第一，严格遵守法定时限。任何行政行为都有合理的时限，各项行政活动都要严格遵守 法定时限，防止拖延，以迅速实现行政目标。 第二，积极履行法定职贵。从形式上看，依法行政表现为行政行为受到控制和约束，但 控制和约束行政权并不是最终目的。依法行政的目的从根本上说是要通过行政权的有序运 作，维护和增进社会公益，保障和实现人民群众的合法权益。而实现上述目的的一个基本条 件，就是行政机关必须运用和行使法律授予的权力，主动、积极、充分、有效地履行法定职 贵。 第三，提高办事效率，提供代质服务，方便公民、法人和其他组织。服务行政是当代行 政法的核心理念，也是行政主体及其工作人员的法定义务，行政主体及其工作人员必须转变 观念，积极创造条件，在行政活动的各个环节采取有效措施，为相对人提供优质高效的服务 五、诚实守信 诚实守信是诚信原则对现代行政法治的基本要求，诚信原则可谓是私法上县有普遍适用 性的基本法则，有“帝王条款”之称。诚信原则能否直接适用于公法领域，学者们有不同的 见解。有学者认为，诚信原则不仅可以适用于私法的全部领域，也可援用于行政法领域。也 有学者认为，不能简单地把私法上的诚信原则直接移植到行政法领域，公法和私法各有其特 殊性，应存在不同的基本原则。在行政法上，应该提出信赖保护原则，信赖保护原则可以看 成是诚信原则在行政法领域的应用，其含义明确，并具有较强的操作性。我们认为，随着社 会的发展，公法与私法在走向融合。诚信原则比信赖保护原则具有更高层面，在内涵上更为 广泛，作为私法上的一项基本原则，将其内容引入到行政法领域，这对重塑改府的良好形象： 融洽政府与公民之间的广泛关系具有重要意义。《纲要》对诚实守信基本要求的具体规定是 行政机关公布的信息应当全面、准确、真实，行政机关制定的政策和发布的决定应相对稳定， 非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定，如因国家利益 公共利益或者其他法定事由需要撒回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行 并对行政相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。为此，诚实守信的内容包括政府提供 信息的真实性和信赖保护三个方面。 1.提供全面、准确、真实的信息。在现代信息社会，信息是作出各种判断、决定的前 提条件。在信总方面，行政机关占有绝对的优势，而公民又享有知情权，这就决定了行政机 关负有信息发布的义务。同时，行政机关在公布信息时应当讲究诚信，向公众和利害关系人 提供全面、准确、真实可靠的信息。“全面”是指行政机关应当对信息的全部情况予以披露： “准确”是指行政机关对自身公布的信息应充分核实，认定无误后才能发布：“真实”是指 行政机关不得提供虚假信总误导相对人 2.信守承诺。行政主体在行政活动中应当言必信，行必果，对自己作出的承诺，必须 兑现。否则，应承担相应的法律责任。 3.信赖保护。信赖保护是指因行政机关的职权行为使公民、法人或者其他组织获得了 对某种利益的正当合理信赖，行政机关不得随意更改此行为，若确需改变此行为的，必须对 由此而遭受损失的公民、法人或者其他组织承担责任。信赖保护保障行政相对人对行政主体
16 第一，严格遵守法定时限。任何行政行为都有合理的时限，各项行政活动都要严格遵守 法定时限，防止拖延，以迅速实现行政目标。 第二，积极履行法定职责。从形式上看，依法行政表现为行政行为受到控制和约束，但 控制和约束行政权并不是最终目的。依法行政的目的从根本上说是要通过行政权的有序运 作，维护和增进社会公益，保障和实现人民群众的合法权益。而实现上述目的的一个基本条 件，就是行政机关必须运用和行使法律授予的权力，主动、积极、充分、有效地履行法定职 责。 第三，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。服务行政是当代行 政法的核心理念，也是行政主体及其工作人员的法定义务，行政主体及其工作人员必须转变 观念，积极创造条件，在行政活动的各个环节采取有效措施，为相对人提供优质高效的服务。 五、诚实守信 诚实守信是诚信原则对现代行政法治的基本要求。诚信原则可谓是私法上具有普遍适用 性的基本法则，有“帝王条款”之称。诚信原则能否直接适用于公法领域，学者们有不同的 见解。有学者认为，诚信原则不仅可以适用于私法的全部领域，也可援用于行政法领域。也 有学者认为，不能简单地把私法上的诚信原则直接移植到行政法领域，公法和私法各有其特 殊性，应存在不同的基本原则。在行政法上，应该提出信赖保护原则，信赖保护原则可以看 成是诚信原则在行政法领域的应用，其含义明确，并具有较强的操作性。我们认为，随着社 会的发展，公法与私法在走向融合。诚信原则比信赖保护原则具有更高层面，在内涵上更为 广泛，作为私法上的一项基本原则，将其内容引入到行政法领域，这对重塑政府的良好形象， 融洽政府与公民之间的广泛关系具有重要意义。《纲要》对诚实守信基本要求的具体规定是： 行政机关公布的信息应当全面、准确、真实，行政机关制定的政策和发布的决定应相对稳定， 非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定，如因国家利益、 公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行， 并对行政相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。为此，诚实守信的内容包括政府提供 信息的真实性和信赖保护三个方面。 1．提供全面、准确、真实的信息。在现代信息社会，信息是作出各种判断、决定的前 提条件。在信息方面，行政机关占有绝对的优势，而公民又享有知情权，这就决定了行政机 关负有信息发布的义务。同时，行政机关在公布信息时应当讲究诚信，向公众和利害关系人 提供全面、准确、真实可靠的信息。“全面”是指行政机关应当对信息的全部情况予以披露； “准确”是指行政机关对自身公布的信息应充分核实，认定无误后才能发布；“真实”是指 行政机关不得提供虚假信息误导相对人。 2．信守承诺。行政主体在行政活动中应当言必信，行必果，对自己作出的承诺，必须 兑现。否则，应承担相应的法律责任。 3．信赖保护。信赖保护是指因行政机关的职权行为使公民、法人或者其他组织获得了 对某种利益的正当合理信赖，行政机关不得随意更改此行为，若确需改变此行为的，必须对 由此而遭受损失的公民、法人或者其他组织承担责任。信赖保护保障行政相对人对行政主体
正当合理的信赖，体现了行政法对实质正义、实质法治的追求。 信赖保护的具体要求包括：第一，行政主体作出决定后不得随意改变，以保护行政相对 人的既得利益和合理期待。第二，如因公共利益特别需要或其他法定原因确需改变，必须按 法定权限和程序进行。第三，因为改变而造成公民、法人或者其他组织财产损失的，行政主 体要给予公平的补偿。 六、权责统 职权与职责统一，也是依法行政原则的必然要求。权责统一的具体要求包括以下两方面 的内容： 第一，行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职贵，要由法律、法规赋予其相应 的执法手段。行政权是由国家宪法、法律赋予的国家行政机关执行法律规范，实施行政管理 活动的权力，是国家政权的组成部分。行政职权是具体行政机关和公务员所拥有的，与其行 政目标、职务和职位相适应的管理资格和权能，是行政权的具体配置和转化形式。职权法定 使得行政机关不仅权限范围是由法律确定的，而且执法手段也应由“法定”。要使行政机关 履行好职责，就应当确保履行职责所必须的条件，因此只要属于履行职责必须的权力和手段， 法律都应该赋予行玫机关，做到执法有保障。 第二，行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统 一，并要建立完善追究责任的机制。行政机关不能有职无权，更不能有权无责。在现代民主 法治社会，没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政 就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推进。实现权力和责任的统一，要求职权、职责 和责任的配置上要相对应，所规定的责任要科学合理，并建立健全追究责任的法律制度，包 括行政复议制度、行政诉讼制度、行政补偿和赔偿制度、行政监察制度、公务员惩戒制度等。 本章重要问题提示 关于行政法基本原测的不同观点 行政法基本原则是在行政法调控行政权的历史长期中形成的，由行政法学者高度概括出 的调整行政关系的普遍性规范。行政法基本原则作为行政法学的基本理论问题之一，历来为 中外学者所广泛关注。但由于世界各国政治、历史背景和法律文化传统，以及行政法实践的 差异性，加之不同学者因其概括、归纳的方法和视角的不同，各国学者在理论上对行政法是 本原则及其内容的概括、表述也往往不同。 英国行政法的基本原则以宪法原则为基础，“议会主权”和“法治”是英国宪法的两大 基本原则，以此为基础，英国提出了“越权无效”(Utar Vires)与“自然公正”(Natural Justice) 这两大行政法的基本原则。“越权无效”被认为是英国行政法的核心原则，英国法院对行政
17 正当合理的信赖，体现了行政法对实质正义、实质法治的追求。 信赖保护的具体要求包括：第一，行政主体作出决定后不得随意改变，以保护行政相对 人的既得利益和合理期待。第二，如因公共利益特别需要或其他法定原因确需改变，必须按 法定权限和程序进行。第三，因为改变而造成公民、法人或者其他组织财产损失的，行政主 体要给予公平的补偿。 六、权责统一 职权与职责统一，也是依法行政原则的必然要求。权责统一的具体要求包括以下两方面 的内容： 第一，行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应 的执法手段。行政权是由国家宪法、法律赋予的国家行政机关执行法律规范，实施行政管理 活动的权力，是国家政权的组成部分。行政职权是具体行政机关和公务员所拥有的，与其行 政目标、职务和职位相适应的管理资格和权能，是行政权的具体配置和转化形式。职权法定 使得行政机关不仅权限范围是由法律确定的，而且执法手段也应由“法定”。要使行政机关 履行好职责，就应当确保履行职责所必须的条件，因此只要属于履行职责必须的权力和手段， 法律都应该赋予行政机关，做到执法有保障。 第二，行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统 一，并要建立完善追究责任的机制。行政机关不能有职无权，更不能有权无责。在现代民主 法治社会，没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政 就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推进。实现权力和责任的统一，要求职权、职责 和责任的配置上要相对应，所规定的责任要科学合理，并建立健全追究责任的法律制度，包 括行政复议制度、行政诉讼制度、行政补偿和赔偿制度、行政监察制度、公务员惩戒制度等。 本章重要问题提示 关于行政法基本原则的不同观点 行政法基本原则是在行政法调控行政权的历史长期中形成的，由行政法学者高度概括出 的调整行政关系的普遍性规范。行政法基本原则作为行政法学的基本理论问题之一，历来为 中外学者所广泛关注。但由于世界各国政治、历史背景和法律文化传统，以及行政法实践的 差异性，加之不同学者因其概括、归纳的方法和视角的不同，各国学者在理论上对行政法基 本原则及其内容的概括、表述也往往不同。 英国行政法的基本原则以宪法原则为基础，“议会主权”和“法治”是英国宪法的两大 基本原则，以此为基础，英国提出了“越权无效”（Utar Vires）与“自然公正”（Natural Justice） 这两大行政法的基本原则。“越权无效”被认为是英国行政法的核心原则，英国法院对行政
权进行控制和监督的几乎唯一的根据就是越权无效原则。0自然公正原则是英国法治的核心 概念，体现了英国普通法和衡平法的基本精神。在英国普通法上，自然公正原则包括两个最 基本的程序规则：第一，任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须适时通知 对方，听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。第二，任何人或团体不能作 为自己案件的法官。这两个基本的程序规则原本是司法程序中的规则，到了20世纪初， 移用到行政程序中，逐步发展成为普通法院对行政权进行司法审查的重要依据。 在美国，“联邦主义”、“分权原则”、“法律平等保护原则”和“法治原则”是美国宪法 的原则，支配若美国全部政治活动，当然也支配若美国的行政制度，成为美国行政法的基木 原则。其中，作为法治原则构成要素的基本权利原则和正当法律程序原则，对美国政府的行 政行为有直接的约束作用。基本权利是在实体法方面对政府权力行使的限制，为了保护公民 的利益不受政府和官员不正当的侵犯，还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制。美国 宪法修正案第5条规定：不按照正当的法律程序不得剥本任何人的生命、自由和财产。关国 正当法律程序原则的适用范围很广，包括全部政府活动在内。而平等保护的核心是指情况相 同的人必须具有同样的权利，和负担同样的义务，对于情况不同的人，法律必须规定不同的 权利和义务。当然，法律平等保护不是绝对的，而是具有相对性质。2 法国行政法的基本原则是行政法治原则，该原则支配着法国整个行政活动。其基本内容 包括：(1)行政行为必须依据法律：(2)行政行为必须符合法律：(3)行政机关必须以自己 的行为来保证法律的实施。需要指出的是，法国行政法基本原则并非由某个成文法律直接确 立，而是由其行政法院经过长期审判活动归纳而成。“行政法的重要原则，几乎全由行政法 院的判例产生”。 德国行政法的基本原则是依法行政原则。它要求行政受立法机关规则的约束，同时处于 行政法院的控制之下，行政法院应当在其主管权之内审查行政机关遵守法律的情况。德国学 者先前认为，依法行政原则由形成法律规范能力、法治优先和法律保留三部分组成。在现 代，德国学者一般认为依法行政原则包括两项内容，即法律优先原则和法律保留原则。法律 优先原则是指行政应当受现行法律的约束，不得采取任何违反法律的措施。优先原则无限制 和无条件地适用于一切行政领域，源自有效法律的约束力，由德国基本法第20条第3款规 定予以确认。该款规定：“立法权受宪法的限制，执行权和司法权受法律和权利的限制”。法 律保留原则是指行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为。保留原则的要 求比优先原则严格，优先原则只是（消极地）禁止违反现行法律，而保留原则是（积极地） 要求行政活动具有法律依据。在法律出现缺位时，优先原则并不禁止行政活动，而保留原则 排除任何行政活动。 日本行政法学的重要原理是“依法律行政”，也被认为是日本行政法的基本原则，它要 求行政必须服从法律。这一原理深受德国行政法理论的影响，具体包含三项基本内容：(】】 如参见苦明安主编：《外国行政法教程》，法律出板社1993年版，第158页 参见王名扬卷：（英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第151一52页：HWRW, 第7-121页. 《法因 19 第2年 6项 5[德]哈特穆特·毛需尔著：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第103一104页
18 权进行控制和监督的几乎唯一的根据就是越权无效原则。30自然公正原则是英国法治的核心 概念，体现了英国普通法和衡平法的基本精神。在英国普通法上，自然公正原则包括两个最 基本的程序规则：第一，任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须适时通知 对方，听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。第二，任何人或团体不能作 为自己案件的法官。31 这两个基本的程序规则原本是司法程序中的规则，到了 20 世纪初， 移用到行政程序中，逐步发展成为普通法院对行政权进行司法审查的重要依据。 在美国，“联邦主义”、“分权原则”、“法律平等保护原则”和“法治原则”是美国宪法 的原则，支配着美国全部政治活动，当然也支配着美国的行政制度，成为美国行政法的基本 原则。其中，作为法治原则构成要素的基本权利原则和正当法律程序原则，对美国政府的行 政行为有直接的约束作用。基本权利是在实体法方面对政府权力行使的限制，为了保护公民 的利益不受政府和官员不正当的侵犯，还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制。美国 宪法修正案第 5 条规定：不按照正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。美国 正当法律程序原则的适用范围很广，包括全部政府活动在内。而平等保护的核心是指情况相 同的人必须具有同样的权利，和负担同样的义务，对于情况不同的人，法律必须规定不同的 权利和义务。当然，法律平等保护不是绝对的，而是具有相对性质。32 法国行政法的基本原则是行政法治原则，该原则支配着法国整个行政活动。其基本内容 包括：（1）行政行为必须依据法律；（2）行政行为必须符合法律；（3）行政机关必须以自己 的行为来保证法律的实施。需要指出的是，法国行政法基本原则并非由某个成文法律直接确 立，而是由其行政法院经过长期审判活动归纳而成。“行政法的重要原则，几乎全由行政法 院的判例产生”。33 德国行政法的基本原则是依法行政原则。它要求行政受立法机关规则的约束，同时处于 行政法院的控制之下，行政法院应当在其主管权之内审查行政机关遵守法律的情况。德国学 者先前认为，依法行政原则由形成法律规范能力、法治优先和法律保留三部分组成。34在现 代，德国学者一般认为依法行政原则包括两项内容，即法律优先原则和法律保留原则。法律 优先原则是指行政应当受现行法律的约束，不得采取任何违反法律的措施。优先原则无限制 和无条件地适用于一切行政领域，源自有效法律的约束力，由德国基本法第 20 条第 3 款规 定予以确认。该款规定：“立法权受宪法的限制，执行权和司法权受法律和权利的限制”。法 律保留原则是指行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为。保留原则的要 求比优先原则严格，优先原则只是（消极地）禁止违反现行法律，而保留原则是（积极地） 要求行政活动具有法律依据。在法律出现缺位时，优先原则并不禁止行政活动，而保留原则 排除任何行政活动。35 日本行政法学的重要原理是“依法律行政”，也被认为是日本行政法的基本原则，它要 求行政必须服从法律。这一原理深受德国行政法理论的影响，具体包含三项基本内容：（1） 30 参见姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社 1993 年版，第 158 页。 31 参见王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社 1987 年版，第 151—152 页；H.W.R.Wade， Administrative Law， Oxford： Clarendon Press， 1989， p.23—50. 32 王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社 1995 年版，第 77—121 页。 33 王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社 1988 年版，第 204—206、21 页。 34 参见[德]奥托·迈耶著：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆 2002 年版，第 67 页。 35 [德]哈特穆特·毛雷尔著：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社 2000 年版，第 103—104 页
法律的法规创造力，即指制订一般法律的立法权的独占（但承认委任命令）：(2)法律的优 先，在司法上被认为是当然的道理，对行政则特别予以明确的宜告：(3)法律的保留，是指 仅限于执行权的活动的一定对象，法律是必要条件。此外，信赖保护原则、比例原则和越 权无效原则也是日本行政法基本原则的重要组成部分。根据越权无效原则的要求，行政机关 的权限存在以下四种限度，超出其一均为越权：一是事项上的限度（实质的限度），行政机 关不得行使属干其他行政机关权限的事项：二是地域上的限度，行政机关不得超械其管钱地 域范围行使职权：三是对人的限度，行政机关行使职权不得超出其权限涉及人的范围：四是 形式上的限度，行政机关行使职权不得超出规定的行为的形式。37 中国大陆学者对行政法基本原则的认识和研究，始于20世纪70年代末80年代初、特 别是1982年宪法颁布实施以后，并在不断地发展与深化。早期，行政法理论研究刚刚起步， 行政法学没有形成自身完整的学科体系，研究人员少，研究队伍薄弱，对行政法基本原则的 认识和研究还缺乏独立的学科意识，学界大多将行政法的基本原则与宪法原则、行政管理的 基本原则相等同。例如，20世纪80年代初期出版的新中国第一本行政法统编教材《行政法 概要》提出行政法七项基本原则：在堂的统一领导下实行政分工和政企分工：广泛吸收人 民群众参加国家行政管理：贯彻民主集中制：实行精简的原则：坚持各民族一律平等：按客 观规律办事，实行有效的行政管理：维护社会主义法制的统一和尊严，坚持依法办事。随 后，另一本较有影响的行政法学著作将行政法的基本原则归纳为三项：贷彻党的方针政策原 则：社会主义民主原则：社会主义法制原则。39与此同期，《比较宪法与行政法》一书以英 国行政法为背景，认为行政法的基本原则包括：行政法治原则（狭义）：议会主权原则： 府守法原则：越权无效原则。4还有学者认为，我国行政法的基本原则主要有：行政法制原 则：行政适当原则：行政统一原则：行政公开原则：行政时效原则。1该时期出版的新的行 政法学统编教材《行政法学》将行政法基本原则概括为行政法治原则，具体包括行政合法性 原则、行政合理性原则和行政应急性原则2。可见，20世纪80年代中后期，行政法学界开 始探索具有行政法部门法特性的基本原则。20世纪90年代的行政法著作大多采用上述“行 政法治原测”的观点。但自1998年开始，随若行政法教学和理论研究的蓬勃发展，这种状 况似乎被打破，以行政合法性原则和行政合理性原则为核心的通说受到许多学者的质疑和批 评43。有学者认为，行政合法性原则和行政合理性原则的内涵都不明确，既没有体现出行政 法的特性，也没有反映出行政法的统一性和唯一性。特别是后者，人们既难以把握，又难以 指导实践，实际上是用虚幻的理念来制约纷繁复杂的行政自由裁量行为的现实。“另有学者 指出，行政合法性原则和行政合理性原则虽具有普遍性，但缺乏法律性和制度性，与其说是 见王现 《行政法要》， 法律出版社198 第43 参见粪祥瑞：《比较宪法与行政法，法律出版社1985年版，第319 第2 实际上仍许 坚 参见王连吕 生编：《行政 法学》（修订本），中国政法大学出版社1999年版， 第见题亚 行政法合 完年第}黄货宏、吴建 依：《关于行政法基本原则的再思考》，栽《法学研究》1999年第6期。 9
19 法律的法规创造力，即指制订一般法律的立法权的独占（但承认委任命令）；（2）法律的优 先，在司法上被认为是当然的道理，对行政则特别予以明确的宣告；（3）法律的保留，是指 仅限于执行权的活动的一定对象，法律是必要条件。此外，信赖保护原则、比例原则36和越 权无效原则也是日本行政法基本原则的重要组成部分。根据越权无效原则的要求，行政机关 的权限存在以下四种限度，超出其一均为越权：一是事项上的限度（实质的限度），行政机 关不得行使属于其他行政机关权限的事项；二是地域上的限度，行政机关不得超越其管辖地 域范围行使职权；三是对人的限度，行政机关行使职权不得超出其权限涉及人的范围；四是 形式上的限度，行政机关行使职权不得超出规定的行为的形式。37 中国大陆学者对行政法基本原则的认识和研究，始于 20 世纪 70 年代末 80 年代初、特 别是 1982 年宪法颁布实施以后，并在不断地发展与深化。早期，行政法理论研究刚刚起步， 行政法学没有形成自身完整的学科体系，研究人员少，研究队伍薄弱，对行政法基本原则的 认识和研究还缺乏独立的学科意识，学界大多将行政法的基本原则与宪法原则、行政管理的 基本原则相等同。例如，20 世纪 80 年代初期出版的新中国第一本行政法统编教材《行政法 概要》提出行政法七项基本原则：在党的统一领导下实行党政分工和政企分工；广泛吸收人 民群众参加国家行政管理；贯彻民主集中制；实行精简的原则；坚持各民族一律平等；按客 观规律办事，实行有效的行政管理；维护社会主义法制的统一和尊严，坚持依法办事。38 随 后，另一本较有影响的行政法学著作将行政法的基本原则归纳为三项：贯彻党的方针政策原 则；社会主义民主原则；社会主义法制原则。39与此同期，《比较宪法与行政法》一书以英 国行政法为背景，认为行政法的基本原则包括：行政法治原则（狭义）；议会主权原则；政 府守法原则；越权无效原则。40还有学者认为，我国行政法的基本原则主要有：行政法制原 则；行政适当原则；行政统一原则；行政公开原则；行政时效原则。41该时期出版的新的行 政法学统编教材《行政法学》将行政法基本原则概括为行政法治原则，具体包括行政合法性 原则、行政合理性原则和行政应急性原则42。可见，20 世纪 80 年代中后期，行政法学界开 始探索具有行政法部门法特性的基本原则。20 世纪 90 年代的行政法著作大多采用上述“行 政法治原则”的观点。但自 1998 年开始，随着行政法教学和理论研究的蓬勃发展，这种状 况似乎被打破，以行政合法性原则和行政合理性原则为核心的通说受到许多学者的质疑和批 评43。有学者认为，行政合法性原则和行政合理性原则的内涵都不明确，既没有体现出行政 法的特性，也没有反映出行政法的统一性和唯一性。特别是后者，人们既难以把握，又难以 指导实践，实际上是用虚幻的理念来制约纷繁复杂的行政自由裁量行为的现实。44另有学者 指出，行政合法性原则和行政合理性原则虽具有普遍性，但缺乏法律性和制度性，与其说是 36 参见[日]盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社 1999 年版，第 50、58—60、148 页。 37 参见[日]室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社 1995 年版，第 279—280 页。 38 参见王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社 1983 年版，第 43—60 页。 39 参见应松年、朱维究编著：《行政法学总论》，工人出版社 1985 年版，第 112 页。 40 参见龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社 1985 年版，第 319 页。 41 参见胡建淼、肖凤城：《略论行政法的基本原则》，载《法学评论》1987 年第 6 期。 42 参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社 1989 年版，第 34—45 页。 43 实际上仍被许多学者坚持。参见王连昌主编：《行政法学》（修订本），中国政法大学出版社 1999 年版， 第 20—24 页；叶必丰著：《行政法学》（修订版），武汉大学出版社 2003 年版，第 98—118 页。 44 参见姬亚平：《行政合法性、行政合理性原则质疑》，载《行政法学研究》1998 年第 3 期；黄贤宏、吴建 依：《关于行政法基本原则的再思考》，载《法学研究》1999 年第 6 期
行政法的基本原则，不如说是行政的基本原则。同时，由于行政合法性原则与法治原则同义 或近义，且合法性原则几乎所有的内容都可以被行政法治所涵盖，因而没有必要再提出合法 性原则。就合理性原则来说，也可以被包涵在行政法治的精神之中，是现代行政法治精神的 应有内涵。5再有学者认为，以行政合法性原则和行政合理性原则为核心内容的行政法基本 原则 一行政法治原则，虽然在普及依法行政观念、制约行政权力的行使以及维护行政相对 人的合法权益方面曾经发挥过重要的作用，但从“基本”原则及其功能的角度观之，其自身 至少还存在以下三方面的缺陷：(1)原则的内涵比较空泛，缺乏应有的适用性和可操作性： (2)原则的确立标准讨于简单，难以覆盖行政法的所有领域：(3)原则不能完整地反映出 行政法的价值追求和发展趋势，其现实意义不可高估。6 在对行政合法性原则与行政合理性原则进行质疑和批评的同时，许多学者提出应重新确 立我国行政法的基本原则，各种观点纷纷涌现，有关行政法基本原则的表述呈现出多元并存 的局面。如，依法行政原则：47依法行政原则，合理行政原则：4自由、权利保障原则，依 法行政原则，行政效益原则：9有限权力原则，正当程序原则，贵任行政原则：行政权限 法定原则，行政程序优先原则，行政责任与行政数济相统一原则：引行政法治原则，行政公 正原则，行政公开原则，行政效率原则：2依法行政原则，以法行政原则，适当行政原则， 参与行政原则：法律优先与法律保留原则，职权法定与不得越权原则，比例原则，诚信原 则，公正原则，公民权益保障原则：4行政职权法定原则，行政程序正当原则，多元控权必 要原则，行政行为效力推定原则，行政自由裁量原则，司法审查有限原则：5行政法定原则、 行政均衡原则、行政正当原则：6行政法定原则，正当程序原则，行政效率原则。7等等 应该说，到目前为止，我国行政法学界对行政法基本原则仍处于探索之中，学者们由于 各自认识的角度不同，考虑的因素不间，在观点和表述上存在差异。但从总体上看，以上学 者们关于行政法基本原则的认识尽管在内容上有这样那样的区别，但共性是主要的，正在通 见布坤。意志远者：《中因行政法04年版·第9-一0 一一现代行政法的法理解释》，山东人民出板社1999年版，第176 新论中方正出版年板， 也有学者认为，依法 行政是总原贝 ,又可分为 个层 、法神优先、依据法律和权责统等.参见文正邦主编：《法治府建构论法律出版 社0年，第 2 ,违法行政必须承担法律责任：王连吕主编 中国政 《行 则研究》， 研 999年 女实秋老体：送于政法基本文子厨风。见 年版，第180页 :而行政法的般基本原是依法行原、越无 出版社19年版，第39一4页在该 他又从行政法的实体性基本原则（包括依法行政 杨解 去律出版社2000年版，第60页 2002。 学200年第3期 9杨海坤、章志远著：《中国行政法基本理论研究，北京大学出版社2004年版，第113页
20 行政法的基本原则，不如说是行政的基本原则。同时，由于行政合法性原则与法治原则同义 或近义，且合法性原则几乎所有的内容都可以被行政法治所涵盖，因而没有必要再提出合法 性原则。就合理性原则来说，也可以被包涵在行政法治的精神之中，是现代行政法治精神的 应有内涵。45再有学者认为，以行政合法性原则和行政合理性原则为核心内容的行政法基本 原则——行政法治原则，虽然在普及依法行政观念、制约行政权力的行使以及维护行政相对 人的合法权益方面曾经发挥过重要的作用，但从“基本”原则及其功能的角度观之，其自身 至少还存在以下三方面的缺陷：（1）原则的内涵比较空泛，缺乏应有的适用性和可操作性； （2）原则的确立标准过于简单，难以覆盖行政法的所有领域；（3）原则不能完整地反映出 行政法的价值追求和发展趋势，其现实意义不可高估。46 在对行政合法性原则与行政合理性原则进行质疑和批评的同时，许多学者提出应重新确 立我国行政法的基本原则，各种观点纷纷涌现，有关行政法基本原则的表述呈现出多元并存 的局面。如，依法行政原则；47依法行政原则，合理行政原则；48自由、权利保障原则，依 法行政原则，行政效益原则；49有限权力原则，正当程序原则，责任行政原则；50行政权限 法定原则，行政程序优先原则，行政责任与行政救济相统一原则；51行政法治原则，行政公 正原则，行政公开原则，行政效率原则；52依法行政原则，以法行政原则，适当行政原则， 参与行政原则；53法律优先与法律保留原则，职权法定与不得越权原则，比例原则，诚信原 则，公正原则，公民权益保障原则；54行政职权法定原则，行政程序正当原则，多元控权必 要原则，行政行为效力推定原则，行政自由裁量原则，司法审查有限原则；55行政法定原则、 行政均衡原则、行政正当原则；56行政法定原则，正当程序原则，行政效率原则。57等等。 应该说，到目前为止，我国行政法学界对行政法基本原则仍处于探索之中，学者们由于 各自认识的角度不同，考虑的因素不同，在观点和表述上存在差异。但从总体上看，以上学 者们关于行政法基本原则的认识尽管在内容上有这样那样的区别，但共性是主要的，正在逐 45 参见孙笑侠著：《法律对行政的控制——现代行政法的法理解释》，山东人民出版社 1999 年版，第 176 —179 页。 46 参见杨海坤、章志远著：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社 2004 年版，第 99—102 页。 47 具体包括职权法定、法律优先、法律保留、依据法律、职权与职责统一，参见应松年主编：《行政法学 新论》，中国方正出版社 1999 年版，第 42—49 页；也有学者认为，依法行政是总原则，又可分为两个层次， 即一般法治原则（如合法行政原则、合理行政原则、公正行政原则、责任行政原则等）和特有原则（如职 权法定、法律保留、法律优先、依据法律和权责统一等），参见文正邦主编：《法治政府建构论》，法律出版 社 2002 年版，第 71—72 页。 48 依法行政的基本内涵是：职权法定、权责统一、依程序行政、违法行政必须承担法律责任；王连昌主编： 《行政法学》（修订本），中国政法大学出版社 1999 年版，第 20—22 页。 49 薛刚凌：《行政法基本原则研究》，载《行政法学研究》1999 年第 1 期。 50 孙笑侠著：《法律对行政的控制——现代行政法的法理解释》，山东人民出版社 1999 年版，第 180 页。 51 黄贤宏、吴建依：《关于行政法基本原则的再思考》，载《法学研究》1999 年第 6 期。 52 姜明安教授认为，此为中国行政法的基本原则；而行政法的一般基本原则是：依法行政原则、越权无效 原则、比例原则和正当程序原则。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育 出版社 1999 年版，第 39—44 页。在该书的修订版中，他又从行政法的实体性基本原则（包括依法行政原 则、尊重和保障人权原则、越权无效原则、信赖保护原则、比例原则）和行政法的程序性基本原则（包括 正当法律程序原则、行政公开原则、行政公正原则、行政公平原则）两大类别加以概括。参见姜明安主编： 《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社 20005 年版，第 39—44 页。 53 熊文钊著：《现代行政法原理》，法律出版社 2000 年版，第 62 页。 54 杨解君著：《行政法学》，法律出版社 2000 年版，第 60 页。 55 章剑生：《现代行政法基本原则之重构》，载《中国法学》2003 年第 3 期。 56 周佑勇著：《行政法原论》，中国方正出版社 2002 年修订版，第 55—68 页。 57 杨海坤、章志远著：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社 2004 年版，第 113 页