策和具体政策。总政策是一个国家或地区带有全局性、根本性,决定社会发展基本方向的政 策,如我国以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放的总路线也就是总政策 基本政策是次于总政策而在社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用的实质性政策 般也将基本政策称为基本国策。它通常是对关系国家全局利益的某一领域、某一部门、某 方面的工作所规定的主要目标和任务,如人口与计划生育政策是我国的一项基本国策。具体 政策是实现基本政策的手段,或者说是基本政策的具体规定是为落实基本政策而制定的具体 实施细则,如我国实施的积极财政政策。 3.政治政策、经济政策、社会政策和文化政策 从横向角度出发,按照政策所涉及的社会生活领域的不同,可以将公共政策划分为政治 政策、经济政策、社会政策和文化政策。政治政策就是政府在处理政治问题或调整政治关系 方面所采取的行动或规定的行为规范,如政党政策、民族政策和外交政策等。经济政策是政 府处理经济问题或调整人们的经济利益关系的手段,如财政政策、货币政策和产业政策等。 在一个社会中,人们的经济活动几乎涉及到人们生活的方方面面,因此经济政策是国家管理 活动的最重要政策之一。社会政策是指政府用来处理狭义的社会问题所采取的行动或行为规 范,它以社会问题为对象是专门为了解决社会问题,提高人民生活,增进社会利益,谋求社 会秩序平衡发展。社会政策包括人口政策、环保政策、治安政策、社会保障政策等。文化政 策是国家在一定时期的总目标下,为了促进和调节科学技术以及文教事业的发展而制定的基 本准则和规范,它包科技政策、教育政策、卫生政策等 第二节政策系统的构成 政策系统是公共政策运行的载体,是政策过程展开的基础。按照某些西方学者的观点, 政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素,包括公共机构、政策制度、政 府官僚机构以及社会总体的法律和价值观。”我们对政策系统作了颇为不同的理解,将它界 定为由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。从系统发生 论的途径看,政策系统是政策科学研究的一项重要内容,是研究政策过程的前提或出发点。政 策系统内部各因素的联系是否得当,直接影响到政策的运行是否顺畅,并决定政策效果的好 坏 “主体”、“客体”概念 “主体”、“客体”是政策科学的两个基本概念,它们反映着政策现实的社会构成及其相 互关系,具有广泛而丰富的内容。“主体”、“客体”原是一对哲学范畴。从近代开始,人们 日益运用这对范畴来刻划人类的认识活动和实践活动。 就其本来的哲学认识论的含义而言,“主体”是指积极活动的、具有意识的、能动性的 人;“客体”则是指人的认识和实践的对象,即客观世界(自然和社会)。在马克思主义哲学 诞生以前,哲学家们主要局限于从认识论的范围来说明主体与客体的关系,即把主体、客体 仅仅理解为一种认识关系。马克思主义哲学对主体、客体及其相互关系做出了科学、全面的 ①E·R·克鲁斯克等主编.公共政策辞典.上海:上海远东出版社,1992:26页
6 策和具体政策。总政策是一个国家或地区带有全局性、根本性，决定社会发展基本方向的政 策，如我国以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的总路线也就是总政策。 基本政策是次于总政策而在社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用的实质性政策，一 般也将基本政策称为基本国策。它通常是对关系国家全局利益的某一领域、某一部门、某一 方面的工作所规定的主要目标和任务，如人口与计划生育政策是我国的一项基本国策。具体 政策是实现基本政策的手段，或者说是基本政策的具体规定是为落实基本政策而制定的具体 实施细则，如我国实施的积极财政政策。 3．政治政策、经济政策、社会政策和文化政策 从横向角度出发，按照政策所涉及的社会生活领域的不同，可以将公共政策划分为政治 政策、经济政策、社会政策和文化政策。政治政策就是政府在处理政治问题或调整政治关系 方面所采取的行动或规定的行为规范，如政党政策、民族政策和外交政策等。经济政策是政 府处理经济问题或调整人们的经济利益关系的手段，如财政政策、货币政策和产业政策等。 在一个社会中，人们的经济活动几乎涉及到人们生活的方方面面，因此经济政策是国家管理 活动的最重要政策之一。社会政策是指政府用来处理狭义的社会问题所采取的行动或行为规 范，它以社会问题为对象是专门为了解决社会问题，提高人民生活，增进社会利益，谋求社 会秩序平衡发展。社会政策包括人口政策、环保政策、治安政策、社会保障政策等。文化政 策是国家在一定时期的总目标下，为了促进和调节科学技术以及文教事业的发展而制定的基 本准则和规范，它包科技政策、教育政策、卫生政策等。 第二节 政策系统的构成 政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。按照某些西方学者的观点， 政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政 府官僚机构以及社会总体的法律和价值观。”①我们对政策系统作了颇为不同的理解，将它界 定为由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。从系统发生 论的途径看,政策系统是政策科学研究的一项重要内容,是研究政策过程的前提或出发点。政 策系统内部各因素的联系是否得当，直接影响到政策的运行是否顺畅，并决定政策效果的好 坏。 一、“主体”、“客体” 概念 “主体”、“客体”是政策科学的两个基本概念，它们反映着政策现实的社会构成及其相 互关系，具有广泛而丰富的内容。“主体”、“客体”原是一对哲学范畴。从近代开始，人们 日益运用这对范畴来刻划人类的认识活动和实践活动。 就其本来的哲学认识论的含义而言，“主体”是指积极活动的、具有意识的、能动性的 人；“客体”则是指人的认识和实践的对象，即客观世界（自然和社会）。在马克思主义哲学 诞生以前，哲学家们主要局限于从认识论的范围来说明主体与客体的关系，即把主体、客体 仅仅理解为一种认识关系。马克思主义哲学对主体、客体及其相互关系做出了科学、全面的 ① E·R·克鲁斯克等主编．公共政策辞典．上海：上海远东出版社，1992：26 页．
说明,并赋予其崭新的内容。马克思主义经典作家不仅将主体客体关系看作是一种认识关系, 而且更重要地看作是一种实践关系;他们对主体客体的关系做出了历史唯物主义的说明,并 阐明了主体客体关系的全部辩证法。这为我们规定和分析政策系统及政策 过程中的主体客体及其相互关系提供了理论出发点和方法论指导 在当代,“主体”、“客体”这对范畴已被人们运用到一些社会科学的学科尤其是管理理 论中。按照目前我国管理学界的一般看法,管理主体是指拥有一定权力、从事管理活动的人 和组织。同时,在现代条件下,管理主体也包括管理资金、管理设备、管理信息等物的因素 管理客体则是指主体行为的承受者,包括人员(被管理者)、资金、物资、设备、信息、时 间等因素。在政策科学领域,政策的主体、客体与哲学和管理中的主体客体概念有联系,但 又存在着差别,它们体现着政策实践的特殊性。 政策主体 政策主体(政策活动者)可以一般界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监 控的个人、团体或组织。但是,由于各国社会政治制度、经济发展状况和文化传统等方面的 不同,各国的政策过程存在着差别,因此政策主体的构成因素及其作用方式也有所不同 安德森在《公共政策》一书中将政策制定分为官方和非官方的两大类:官方的政策制定 者是指那些具有合法权威去指定公共政策的人们,包括立法者、行政官员、行政管理人员和 司法人员;非官方的政策镇定的人或组织,包括利益团体、政党和作为个人的公民。① 琼斯( Charles o. Jones)和马瑟斯( Dieter matthes)在《政策形成》一文中分析了政 策提案的来源,将政策提案者(即政策制定者)分为政府内部和政府外部两大类。政府内部 的提案者包括;行政长官(总统、州长、市长等)、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助 手:政府外部的提案者包括:利益团体和协会、委托人团体、公民团体、政治党派和传播媒 介等 罗杰·希尔斯曼( Roger Hilsman)在《美国是如何治理的》一书中则将美国的政策制 定者分为直接的政策制定者和“第二圈”社会力量两种,前者包括总统和行政系统中同国家 安全有关的机构如国务院、国防部、中情局的首脑,国会议员和司法部门等:后者主要包括 政党和利益集团等。③ 关于政策主体的构成因素,我们将在下一章加以详细讨论。 政策客体 政策客体指的是政策所发生作用的对象,包括政策所要处理的社会问题(事)和所要发 生作用的社会成员(人)两个方面。政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题,进行社 会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段 (1)社会问题 ①[美詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:华夏出版社1990:44-58页 ②参见斯图亚特·S·那格尔主编.政策研究百科全书(“政策形成”一章).北京:科学技术文献出版社 ③[美]希尔斯曼.美国是如何治理的.1页
7 说明，并赋予其崭新的内容。马克思主义经典作家不仅将主体客体关系看作是一种认识关系， 而且更重要地看作是一种实践关系；他们对主体客体的关系做出了历史唯物主义的说明，并 阐明了主体客体关系的全部辩证法。这为我们规定和分析政策系统及政策 过程中的主体客体及其相互关系提供了理论出发点和方法论指导。 在当代，“主体”、“客体”这对范畴已被人们运用到一些社会科学的学科尤其是管理理 论中。按照目前我国管理学界的一般看法，管理主体是指拥有一定权力、从事管理活动的人 和组织。同时，在现代条件下，管理主体也包括管理资金、管理设备、管理信息等物的因素。 管理客体则是指主体行为的承受者，包括人员（被管理者）、资金、物资、设备、信息、时 间等因素。在政策科学领域，政策的主体、客体与哲学和管理中的主体客体概念有联系，但 又存在着差别，它们体现着政策实践的特殊性。 二、政策主体 政策主体（政策活动者）可以一般界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监 控的个人、团体或组织。但是，由于各国社会政治制度、经济发展状况和文化传统等方面的 不同，各国的政策过程存在着差别，因此政策主体的构成因素及其作用方式也有所不同。 安德森在《公共政策》一书中将政策制定分为官方和非官方的两大类：官方的政策制定 者是指那些具有合法权威去指定公共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和 司法人员；非官方的政策镇定的人或组织，包括利益团体、政党和作为个人的公民。① 琼斯（Charles O．Jones）和马瑟斯（Dieter Metthes）在《政策形成》一文中分析了政 策提案的来源，将政策提案者（即政策制定者）分为政府内部和政府外部两大类。政府内部 的提案者包括；行政长官（总统、州长、市长等）、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助 手；政府外部的提案者包括：利益团体和协会、委托人团体、公民团体、政治党派和传播媒 介等。② 罗杰·希尔斯曼（Roger Hilsman）在《美国是如何治理的》一书中则将美国的政策制 定者分为直接的政策制定者和“第二圈”社会力量两种，前者包括总统和行政系统中同国家 安全有关的机构如国务院、国防部、中情局的首脑，国会议员和司法部门等；后者主要包括 政党和利益集团等。③ 关于政策主体的构成因素，我们将在下一章加以详细讨论。 三、政策客体 政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发 生作用的社会成员（人）两个方面。政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行社 会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。 （1）社会问题 ① [美]詹姆斯·E·安德森．公共政策．北京：华夏出版社 1990：44－58 页． ② 参见斯图亚特·S·那格尔主编．政策研究百科全书(“政策形成”一章)．.北京：科学技术文献出版社， 1990. ③ [美]希尔斯曼．美国是如何治理的．1 页．
从事的角度看,公共政策所要处理的是社会问题、公共问题或政策问题。严格说,这三 个概念是有区别的,社会问题是外延最广的概念;社会问题的一部分涉及社会上相当部分人 或影响较大,那么,这部分问题就是公共问题;政府所面临的公共问题很多,只有少数能被 政府摆上议事日程,并加以处理,这些被处理的问题就是政策问题。为了叙述方便,我们将 这三个概念混用 什么是社会问题?按照马奇( James G. March)和西蒙( Herbert a. Simon)的说法,(社会)问题 就是要达到的状态与观察到的状态之间的距离。从唯物辩证法的观点看,社会问题也就是各 种各样需要解决的社会矛盾。安德森则认为,政策问题可以定义为某种条件或环境,这种条 件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足,并为此寻求援助或补偿。社会上存在着各 种各样的问题,只有那些促使人们去行动的问题才是政策问题。也就是说,如果问题没有得 到表达,就不可能构成政策问题。在琼斯看来,社会问题可以定义为产生“一些人的需要、 挫折或不满足,由本人所认定,或被他人所认定,而寻求解决方法”的环境或状况。 由此可见,社会问题以及政策问题不仅仅是一种客观的存在状况,而且也是人们主观构 造的产物。它是被人们感知,觉察到的状况,是由于价值、规范和利益冲突引起的,需要加 以解决的状况。因此,一种社会状况构成社会问题或政策问题与否,问题的严重性程度如何 是与人的主观判断密切相关的。 社会问题数量庞大、种类繁多,而且各种问题相互交织在一起,因此,如何加以分类也 是一个值得注意的问题。罗威( T Lowi)根据受问题影响的人数多少及其相关系,将问题分为 分配性的( distributive)、调节性的 regulative)和再分配性的 (redistributive三种;邓恩按问题的 特性,将政策问题分为三类,即结构良好问题( well-structrured problem)、结构适中问题 ( moderately- stuctured prolbom)和结构不良问题l- structured problem)。有的学者把社会问题 或政策问题划分为实质性的和程序性的两种。实质性问题涉及人类活动所产生的实际后果 (如言论自由、环境污染等):程序性问题则与政府如何组织和如何采取行动有关。还有一种 划分方法是将社会问题按问题的起因 origin)划分为内政问题和外交问题,内政问题包括教 育、税收、犯罪、交通和福利等问题。 可以从通俗的角度来划分社会政策问题,即按社会生活领域的不同将政策问题分为政 治、经济、社会(狭义)和文化等领域的问题:1)政治领域问题,包括政治体制、机构、外 交、军事、行政、人事、民族、阶级等方面的问题;2)经济领域问题:如生产、流通、分 配、消费等生产过程各环节的问题,或财政、金融、产业、分配等方面的问题;3)社会领 域问题:如环保、人口、治安、福利、保障等方面的问题:4)文化领域的问题:包括科技、 文教、体育、卫生等方面的问题 显然,社会问题或政策问题的划分与政策的分类是一致,用于处理特定领域问题的措施 或办法就构成该领域的政策,如用来处理政治、经济、社会和文化领域的问题的措施或办法 就分别是政治政策、经济政策、社会政策和文化政策。 (2)目标团体 从人的角度看,政策所发生作用的对象是社会成员,这些受规范、制约的社会成员称为 目标团体。政策有大有小,它们发生作用的范围不同。因而所要影响或调节、控制的社会成 员及其行为的范围不同。党和国家的总政策和基本政策发生作用的范围最广,它们所涉及的
8 从事的角度看，公共政策所要处理的是社会问题、公共问题或政策问题。严格说，这三 个概念是有区别的，社会问题是外延最广的概念；社会问题的一部分涉及社会上相当部分人 或影响较大，那么，这部分问题就是公共问题；政府所面临的公共问题很多，只有少数能被 政府摆上议事日程，并加以处理，这些被处理的问题就是政策问题。为了叙述方便，我们将 这三个概念混用。 什么是社会问题?按照马奇(James G. March)和西蒙(Herbert A. Simon)的说法，(社会)问题 就是要达到的状态与观察到的状态之间的距离。从唯物辩证法的观点看，社会问题也就是各 种各样需要解决的社会矛盾。安德森则认为，政策问题可以定义为某种条件或环境，这种条 件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求援助或补偿。社会上存在着各 种各样的问题，只有那些促使人们去行动的问题才是政策问题。也就是说，如果问题没有得 到表达，就不可能构成政策问题。在琼斯看来，社会问题可以定义为产生“一些人的需要、 挫折或不满足，由本人所认定，或被他人所认定，而寻求解决方法”的环境或状况。 由此可见，社会问题以及政策问题不仅仅是一种客观的存在状况，而且也是人们主观构 造的产物。它是被人们感知，觉察到的状况，是由于价值、规范和利益冲突引起的，需要加 以解决的状况。因此，一种社会状况构成社会问题或政策问题与否，问题的严重性程度如何 是与人的主观判断密切相关的。 社会问题数量庞大、种类繁多，而且各种问题相互交织在一起，因此，如何加以分类也 是一个值得注意的问题。罗威(T. Lowi)根据受问题影响的人数多少及其相关系，将问题分为 分配性的(distributive)、调节性的(regulative)和再分配性的(redistributive)三种；邓恩按问题的 特性，将政策问题分为三类，即结构良好问题(well-structrured problem)、结构适中问题 (moderately-stuctured prolbom)和结构不良问题(ill-structured problem)。有的学者把社会问题 或政策问题划分为实质性的和程序性的两种。实质性问题涉及人类活动所产生的实际后果 (如言论自由、环境污染等)；程序性问题则与政府如何组织和如何采取行动有关。还有一种 划分方法是将社会问题按问题的起因(origin)划分为内政问题和外交问题，内政问题包括教 育、税收、犯罪、交通和福利等问题。 可以从通俗的角度来划分社会政策问题，即按社会生活领域的不同将政策问题分为政 治、经济、社会(狭义)和文化等领域的问题：1）政治领域问题，包括政治体制、机构、外 交、军事、行政、人事、民族、阶级等方面的问题；2）经济领域问题：如生产、流通、分 配、消费等生产过程各环节的问题，或财政、金融、产业、分配等方面的问题；3）社会领 域问题：如环保、人口、治安、福利、保障等方面的问题；4）文化领域的问题：包括科技、 文教、体育、卫生等方面的问题。 显然，社会问题或政策问题的划分与政策的分类是一致，用于处理特定领域问题的措施 或办法就构成该领域的政策，如用来处理政治、经济、社会和文化领域的问题的措施或办法 就分别是政治政策、经济政策、社会政策和文化政策。 （2）目标团体 从人的角度看，政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员称为 目标团体。政策有大有小，它们发生作用的范围不同。因而所要影响或调节、控制的社会成 员及其行为的范围不同。党和国家的总政策和基本政策发生作用的范围最广，它们所涉及的
几乎是所有的社会成员:而特殊政府部门或地方政府的政策法规发生作用的范围较窄,它们 所涉及的仅仅是部分成员、某一阶层、某一行业或某一部门的就业者或某个地区的居民 政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系。它们鼓励人 们去从事某些活动,而禁止人们去从事另一些活动,引导人们朝向政府所期望的目标前进 人们在社会生产和生活中存在着各式各样的、错综复杂的关系,而其中最基本的是利益关系 社会成员及其形成的利益团体在社会的生产和生活中所处的地位不同,社会分工不同,因而 必定产生各种不同层次、不同性质的利益要求。这些利益和要求相互影响、交流、撞击,就 形成了各种利益关系。因此,党和国家的政策要指导人们处理好全社会成员的利益与各种利 益团体利益之间的关系,解决人与人、人与团体、团体与团体之间的利益冲突,建立起一个 有利于安定团结,促进生产力发展的利益格局。在这种格局中,国家、集体和个人三者的利 益之间,整体利益与局部利益之间,长远利益与局部利益之间都能有效地协调起来 政策客体的识别具有不可忽视的重要意义。了解政策所发生作用的社会生活领域问题的 性质和特点,了解政策涉及的社会成员(目标群体)的需要、利益和心态,有助于制定出适应 具体情况,能被人民群众所普遍接受或能被多数人所理解的政策,有助于政策的顺利执行, 充分发挥政策的作用,取得预期的政策结果。 四、政策环境 所谓政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。戴维伊斯顿( David Easton)在《政治生活的系统分析》一书中将政策环境分为社会内部环境和社会外部环境两个 部分。社会内部环境包括生态系统、生物系统、个人系统以及社会系统;社会外部环境是某 社会本身以外的系统,它们是国际社会的功能部分,或者我们可以将其描述为“超社会”、“超 系统”环境。①在这里我们采用较为容易接受的环境划分方法:将之划分为自然环境和社会环 境两大部分。自然环境主要是指一国的地理位置,面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资 源等,自然环境是人类赖以生存的场所和创造文明的自然前提,对一国的内外政策具有影响 或制约作用。社会环境主要包括政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、 人口状况、科技状况等等,它对公共政策起着更为直接而重要的影响。 1.社会经济状况 社会经济状况或发展水平是一国或地区的公共决策的最重要的依据。政府要想制定出合 理的政策方案,并使它取得预期效果,首要的和根本的一条是从本国或本地的实际情况尤其 是社会经济发展的现实出发:任何超越或落后于社会经济发展水平的政策最终注定是要失败 首先,社会经济状况是一国或地区的政府政策制定的基本出发点。一个国家或地区的社 会经济条件如何,它处于何种发展阶段上,综合实力如何,这是一国或地区政府的公共决策 必须首先加以考虑的。正确的或合理的政策必须符合社会经济发展的实际,这似乎是不言而 喻的。然而,正是这一点却往往被人们所忽略。我国在这一点上有着正反两个方面的经验与 教训。50年代末到党的十一届三中全会以前的近20年时间里,我国之所以出现了一系列政 ①[美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析.北京:华夏出版社.19:26-27页
9 几乎是所有的社会成员；而特殊政府部门或地方政府的政策法规发生作用的范围较窄，它们 所涉及的仅仅是部分成员、某一阶层、某一行业或某一部门的就业者或某个地区的居民。 政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系。它们鼓励人 们去从事某些活动，而禁止人们去从事另一些活动，引导人们朝向政府所期望的目标前进。 人们在社会生产和生活中存在着各式各样的、错综复杂的关系，而其中最基本的是利益关系。 社会成员及其形成的利益团体在社会的生产和生活中所处的地位不同，社会分工不同，因而 必定产生各种不同层次、不同性质的利益要求。这些利益和要求相互影响、交流、撞击，就 形成了各种利益关系。因此，党和国家的政策要指导人们处理好全社会成员的利益与各种利 益团体利益之间的关系，解决人与人、人与团体、团体与团体之间的利益冲突，建立起一个 有利于安定团结，促进生产力发展的利益格局。在这种格局中，国家、集体和个人三者的利 益之间，整体利益与局部利益之间，长远利益与局部利益之间都能有效地协调起来。 政策客体的识别具有不可忽视的重要意义。了解政策所发生作用的社会生活领域问题的 性质和特点，了解政策涉及的社会成员(目标群体)的需要、利益和心态，有助于制定出适应 具体情况，能被人民群众所普遍接受或能被多数人所理解的政策，有助于政策的顺利执行， 充分发挥政策的作用，取得预期的政策结果。 四、政策环境 所谓政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。戴维.伊斯顿(David Easton)在《政治生活的系统分析》一书中将政策环境分为社会内部环境和社会外部环境两个 部分。社会内部环境包括生态系统、生物系统、个人系统以及社会系统；社会外部环境是某 社会本身以外的系统，它们是国际社会的功能部分，或者我们可以将其描述为 “超社会”、“超 系统”环境。①在这里我们采用较为容易接受的环境划分方法：将之划分为自然环境和社会环 境两大部分。自然环境主要是指一国的地理位置,面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资 源等，自然环境是人类赖以生存的场所和创造文明的自然前提,对一国的内外政策具有影响 或制约作用。社会环境主要包括政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、 人口状况、科技状况等等,它对公共政策起着更为直接而重要的影响。 1．社会经济状况 社会经济状况或发展水平是一国或地区的公共决策的最重要的依据。政府要想制定出合 理的政策方案，并使它取得预期效果，首要的和根本的一条是从本国或本地的实际情况尤其 是社会经济发展的现实出发；任何超越或落后于社会经济发展水平的政策最终注定是要失败 的。 首先，社会经济状况是一国或地区的政府政策制定的基本出发点。一个国家或地区的社 会经济条件如何，它处于何种发展阶段上，综合实力如何，这是一国或地区政府的公共决策 必须首先加以考虑的。正确的或合理的政策必须符合社会经济发展的实际，这似乎是不言而 喻的。然而，正是这一点却往往被人们所忽略。我国在这一点上有着正反两个方面的经验与 教训。50 年代末到党的十一届三中全会以前的近 20 年时间里，我国之所以出现了一系列政 ① [美]戴维·伊斯顿．政治生活的系统分析．北京：华夏出版社．19 ：26-27 页．