}政策过程理论 尔首创和前后一贯地界定了符合政府需要和其特点的“新”方法 的内容(Lasswell,1951;also Lasswell and Kaplan,1950)。从那时 起，政策科学一一主要在政策分析和后来公共管理引出的标题 下一从广泛接受的角度，已经肯定在美国，而且逐渐在其他国 家都取得了巨大的进步。但是，当政策科学的取向延续了半个世 纪时，人们就有理由质疑：它在拉斯维尔原初的视角意义上产生 出什么结果，它的日常操作一并且最为重要的是—它未来研 究的能力，简言之，也就是质疑它的全部成就。一些悲观的观察 家们会赞同唐纳德·舍恩和马丁·赖恩的观点(Donald Schon and 20 Martin Rein,1994,p·wi)一尽管他们自己是赞成政策科学 的一还是认为“0年代早期，由哈罗德·拉斯维尔开创的政策 分析运动在很大程度上已经失败了。” 在本文中，我主要探讨拉斯维尔政策科学观念中的一个特定 的方面。拉斯维尔通过改进政府获取信息的质量来实施他的许多 关于改善治理的想法，当然这种改进是相当抽象的。他把注意力 特别集中于“政策过程”，或者是某个给定政府政策（或项目) 在其整个“政策生命”(policy life)中将经历的功能性的时期或阶 段。正如我们将看到的，许多观察家们已经反对拉斯维尔式的方 法(the Lasswellian approach),并且强烈地指出政策过程/阶段方 法的缺陷。在这种背景下，我们可以通过检验拉斯维尔（和其他 人)的政策框架，看它是否已经变成像它的批评者们所指责的那 样陈旧（一些人甚至宣称其丧失功能）。或者，我们可以看看它 是否仍然在一些政策研究技术和工艺方面发挥效用，并且是否作 22
第二章政策过程的阶段性方法：何去何从【 为改善供给政府信息的工具仍然继续发展。 政策过程中的知识 拉斯维尔特别强调他所定义的“政策过程的知识”(kow ledge of the policy process）以及“政策过程中的知识”(knowiedge in the policy process),前者是更为实际的（比如，多少二氧化碳 释放到大气中才不至于引起灾难性的全球气候变暖？)，而后者 是更为程序性的（一个民主政体怎样以公开干预来减少二氧化碳 的排放？)。他构建了一个“概念图系(conceptual map）以便指 导人们在总体上了解任何集体行动的主要阶段”(Lasswcll, 1971,p.28),并且命名了他随后称做“决策过程”(the decision process)的七个阶段（亿asswell,1956): @情报(ntelligence) @提议(Promotion) ●规定(Prescription) ●合法化(nvocation) ●应用(Application) 。终止（(Termination) ●评估(Appraisal) 这个流程反映了有争议但已被广泛接受的政策科学概念的由 23
【政策过程理论 来，即政策过程，某一既定政策被提议、检验、执行以及最后被 终止的程序(Lasswell,.1956)。随后，拉斯维尔在耶鲁大学的一个 学生加里·布鲁尔(GayD.Bret,1974)提出了一个派生的 !流程（几乎确切地得到了拉斯维尔的明确赞成），（与其他学者非 常相以的观点一起)从而形成了自70年代中期以来，在重要而 实际的意义上被政策科学家们所采用的大部分的研究日程：① O创始(nitiation) ◎预评(Estimation) ©选择(Selection) ●执行(Implementation) O评估(Evaluation) ©终止(Termination) 这些阶段并不能简单地从沉闷的学术氛围中感觉得到。它 们既单个又共同地从概念角度和同样重要的操作角度为思考公 共政策提供了一种方法。尽管它们确实可能相互融合，但每一 个阶段都有着与众不同的特点、风格和过程。这些都表明了每 一个阶段有着单独存在的价值。只要不否认阶段之间能够（并 ①在80年代早期，当加里·布鲁尔和彼得·德利翁(Peter DeLcon)对 其《政策分析基础》(Foundations of Policy Analysis,1983)最后定稿时，他们询 问拉斯维尔能否准备一个序言，他选择了不写，解释说这本书和它的结构已经 像应该那样的好了。 24
第二章政策过程的阶段性方法：何去何从‖ 且经常应该)共享信息和程序，就极少会有观察家把界定项目 评估问题的一系列显著行为与那些处理（比如）政策终止问题 的行为混同起来。安吉拉·布朗和阿伦·怀尔达维斯基 (1984,p.205)在他们区分执行和评估相互支持的二元性时， 有力地指出了这一点。 在实践中，无论评估和执行的重叠性有多大，维持两者 在概念上的区分是十分重要的，因为它们能避免将分析融入 行动，从而对两者都构成损害。 这个清晰、连续性的政策过程框架的观点，显然是值得赞赏 的，因为正如上文所述，大量的学者都或多或少地曾经从这个框 架中获益。查尔斯·琼斯(Charles Jones)的《公共政策研究导 论》(An Introduction to the Study of Public Policy,1970、19T、1984) 和詹姆斯·安德森(James Anderson）的《公共政策制定》(Public Policy Making,1975、1979）是首批“政策过程”书籍之一；安德 森在其政策阶段（尽管忽视了终止环节）的描述中参考了拉斯维 尔和琼斯两人的成果。在1983年，布鲁尔和德利翁出版了他们的 作品，完整地提出了政策过程的阶段和基本原理。这三部作品 [还有其他类似的例子，比如朱迪思·梅(Judit地hMay)、阿伦·韦 尔达维斯基(1978）和丹尼斯·帕鲁博(Dennis Palumbo,1988)] 都使读者的注意力集中于一作为一个过程取向活动的政策过程 运作的一“知识”。 25
‖政策过程理论 同样重要的是，这些作品及其他们对政策过程模型的主张 (或者至少是对它们的应用)指导着著名的政策学者们研究的整 个过程，因为他们将阶段作为阶段来研究（比如政策创议）而不 是将其作为特殊的问题领域来研究（比如能源）。②这些著作包括 无可置疑的政策名著如下③： 22 O创议：尼尔森·波尔斯比(Nelson Polsby)的《美国政治 创新》（Political Inmovation in America,1984),约翰·金 通(（John Kingdon）的《议程、备选项和公共政策》 (Agendas,Altematives,and Public Policy,1984、1996）和芭 芭拉·尼尔森(Barbara Nelson)的《儿童虐待问题的提 出》(ssue of Child Abuse,1984)。 ●预评：艾丽斯·里夫林(Alice Rivlin)的《社会行动的 系统思考》(Systematic Thinking for Social Action,1971),爱 德华·奎德的《公共决策分析》(Analysis for Public Deci-- sios,1983）和戴维·魏玛(David Weimer）与艾丹·文 宁(Aidan Vining）的《政策分析》（Policy Analysis, 1989)。 ●执行：杰夫里·普雷斯曼(Jeffrey Pressman) 和阿伦·怀 ②或许同等重要的是，这些阶段促使他设计了大量的学术课程，形成一 些政策设计、预评和评估的课程。 ③很明显，这仅仅意味着一个代表而非一个详尽的清单；据此对那些遗 漏的表示歉意。 26 1年n+6a@小tn卡4卡