第一章寻求更好的理论【 翁(Brewer and Deleon,1983)所发展的那样，阶段启发法把政策过 程分为一系列的阶段一通常是议程设置、政策构建和合法化、政 策实施以及评估一同时分析各阶段具体进程的影响因素。阶段启 发法在20世纪70年代和80年代初成为-一个有用的分析工具，其渠 道是把复杂的政策过程划分为分散的阶段，并在特定的阶段一特 别是议程设置(Cobb,Ross,and Ross,1976；Kingdon,.1984,e- son,1984)和政策实施(Pressman and W1 davsky,1973；Hjern and Hhl,1982;Mazmanian and Sabatier,1983),开展了卓越的研究。 然而，在过去的10年间，阶段启发法不时受到一些极为致7 命的抨击(Nakamura,1987;Sabatier,1991;Sabatier and Jenkins- Smith,1993): 1.阶段启发法并不是真正意义上的因果关系理论，因为它 从来没有确定一套控制各个阶段内部和各个阶段之间的进程的系 列因果因素。相反的，阶段启发法对每一阶段的研究趋向局限于 该阶段内部，而不参考其他阶段的研究。此外，没有了因果因 素，各个阶段内部和各个阶段之间也就没有了连续性的系列假设。 2.阶段启发法所推崇的阶段顺序，常常在描述上不准确。 例如，对于现有项目的评估往往会影响议程设置；当官僚试图实 施模糊的法律时，就会涉及到政策的形成和合法性问题。 3.阶段启发法存在一个合法和自上而下的偏见，它关注的 焦点通常是某项重要法律的通过和实施，而不是在既定的政策领 域内对于众多细小的法规—一它们都不显著一的实施和评估之 9
着政策过程理论 间的相互作用。 4.阶段启发法假设仅关注某项重大法律的单一的政策循环 圈，该假设过于简化了涉及各层级政府众多政策建议和法令条例 的多元与互动的循环圈。例如，堕胎政策的积极倡导者，现在活 跃在联邦政府和大部分的州政府的诉讼、华盛顿和大部分州的新 政策建议、其他政策在联邦和州层级的实施以及各种各样的项目 和提案的评估活动当中。他们也在持续寻求影响这些问题的界 定。在这样的情形下一这往往很普遍一聚焦于某一政策循环 圈的作用就极其有限。 结论是不言而喻的：阶段启发法的积极作用很有限，有必要 寻求更好的理论性框架取而代之。 更有希望的理论性框架 幸运的是，在过去的15年间，政策过程的一些新的理论性 框架得以发展或是大幅度修正。本书力图描述其中一些前景看好 的框架，并逐个分析它们的强项和弱点。① ① 我的这些感受并不完全是异质的，彼得·约翰(1998)提出的综合理 论(synthetic theories）就包括了支持者联盟框架(the advocacy coalition frame- work）、间断一平衡框架(punctuated-equilibrium）和多源流框架(multiple streams)。此书在更早的时候，彼得·约翰对社会经济研究方法、制度、理性 选择和观念进行了总结。我已经把这些内容大部分归纳在后一部分的建构主义 者范式(constructivist paradigm）里。我所列部分内容和帕桑斯(1996)、穆勒和 苏乐(1998)的内容相重合。 10
第一章寻求更好的理论【 下面列出的是对即将讨论的框架所用的选择标准。虽然肯定 会有一部分人有理由不同意我对这些标准的应用，但我们深感它 们相当直观。 1.任何一种框架都必须准确地符合科学理论的标准，也就8 是说，框架的概念和假设必须相对清晰，并保持内部的一致性， 必须界定清楚因果因素，必须能产生经得起检验的假设，同时， 框架还得保持相当广泛的适用范周（如适用于不同政治系统的大 部分政策过程)。 2.任何一种框架都必须以近期一定数量的概念发展和/或 实践检验为条件。现在一部分活跃的政策学者必须把它当成理解 政策过程的可行方法。 3.任何一种框架都必须为旨在解释大部分的政策过程的实 际理论。理论性框架可能包含明确的规范性因素，但这并不是必 需的。 4,任何一种框架都必须表述广泛的系列影响因素，诸如冲 突性的价值和利益、信息流向、制度安排和多样化的社会经济条 件等。对于站在政策制定的不同视角的传统政治学者来说，这些 影响因素是极其重要的。 根据这些标准，我们选择其中的部分框架进行分析。以下是 对所选的每一种框架的简短的描述和阐释。 11
情政策过程理论 阶段启发法(the stages hcuristic)。尽管对于阶段启发法是 否符合上述标准的第一条和第二条，我存有疑问，但显然的，对 第二条的反对意见我们还留有余地。特别是对政策实施的研究正 在复苏(Lester and Goggin,1998)。即便事实可能并非如此，我 还花了如此大量的时间来批评阶段启发法，但为了公平起见，我 们仍有必要为阶段启发法的辩护提供一个论坛。彼得·德利翁 (Peter deLcon)- 阶段启发法最早的倡导者之一一自愿地充 当了发言人的角色。 制度性的理性选择(institutional rational choice)。制度性的 理性选择是一组分析框架，它们都聚焦于制度规则如何改变受 物质自利推动的特别理性的个人行为。尽管制度性的理性选择 更多地关注具体的制度设置一如美国国会和行政机构之间的 关系一但该框架的范围极广，被广泛地，应用于分析美国和其他 国家的重要政策问题(Ostrom,1986，,1990;Ostrom et al., 1993,1994;Scholz,Twombley,and Headrick,1991;Schneider, Larason,and Ingram,1995;Chubb and Moe,1990;Dowding, 1995;Scharpf,1997)。很清楚，制度性的理性选择是本书所列的 各种框架中发展最为完善的一种方法，被证明在美国甚或在德国 都能适用。埃里诺·奥斯特罗姆已经同意就此内容为本书撰写 一章。 多源流分析框架（(he multiple-streams framework)。 多源流 12
第一章寻求更好的理论【！ 分析框架是约翰·金通（John Kingdon,1984)在有关组织行为的 “垃圾桶”(garbage can)模型(Cohen,March,and Olsen, 1972)的基础上发展起来的。它把政策过程看成是由行为者和过 程的三个源头组成的：由各种问题的数据以及各种问题界定内容 所形成的问题源流；涉及政策问题解决方案内容的政策源流；由 各种选举活动和被选举官员组成的政治源流。在金通看来，各种 源流通常情况下相互独立运作，只有当特定的“机会之窗”允许 政策主导者将各种源流汇集时，才有可能发生例外的情况。如果 政策主导者能够成功，那么就会导致重大的政策变迁。尽管通常 情况下多源流分析框架并不像我们所喜欢的那样清晰和内部一 致，但它在很大范围的政策舞台上曾得以应用，每年在社会科学 引用目录(the Social Science Citation Index,SSCI)中显示被引用 约8O次。约翰·金通(John Kingdon)理应成为该章节的作者。 然而他婉言拒绝了，我只好选择了尼古拉斯·扎哈瑞尔迪斯 (ikolaos Zahariadis)一一他在自己所作的研究中大量地应用了多 源流分析框架。 间断-平衡框架(Punctuated-Equilibrium Framework)。间 断一平衡框架最初由鲍姆加特纳和琼斯(Baumgartner and Jones, 1993)提出，该方法认为：美国的政策制定具有长期的渐进变迁 伴随短期的重大政策变迁的特点。当政策反对者力图形成新的 “政策图景”(policy image)、利用美国政策多样化这一特征的时 候，就有可能发生短期的重大政策变迁。间断一平衡框架最初用 13