式本身进行了选择，因而整个港珠澳大桥项目融资决策的重点环节就是对融资模 式的选择。 2、融资决策影响因素分析 对于大型公共工程项目而言，采取何种融资模式首先需要研究其法律障碍 和运行条件，并明晰相关要素间关系。 港珠澳大桥进行融资决策时面临的主要问题有： 港珠澳大桥融资额巨大。由于港珠澳地处特殊地理位置致使工程投资巨大， 依据工程投资建设费用及收费收入，工程项目的财务状况不理想，因此仅靠项目 车辆通行费收入是难以吸引社会资金的。这给融资模式的选择带来了很大的实 际困难。 法律障碍。由于港珠澳大桥涉及一国两制的特殊背景，工程具有跨境性质， 这将牵扯到一系列的法律问题。特别是，基于基本法的规定，香港及澳门地区 实行特殊法律制度，因此在融资模式制定与选择过程中需同步开展方案的法律可 行性研究，并将其作为融资方案综合评价的重要因索。另外，在我国现有的法律 框架下难以满足OT融资模式涉及到的众多当事人权利、义务的法律需要，并且 该模式在投资回报率担保、外汇担保、收费标准等方面也突显出诸多法律障碍。 公共工程融资理念差别。由于粤港澳三地在社会经济法律环境及基础设施建 设管理模式上的差异，三地政府在大型公共工程融资理念和模式选择上存在着不 同的观点。基于建设管理经验，香港和澳门趋向于采用BOT即建设一一经营一 一转让模式，该模式一方面可弥补港珠澳大桥投资巨大带来的建设资金不足， 减轻政府财政负担，另一方面也有利于以利益驱动机制提高大桥建设的效率和生 产力，提高项目管理水平。但就国内工程建设管理实践而言，多采用政府投资 BOT的建设管理模式则较少。 三地政府责任分摊。由于三地共同投资建设，因此在确定融资模式的同时， 还要确定粤港澳三地的投资责任分摊比例问题，如何进行比例划分，如何制定具 体的融资实施方案也将是一个十分复杂的问题。 由以上几个特别的问题可以看出，港珠澳大桥融资决策已经不再是对已有 模式的评价和选择问题，需要针对工程建设需求在法律框架下寻求新的解决办 法。对于港珠澳大桥而言，融资模式与建设管理模式及运营管理有着直接紧密 11
11 式本身进行了选择，因而整个港珠澳大桥项目融资决策的重点环节就是对融资模 式的选择。 2 、融资决策影响因素分析 对于大型公共工程项目而言，采取何种融资模式首先需要研究其法律障碍 和运行条件，并明晰相关要素间关系。 港珠澳大桥进行融资决策时面临的主要问题有： 港珠澳大桥融资额巨大。由于港珠澳地处特殊地理位置致使工程投资巨大， 依据工程投资建设费用及收费收入，工程项目的财务状况不理想，因此仅靠项目 车辆通行费收入是难以吸引社会资金的。这给融资模式的选择带来了很大的实 际困难。 法律障碍。由于港珠澳大桥涉及一国两制的特殊背景，工程具有跨境性质， 这将牵扯到一系列的法律问题。 特别是，基于基本法的规定，香港及澳门地区 实行特殊法律制度，因此在融资模式制定与选择过程中需同步开展方案的法律可 行性研究，并将其作为融资方案综合评价的重要因素。另外，在我国现有的法律 框架下难以满足 BOT 融资模式涉及到的众多当事人权利、义务的法律需要，并且 该模式在投资回报率担保、外汇担保、收费标准等方面也突显出诸多法律障碍。 公共工程融资理念差别。由于粤港澳三地在社会经济法律环境及基础设施建 设管理模式上的差异，三地政府在大型公共工程融资理念和模式选择上存在着不 同的观点。基于建设管理经验，香港和澳门趋向于采用 BOT 即建设——经营— —转让模式，该模式一方面可弥补港珠澳大桥投资巨大带来的建设资金不足， 减轻政府财政负担，另一方面也有利于以利益驱动机制提高大桥建设的效率和生 产力，提高项目管理水平。但就国内工程建设管理实践而言，多采用政府投资， BOT 的建设管理模式则较少。 三地政府责任分摊。由于三地共同投资建设，因此在确定融资模式的同时， 还要确定粤港澳三地的投资责任分摊比例问题，如何进行比例划分，如何制定具 体的融资实施方案也将是一个十分复杂的问题。 由以上几个特别的问题可以看出，港珠澳大桥融资决策已经不再是对已有 模式的评价和选择问题，需要针对工程建设需求在法律框架下寻求新的解决办 法。 对于港珠澳大桥而言，融资模式与建设管理模式及运营管理有着直接紧密
的关系，并且融资模式选择本身需要综合考虑建设管理及运营管理中的诸多问 题。由于港珠澳大桥跨界的性质，上述诸多问题需在三地法律法规框架内进行。 因此，港珠澳大桥融资模式决策的影响因素分析主要是对港珠澳大桥的运营 管理模式和融资决策涉及的法律事项进行分析与归纳。具体来说，包括， 1)项目范围的确定。港珠澳大桥由三地合作兴建，其投资范围及合作方式的 不同将会涉及不同的法律事项，因此从物理上划分港珠澳大桥项目的建设范围， 确定不同范围内的建设方式是具体法律问题研究的基础，也是融资决策中需要首 先解决的问题 2)三地备忘录。不同的融资模式，其政府间备忘录签署的必要性、紧迫性和 所涵盖的内容将有所区别，所涉及的法律事项也将有所不同，并且三地政府协 调的难度与有效性也是融资决策的重要影响因素。 3)三地政府间协调决策机构及机制。三地政府间协调决策机构的设立需考 虑三地法律所允许的机构组织形式、权力来源、权力范围、职责、议事规则和三 地相关主管部门的关系安排等。采用不同的融资模式，可能对三地政府间协调决 策机构的职责范围等要求有所区别。 4)口岸布设模式和管辖权移交。在方案制定的过程中需要考虑由于口岸布 设方式不同带来的部分桥面管辖权移交和移交方式等法律问题，包括管辖权移交 和接受需经过的立法程序“移交管辖权的地理范围、时间范围、移交管辖权的权 力范围、移交管辖权与建设、维护标准的关联等问题。该问题是融资方案实施中 的重要组成部分。 5)项目公司设立地。项目公司是指最终以其名义投资、建设、经营港珠澳大 桥的企业，该企业可以由政府或私人投资者设立，也可以由政府及私人投资者 共同投资设立。由于项目公司设立地实行不同的法律制度，将对项目公司的设 立、经营行为等产生不同影响。三地政府需根据已确定的项目投资方位考虑如何 设立项目公司。 6)招标适用法律。港珠澳大桥项目投资设计建设的招标主要包括对私人投 资者的招标，选择工程勘察、设计机构的招标，对项目施工总承包的招标，购买 建设项目所需设备的招标等。根据香港、澳门调研中港、澳方的答复，以两地政 府名义进行的招标可以按内地法律进行
12 的关 系，并且融资模式选择本身需要综合考虑建设管理及运营管理中的诸多问 题。 由于港珠澳大桥跨界的性质，上述诸多问题需在三地法律法规框架内进行。 因此，港珠澳大桥融资模式决策的影响因素分析主要是对港珠澳大桥的运营 管理模式和融资决策涉及的法律事项进行分析与归纳。具体来说，包括： 1）项目范围的确定。港珠澳大桥由三地合作兴建，其投资范围及合作方式 的 不同将会涉及不同的法律事项，因此从物理上划分港珠澳大桥项目的建设范围， 确定不同范围内的建设方式是具体法律问题研究的基础，也是融资决策中需要首 先解决的问题。 2）三地备忘录。不同的融资模式，其政府间备忘录签署的必要性、紧迫性和 所涵盖的内容将有所区别，所涉及的法律事项也将有所不同，并且三地政府协 调的难度与有效性也是融资决策的重要影响因素。 3）三地政府间协调决策机构及机制。三地政府间协调决策机构的设立需考 虑三地法律所允许的机构组织形式、权力来源、权力范围、职责、议事规则和三 地相关主管部门的关系安排等。采用不同的融资模式，可能对三地政府间协调决 策机构的职责范围等要求有所区别。 4）口岸布设模式和管辖权移交。在方案制定的过程中需要考虑由于口岸布 设方式不同带来的部分桥面管辖权移交和移交方式等法律问题，包括管辖权移交 和接受需经过的立法程序“移交管辖权的地理范围、时间范围、移交管辖权的权 力范围、移交管辖权与建设、维护标准的关联等问题。该问题是融资方案实施中 的重要组成部分。 5）项目公司设立地。项目公司是指最终以其名义投资、建设、经营港珠澳大 桥的企业，该企业可以由政府或私人投资者设立，也可以由政府及私人投资者 共同投资设立。 由于项目公司设立地实行不同的法律制度，将对项目公司的设 立、经营行为等产生不同影响。三地政府需根据已确定的项目投资方位考虑如何 设立项目公司。 6）招标适用法律。港珠澳大桥项目投资设计建设的招标主要包括对私人投 资者的招标，选择工程勘察、设计机构的招标，对项目施工总承包的招标，购买 建设项目所需设备的招标等。根据香港、澳门调研中港、澳方的答复，以两地政 府名义进行的招标可以按内地法律进行
?)税收。港珠澳大桥项目涉及的主要税收问题，在建设期主要是承建商及其 他设计、勘察、中介等机构就其从项目获得收入是否需要划分为来源或产生于 三地的收入，在需要划分的情况下如何划分：运营期间主要是项目公司就港珠澳 大桥项目取得车辆通行费收入是否需要划分为来源或产生于三地的收入，在需要 划分的情况下如何划分及车辆通行费收入划分原则与收费点设立地的关系。 8)外汇。内地实行严格的外汇管制，如项目公司设立在内地，涉及的外汇 问题主要是项目公司偿还投资、贷款本金能否退还成外币并自由汇出以及日常 业务需要在境外支付的经常性外汇资金、贷款利益和投资股利是否方便获得及汇 出，包括收取的通行费设计的外汇管理问题，均需严格按照有关法律法规处理。 9)车流量问题。就港珠澳大桥而言，车流量受到可在三地或两地间出入境 通行的车辆配额的限制。目前部分车辆同时办有香港一一内地车牌或澳门一一内 地车牌，但其配额数量极为有限，如果不改变配额数量将严重影响大桥的车流量， 降低投资回报率，因此对两地车牌发放原则及其配额决定原则进行约定，增强项 目的市场融资能力，是三地政府需要解决的问题。 10)与特许权协议相关的事项。与特许权协议相关的问题仅在BOT和PPP 投融资模式下可能出现，需考虑的相关事项包括特许权协议的签署主体、签署方 式、适用法律等。由于港珠澳大桥的特殊性，该问题的解决无先例可循，因此若 需采用上述两种方式应尽早开展研究。 11)港珠澳大桥是否需要单项立法？由于港珠澳大桥多方面的特殊性，基 于基本法的规定，香港及澳门地区实行特殊法律制度，可预见有较多的问题需要 面对，虽然可通过三地备忘录形式确定问题的基本解决原则，但是三地备忘录 并不具有法律强制力，因此可考虑制定适用于港珠澳大桥的单行法规，如果接受 此种建议则三地政府需分别考虑是否通过本地的立法程序，将三地备忘录在本地 区实行的内容通过立法赋予法律效力，考虑到制定法律或地方规定的程序和时 间，三地政府应就此尽早开展研究！ 三、融资方案的设计与评价 基于以上影响因素的分析和决策，港珠澳大桥项目工程可行性研究的不断 推进，特别是对港珠澳大桥融资涉及法律事项的系统分析，影响项目融资的诸多 相关因素正逐步趋向明朗，最终三地政府通过了大桥融资方案深化研究计划。大 13
13 7）税收。港珠澳大桥项目涉及的主要税收问题，在建设期主要是承建商及其 他设计、勘察、中介等机构就其从项目获得收入是否需要划分为来源或产生于 三地的收入，在需要划分的情况下如何划分；运营期间主要是项目公司就港珠澳 大桥项目取得车辆通行费收入是否需要划分为来源或产生于三地的收入，在需要 划分的情况下如何划分及车辆通行费收入划分原则与收费点设立地的关系。 8）外汇。内地实行严格的外汇管制，如项目公司设立在内地，涉及的外汇 问题主要是项目公司偿还投资、 贷款本金能否退还成外币并自由汇出以及日常 业务需要在境外支付的经常性外汇资金、贷款利益和投资股利是否方便获得及汇 出，包括收取的通行费设计的外汇管理问题，均需严格按照有关法律法规处理。 9）车流量问题。就港珠澳大桥而言，车流量受到可在三地或两地间出入境 通行的车辆配额的限制。目前部分车辆同时办有香港——内地车牌或澳门——内 地车牌，但其配额数量极为有限，如果不改变配额数量将严重影响大桥的车流量， 降低投资回报率，因此对两地车牌发放原则及其配额决定原则进行约定，增强项 目的市场融资能力，是三地政府需要解决的问题。 10）与特许权协议相关的事项。与特许权协议相关的问题仅在 BOT 和 PPP 投融资模式下可能出现，需考虑的相关事项包括特许权协议的签署主体、签署方 式、适用法律等。由于港珠澳大桥的特殊性，该问题的解决无先例可循，因此若 需采用上述两种方式应尽早开展研究。 11）港珠澳大桥是否需要单项立法？由于港珠澳大桥多方面的特殊性，基 于基本法的规定，香港及澳门地区实行特殊法律制度，可预见有较多的问题需要 面对， 虽然可通过三地备忘录形式确定问题的基本解决原则，但是三地备忘录 并不具有法律强制力，因此可考虑制定适用于港珠澳大桥的单行法规，如果接受 此种建议则三地政府需分别考虑是否通过本地的立法程序，将三地备忘录在本地 区实行的内容通过立法赋予法律效力，考虑到制定法律或地方规定的程序和时 间， 三地政府应就此尽早开展研究。 三、融资方案的设计与评价 基于以上影响因素的分析和决策，港珠澳大桥项目工程可行性研究的不断 推进，特别是对港珠澳大桥融资涉及法律事项的系统分析，影响项目融资的诸多 相关因素正逐步趋向明朗，最终三地政府通过了大桥融资方案深化研究计划。大
桥融资计划基于投资范围、投资人构成、投资人选择方式、资本金构成、三地协 调方式等问题研究设计了五个供选择的方案，每个方案包括项目投资责任划分、 项目公司组建、建设、运营管理模式、三地政府协调方式这四个方面的内容： 方案一：口岸设施及连接线工程三地各自负责，组成项目建成或代建管理 机构统一负责桥隧主体工程的建设管理：以中央政府牵头，联合粤、港、澳三 地政府组建建设协调领导小组，协调有关事宜：项目法人以一、二家中央企业 为发起人，联合粤、港、澳等地有关机构组成。内地资本金占51%以上（含 中央补贴)，对香港、澳门投资人进行招股，对香港、澳门投资人的股份比例进 行上限限制。 方案二：口岸设施及接线工程三地各自负责，内地、香港及澳门分别负责 各自范围内大桥的融资及建设：以中央政府牵头，联合粤、港、澳三地政府组建 建设协调领导小组，协调有关事宜：内地部分项目法人以一、二家中央企业（含 中央补贴)为发起人，联合广东等地有关机构组成。 方案三：口岸设施及接线工程三地各自负责，以中央政府牵头，联合粤、 港、澳三地政府组建建设协调领导小组，协调有关事宜：对多个由内地资本控 股的项目投资者（含联合体）进行B0T招标（无中央政府补贴），中标人负责 大桥建设管理及运营。 方案四：口岸设施及接线工程三地各自负责，以中央政府牵头，联合粤、 港、澳三地政府组建协调领导小组，协调有关事宜：大桥主体以BOT方式融资、 通过国际公开招标，选择投资人。 方案五：以中央政府牵头，联合粤、港、澳三地政府组建建设协调领导小 组，协调有关事宜：大桥主体、口岸设施以及接线工程全部由社会企业投资 政府在政策上给予适当支持。 粤港澳三地政府进行了详细的融资决策影响因素和重要问题分析，制定了 多套不同的细化方案，通过细化分析和评价，最终选择方案五。 由于大桥项目投资回收率较低，完全由私人投资基本不可行，而完全由政 府投资却面临着较大的资金压力，因此上述五种方案是政府与私人合作投资模式 基础上的具体实施方案设计，前两种以政府主导，后三种以市场主导。对上述五 种方案，论证单位分别从前期准备时间、投资人选择难度、政府财政风险及监管
14 桥融资计划基于投资范围、投资人构成、投资人选择方式、资本金构成、三地协 调方式等问题研究设计了五个供选择的方案，每个方案包括项目投资责任划分、 项目公司组建、建设、运营管理模式、三地政府协调方式这四个方面的内容： 方案一：口岸设施及连接线工程三地各自负责，组成项目建成或代建管理 机 构统一负责桥隧主体工程的建设管理；以中央政府牵头，联合粤、港、澳三 地政 府组建建设协调领导小组，协调有关事宜；项目法人以一、二家中央企业 为发起 人，联合粤、 港、 澳等地有关机构组成。内地资本金占 51% 以上（含 中央补贴），对香港、澳门投资人进行招股，对香港、澳门投资人的股份比例进 行上限限制。 方案二：口岸设施及接线工程三地各自负责，内地、香港及澳门分别负责 各自范围内大桥的融资及建设；以中央政府牵头，联合粤、港、澳三地政府组建 建 设协调领导小组，协调有关事宜；内地部分项目法人以一、二家中央企业（含 中 央补贴）为发起人，联合广东等地有关机构组成。 方案三：口岸设施及接线工程三地各自负责，以中央政府牵头，联合粤、 港、 澳三地政府组建建设协调领导小组，协调有关事宜；对多个由内地资本控 股的项 目投资者（含联合体）进行 BOT 招标（无中央政府补贴），中标人负责 大桥建设管理及运营。 方案四：口岸设施及接线工程三地各自负责，以中央政府牵头，联合粤、 港、 澳三地政府组建协调领导小组，协调有关事宜；大桥主体以 BOT 方式融资、 通过国际公开招标，选择投资人。 方案五：以中央政府牵头，联合粤、港、澳三地政府组建建设协调领导小 组， 协调有关事宜；大桥主体、口岸设施以及接线工程全部由社会企业投资， 政府在 政策上给予适当支持。 粤港澳三地政府进行了详细的融资决策影响因素和重要问题分析，制定了 多套不同的细化方案，通过细化分析和评价，最终选择方案五。 由于大桥项目投资回收率较低，完全由私人投资基本不可行，而完全由政 府投资却面临着较大的资金压力，因此上述五种方案是政府与私人合作投资模式 基础上的具体实施方案设计，前两种以政府主导，后三种以市场主导。对上述五 种方案，论证单位分别从前期准备时间、投资人选择难度、政府财政风险及监管
成本、建设阶段协调难度、法律约束等方面对各方案进行分析与评价。以上方案 项目范围的主要区别是大桥主体与口岸设施、接线工程是否分开，其中前四个方 案均选择将口岸设施和接线工程交给项目所在地政府负责，大桥主体进行单独融 资；投资人选择方式主要区别是是否引入私人投资者以及私人投资者的主导为 谁；资本金构成的区别主要是政府出资与私人投资者出资比例的不同。 通过对融资对象的界定、法律可行性及三地政府承担责任和风险分配，粤 港澳三地政府就融资方案达成最终共识，确定本项目桥隧主体（造价422亿元） 采用“政府全部出资本金，资本金以外部分由粤港澳三方共同组建的项目管理机 构通过贷款解决”的融资方式。 按照粤港澳三地经济效益费用比相等原则的投资责任分摊比例，香港、澳 门、内地分别50.2%，14.7%，35.1%，香港、澳门、内地政府在资本金比例为 35%的情况下各自分配投资67.5亿元、19.8亿元和47.2亿元。中央政府对海 中桥隧主体工程给予资金支持，内地政府资本金由47.2亿元提高至70亿元， 香港、澳门政府的出资额不变，得到项目资本金总额为157.3亿元，资本金比例 约为42%。项目资本金以外部分，由粤港澳三地共同组建的项目管理机构通过贷 款解决。大桥建成后，实行收费还贷，项目性质为政府出资收费还贷性公路。粤 港澳三地政府分别负责口岸及连接线的投资。 试分析： ()港珠澳大桥项目中的融资结构是什么？ (2)港珠澳大桥最终放弃BOT模式，采用政府融资的原因是什么？
15 成本、建设阶段协调难度、法律约束等方面对各方案进行分析与评价。以上方案 项目范围的主要区别是大桥主体与口岸设施、接线工程是否分开，其中前四个方 案均选择将口岸设施和接线工程交给项目所在地政府负责，大桥主体进行单独融 资；投资人选择方式主要区别是是否引入私人投资者以及私人投资者的主导为 谁；资本金构成的区别主要是政府出资与私人投资者出资比例的不同。 通过对融资对象的界定、法律可行性及三地政府承担责任和风险分配，粤 港 澳三地政府就融资方案达成最终共识，确定本项目桥隧主体（造价 422 亿元） 采用“政府全部出资本金，资本金以外部分由粤港澳三方共同组建的项目管理机 构 通过贷款解决”的融资方式。 按照粤港澳三地经济效益费用比相等原则的投资责任分摊比例，香港、澳 门、内地分别 50.2%，14.7% ，35.1% ，香港、澳门、内地政府在资本金比例为 35% 的情况下各自分配投资 67.5 亿元、19.8 亿元和 47.2 亿元。中央政府对海 中桥隧主体工程给予资金支持，内地政府资本金由 47.2 亿元提高至 70 亿元， 香港、澳门政府的出资额不变，得到项目资本金总额为 157.3 亿元，资本金比例 约为 42%。项目资本金以外部分，由粤港澳三地共同组建的项目管理机构通过贷 款解决。大桥建成后，实行收费还贷，项目性质为政府出资收费还贷性公路。粤 港澳三地政府分别负责口岸及连接线的投资。 试分析： (1) 港珠澳大桥项目中的融资结构是什么？ (2) 港珠澳大桥最终放弃 BOT 模式，采用政府融资的原因是什么？