整 23个过程(deLeon,1988)。最终，许多政策研究者（以及政策制定 者④)开始将整个过程看成是一系列有明显区别的行为：首先， ④1986年11月25日，罗纳德·里根总统对美国公众解释说，尽管“我 们的政策目标（对付伊朗革命政府）得以很好的确立，昨天引起我注意的信息 却使我在某一方面，相信政策的执行有非常严重的缺陷（着重处是后加的）”， 从而宣布了“伊朗门”丑闻的结束。 28
第二章政策过程的阶段性方法：何去何从‖ 你界定问题：接着，由一一组完全不同的行为者执行被选择的政策 方案；第三步是专门评估，如此等等。同样地，他们描绘了一个 脱节的、分散的而非正在进行的、连续的过程，一个从表面来看 待发生的、相对短期的政策现象。这种政策更适合于决策者快速 变化的时间表，而非适合于一个既定政策的整个生命周期。最 后，对许多人来说，政策过程/阶段的映像暗示了某种线性 比如，首先创议，然后评估，接着（如果有可能）终止一这不 同于一系列能刻画出政策过程的运转和政治方面的反馈或者回归 线路（比如评估能导回创议，而不是往前进行下一步，选择、执 行及评估都坚持彼此反馈)。 然而，大多数人（甚至后来的评判家）都认为，政策过程 框架和它划分的不同阶段在70年代和80年代至少是较好的框 架，因而占据中心地位。对许多人来说，正是这种“传统的智 薏”(conventional wisdom）(Robert Nakuruma,1987),被指称 “教科书式的政策过程”(the textbook policy process)才使该框架 自身基于正在出现的研究规范，而在很大程度上忽视了艾伯 特·赫希曼(Albert Hirschman,1970)的预见性警告：除非严 密地进行思考，否则范式可能会变成理解的障碍。并且有争议 的是，当政策学者们开始用他们自己的解释来理解政策过程框 架，就好像这就是目标，而不是它所试图描述的条件时，以上 情况确实发生了。尽管肯定没有人会反对对观点所进行的全新 陈述，但人们可以公开质疑它的基础假设。让我们由此来检验 这些评判的矛头指向。 29
‖政策过程理论 寻找某种理论 直到80年代末期，罗伯特·纳卡鲁马(Robert Nakaruma) 才开始质疑这种传统的智慧，质疑它的“广泛应用”是否意味着 政策各阶段都近乎像它们的支持者们所提出的概念界定那样精 确。如果不是，他就宣称，过程/阶段的映像不能被用做某种 “范式”。随后，保罗·萨巴蒂尔(1988,1991）经常同汉克·简 金斯一史密斯合作(13)，提出政策过程的“启发式方法”（他 们自己的术语）作为研究和教学的基础已经具有严重的局限性 (Jenkins-Smith and Sabatier,193,p.3)。并且更具体地指出，政 策过程忽视了“政策发展中观念的作用一尤其当观念涉及政策 辩论中相关的技术方面时，更是如此。”(Sabatier,19奶，p.15) 萨巴蒂尔对于政策过程在政策科学中作为一个统一的概念问 题，提出了六个非常具体的抱怨（Jenkins-Smith and Sabatier, 1993,Pp.3-4;强调如原文)。 24 1.“阶段模型并非真正是一个因果关系模型”，也就是说， 它并不适合预测，或者甚至指示一个阶段怎样导致另一个阶段。 2.“阶段模型并没有为经验假设检验提供一个明确的基 础”，因此，它不适于证实、改善或虚构。 3.“启发式的阶段在构建一系列的阶段时存在描述不严谨的 问题”。 4.“阶段隐喻法会经受条文主义和自上而下关注等困扰”。 30
第二章政策过程的阶段性方法：何去何从‖ 5.“阶段隐喻法不适当地将政策周期强调为暂时的分析单 元。”换句话说，它忽视了政府间关系系统的概念。 6.“阶段隐喻法没有能够为整合政策分析与贯穿公共政策过 程始终的政策取向研究等的作用提供一个好的工具”。 尽管萨巴蒂尔的批评确实表达得很好，并且思想性很强，但 是他并不总是能指出那些政策过程/阶段隐喻法应用者们的要 害。⑤根据罗纳德·布鲁纳(Ronald Brunner,.1991)的观点，萨 巴蒂尔的批评的主要缺陷在于，它反映了某种经验主义（比如某 种有益于特殊的假设创造和预测的使用)理论应用的令人担心的 褊狭性；它忽视了拉斯维尔所称的有助于整合（注意：并不一定 是预测)政策事件的核心理论(Center Theory)的存在。正如布 鲁纳(1991，p·70)所言，“核心理论的适当主体一由一些概念 和规范的、实证的命题组合而成一已经被应用一些时间了”。 随后，布鲁纳(1991，pp.80一81)甚至更加明确地指出，“政策科学 作为‘科学’的目的是通过分享洞察力（比如，核心理论）来更多 地认识到自由选择的潜能。其目的并不是预测”（强调如原文）。 批评的局限性也出现于应用政策过程范式更为功能性的过程 当中（拉斯维尔发表了同样的看法）。比如，布鲁纳和德利翁（也 ⑤关于萨巴蒂尔和简金斯一史密斯的论文更为详细的评论见德利翁 (1994),也见劳勒(Lawlor,1995)。萨巴蒂尔评点的不仅仅是政策过程/阶段 框架，他的批评(1990)也包括埃里诺·奥斯特罗姆(1990)和查里德·鼋弗 伯特(1974)。 31