家立法权与行政立法权的界限，根本目的在于保证国家立法的至上性，划定立法机关与行政 机关在创制规范方面的权限范围，防止行政立法权的自我膨胀。在法律保留的范围内，行政 机关不得以任何理由自行创设规范并执行该规范。法律保留分为绝对保留和相对保置。绝对 保留是指对某类事项只能由立法机关通过制定法律来作出规定。如《行政处罚法》第9条明 确规定：“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”这种 终制夺和限制公民人身自由权的设定权明确规定为只有法律才能行使情形，就是法律的绝对 保留。相对保留是指对某类本应由立法机关制定法律作规定的事项，根据需要由立法机关通 过法律特别授权行改机关来加以规定。如《立法法》第9条规定：“本法第八条规定的事项 尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实 际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺 和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。这里的“授权国务院制定行政 法规”就是法律的特别授权行政机关能作出规定，属于法律的相对保留 根据国务院《纲要》的规定，凡涉及影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民 法人和其他组织义务的事项，应贯彻法律保留的桔神。这可从三个方面来理解： 1.凡影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的事项， 必须由法律作出规定，或者经法律授权由法规、规章加以规定，行政机关不得在没有法律、 法规、规章规定时随意作出决定。 2.，行政机关制定的规意以下的行政规范性文件不得阻制公民、法人、或者其他组织权 利和增设其义务，也不能作为行政主体限制公民、法人、或者其他组织权利和增设其义务的 根据。 3.行政机关在没有法律、法规和规章根据的情况下，所作出的限制公民、法人或者其 他组织的权利或增设义务的决定为违法行为。15 二、合理行政 合理行政，是指行政主体不仅应当在法律、法规规定的范围内实施行政行为，而且要求 行政行为要客观、适度，符合公平正义等法律理性。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、 公正的原则，要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视：行使自由裁量权应当符合法律 目的，排除不相关因素的干扰：所采取的措施和手段应当必要、适当：行政机关实施行政管 理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。合理行政，是 社会发展对行政活动提出的更高要求，也是合法行政适应行政活动发展变化的一种新发展。 合理行政提出的根据是行政自由裁量权的产生与扩大。所谓行政自由裁量权，是指行政 机关在法定的范围和幅度内，自由进行选择或者是自由根据自己的最佳判断而采取行动的权 力。由于社会生活的复杂多变，与此相适应，行政活动干变万化、错综复杂，行政法律规范 不可能对每种权力的每个方面都规定得明确具体、细致入微，特别是在变动性很强的社会生 活方面，行政法律规范永远也不可能赶上社会变化。因为法律总是落后于行政，生活永远走 在制度的前面。行政法为了实现对社会生活的有效调整，必然要作出一些原则性的、宫有闻 15袁露宏主编：《建构法治政府一一全面推进依法行政实施纲要读本)，法律出版社2004年版，第70页
11 家立法权与行政立法权的界限，根本目的在于保证国家立法的至上性，划定立法机关与行政 机关在创制规范方面的权限范围，防止行政立法权的自我膨胀。在法律保留的范围内，行政 机关不得以任何理由自行创设规范并执行该规范。法律保留分为绝对保留和相对保留。绝对 保留是指对某类事项只能由立法机关通过制定法律来作出规定。如《行政处罚法》第 9 条明 确规定：“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”这种 将剥夺和限制公民人身自由权的设定权明确规定为只有法律才能行使情形，就是法律的绝对 保留。相对保留是指对某类本应由立法机关制定法律作规定的事项，根据需要由立法机关通 过法律特别授权行政机关来加以规定。如《立法法》第 9 条规定：“本法第八条规定的事项 尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实 际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺 和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。这里的“授权国务院制定行政 法规”就是法律的特别授权行政机关能作出规定，属于法律的相对保留。 根据国务院《纲要》的规定，凡涉及影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、 法人和其他组织义务的事项，应贯彻法律保留的精神。这可从三个方面来理解： 1．凡影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的事项， 必须由法律作出规定，或者经法律授权由法规、规章加以规定，行政机关不得在没有法律、 法规、规章规定时随意作出决定。 2．行政机关制定的规章以下的行政规范性文件不得限制公民、法人、或者其他组织权 利和增设其义务，也不能作为行政主体限制公民、法人、或者其他组织权利和增设其义务的 根据。 3．行政机关在没有法律、法规和规章根据的情况下，所作出的限制公民、法人或者其 他组织的权利或增设义务的决定为违法行为。15 二、合理行政 合理行政，是指行政主体不仅应当在法律、法规规定的范围内实施行政行为，而且要求 行政行为要客观、适度，符合公平正义等法律理性。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、 公正的原则，要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律 目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管 理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。合理行政，是 社会发展对行政活动提出的更高要求，也是合法行政适应行政活动发展变化的一种新发展。 合理行政提出的根据是行政自由裁量权的产生与扩大。所谓行政自由裁量权，是指行政 机关在法定的范围和幅度内，自由进行选择或者是自由根据自己的最佳判断而采取行动的权 力。由于社会生活的复杂多变，与此相适应，行政活动千变万化、错综复杂，行政法律规范 不可能对每种权力的每个方面都规定得明确具体、细致入微，特别是在变动性很强的社会生 活方面，行政法律规范永远也不可能赶上社会变化。因为法律总是落后于行政，生活永远走 在制度的前面。行政法为了实现对社会生活的有效调整，必然要作出一些原则性的、富有弹 15 袁曙宏主编：《建构法治政府——全面推进依法行政实施纲要读本》，法律出版社 2004 年版，第 70 页
性的规定，给行政机关留下自由活动的空间，由其灵活机动、便宜行事，使其作出的决定能 更好地适应当时当地的客观实际情况。 行政自由裁量权作为行政权的一种，具有国家意志性、法律性、强制性和主动性等行政 权的一般特征，此外，行政自由裁量权还有其自身特点，即它具有很大的灵活性。这种灵活 性决定了它较其他行政权更易于被滥用。因此，如何控制行政自由裁量权便成为现代行政法 的重要课题。英国行政法学家威廉·韦德认为，“绝对的和无约束的自由裁量权的观点受 到否定。为公共目的所授予的法定权力类似于信托，而不是无条件地授予。”美国行政法 学者施瓦茨也提出：“自由裁量权是行政权的核心。行政法如果不是控制自由裁量权的法， 那它是什么呢？”我国有学者总结道：“一部行政法的历史，就是围绕强化自由裁量权与 控制自由栽量权两种因素此消彼长或互相结合的历史。”控制自由裁量权，就是要使行政主 体公正合理地行使自由裁量权，使行为的结果更接近立法的本意和目的。控制自由裁量权主 要不是依靠制定法，而是法律的原则和洁神，主要不是依堂实体法，而是行政程序。这样， 合理性原则就在法治的土壤上生长出来了，并与合法性原则一道规范和控制行政权，构筑现 代行政法治的基本架构。”英国行政法学家威廉·韦德认为：“合理原则已成为近年赋子行 政法生命力最积极和最著名的理论之一。它在实体方面对行政法的贡献与自然公正原则在 程序方面的贡献相同。” 关于合理性的标准与内容，在各国行政法上有自己的观点。如在英国，人们认为自由裁 量权不应是专断的、含糊不清的、捉摸不定的权力，而应是法定的、有一定之规的权力，并 确立了一些“不合理”的标准：(1)行政机关行使裁量权作成行政决定时，将不相关之因素 纳入考虑：(2)行政机关行使裁量权作成行政决定时，未将相关因素纳入考虑：(3)行政机 关行使裁量权时，以非法律所授予之目的或不正当之动机作成行政决定：(4)行政机关以恶 意或不诚实行使裁量权：(5)行政机关行使裁量权时，其行使“不公正”(injustice)、“不 完善”(unsound)、“恣意”(arbitrary)、“不公平”(unfair)、“过分”(excessive)、“刚 愎”(perversity、“反复无常”(caprice):(6)行政机关行使裁量权时，忽视公共政菊 (7)行政机关行使裁量权时，忽视公民法律上合法之期待：(8)行政机关行使裁量权时， 法律解释不适当：(9)行政机关行使裁量权时，违反“禁止反言”原则（例如违背契约或承 诺)：(10)行政机关行使裁量权时，其行使是如此之不合理（或荒谬、暴虐、错误），以贸 于任何具有理性之人均不可能如此行使。”在美国，法官们认为，盖用自由裁量权的类型包 括：(1)不正当的目的：(2)错误的和不相干原因：(3)错误的法律或事实根据：(4)遗忘 了其他有关事项：(5)不作为或迟延：(6)背离了既定的判例或习惯。”在德国，行政法院 对行政机关行使自由裁量权的行为进行司法审查，有两种理由，即超越自由裁量权和滥用自 由裁量权。超越自由裁量权是指行政机关超越其法定权限行使自由裁量权：滥用自由裁量权 参见刘潮等：《依法行政论》，社会科学文献出版社1993年版，第130一131页 ”者：行政处罚法的创设，实随和数剂，中园法制出饭194年版，第71页。 [英战康 百科全书出版社1997年版，第67页 羹伯的合：施瓦茨者，《行政法、徐译，群众出版社1986年版。第51页
12 性的规定，给行政机关留下自由活动的空间，由其灵活机动、便宜行事，使其作出的决定能 更好地适应当时当地的客观实际情况。 行政自由裁量权作为行政权的一种，具有国家意志性、法律性、强制性和主动性等行政 权的一般特征，此外，行政自由裁量权还有其自身特点，即它具有很大的灵活性。这种灵活 性决定了它较其他行政权更易于被滥用。因此，如何控制行政自由裁量权便成为现代行政法 的重要课题。16 英国行政法学家威廉·韦德认为，“绝对的和无约束的自由裁量权的观点受 到否定。为公共目的所授予的法定权力类似于信托，而不是无条件地授予。”17 美国行政法 学者施瓦茨也提出：“自由裁量权是行政权的核心。行政法如果不是控制自由裁量权的法， 那它是什么呢？”18 我国有学者总结道：“一部行政法的历史，就是围绕强化自由裁量权与 控制自由裁量权两种因素此消彼长或互相结合的历史。”19控制自由裁量权，就是要使行政主 体公正合理地行使自由裁量权，使行为的结果更接近立法的本意和目的。控制自由裁量权主 要不是依靠制定法，而是法律的原则和精神，主要不是依靠实体法，而是行政程序。这样， 合理性原则就在法治的土壤上生长出来了，并与合法性原则一道规范和控制行政权，构筑现 代行政法治的基本架构。20 英国行政法学家威廉·韦德认为：“合理原则已成为近年赋予行 政法生命力最积极和最著名的理论之一。”“它在实体方面对行政法的贡献与自然公正原则在 程序方面的贡献相同。”21 关于合理性的标准与内容，在各国行政法上有自己的观点。如在英国，人们认为自由裁 量权不应是专断的、含糊不清的、捉摸不定的权力，而应是法定的、有一定之规的权力，并 确立了一些“不合理”的标准：（1）行政机关行使裁量权作成行政决定时，将不相关之因素 纳入考虑；（2）行政机关行使裁量权作成行政决定时，未将相关因素纳入考虑；（3）行政机 关行使裁量权时，以非法律所授予之目的或不正当之动机作成行政决定；（4）行政机关以恶 意或不诚实行使裁量权；（5）行政机关行使裁量权时，其行使“不公正”（injustice）、“不 完善”（unsound）、“恣意”（arbitrary）、“不公平”（unfair）、“过分”（excessive）、“刚 愎”（perversity）、“反复无常”（caprice）；（6）行政机关行使裁量权时，忽视公共政策； （7）行政机关行使裁量权时，忽视公民法律上合法之期待；（8）行政机关行使裁量权时， 法律解释不适当；（9）行政机关行使裁量权时，违反“禁止反言”原则（例如违背契约或承 诺）；（10）行政机关行使裁量权时，其行使是如此之不合理（或荒谬、暴虐、错误），以致 于任何具有理性之人均不可能如此行使。22在美国，法官们认为，滥用自由裁量权的类型包 括：（1）不正当的目的；（2）错误的和不相干原因；（3）错误的法律或事实根据；（4）遗忘 了其他有关事项；（5）不作为或迟延；（6）背离了既定的判例或习惯。23 在德国，行政法院 对行政机关行使自由裁量权的行为进行司法审查，有两种理由，即超越自由裁量权和滥用自 由裁量权。超越自由裁量权是指行政机关超越其法定权限行使自由裁量权；滥用自由裁量权 16 参见刘瀚等著：《依法行政论》，社会科学文献出版社 1993 年版，第 130—131 页。 17 ［英］威廉·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社 1997 年版，第 68 页 18 ［美］伯纳德·施瓦茨著：《行政法》，徐炳译，群众出版社 1986 年版，第 566 页。 19 袁曙宏著：《行政处罚法的创设、实施和救济》，中国法制出版社 1994 年版，第 71 页。 20 姜明安：《新世纪行政法发展的走向》，载《中国法学》2002 年第 1 期。 21 ［英］威廉·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社 1997 年版，第 67 页。 22 罗明通、林惠瑜著：《英国行政法上合理原则应用与裁量之控制》，台湾群彦图书股份有限公司 1995 年 版，第 46—50 页。 23 ［美］伯纳德·施瓦茨著：《行政法》，徐炳译，群众出版社 1986 年版，第 571 页
主要体现为以下几种形式：(1)违反比例性、适度性和必要性的原则(2)不正确的目的 (3)不相关的因素：(4)违反客观性：(5)违反平等对待原则。 我国学者对合理行政的具体内容也有不同的概括。如有学者认为合理行政的内容包括 (1)行政行为应符合立法目的：(2)行政行为应建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相 关的因素：(3)平等适用法律规范，不得对相同事实给予不同对待：(4)符合自然规律：(5) 符合社会道德等。2“另有学者的述是：(1)行政机关的自由裁量行为必须在法定幅度之内， 并且是合情合理和适当的：(2)不合理的行政行为包括显失公正、受不相关因素的影响，不 符合惯例、不符合传统或违背公众的意志等行为：(3)不合理的行为是行政不当行为，行政 不当行为同样会直接给国家造成损失，给集体和个人的合法权益带来损害。国家权力机关和 上级行政机关对此应依法予以撤销或纠正。 上述内容从不同的侧面提出了合理行政的内在要求，都有可取之处。根据《级要》的桔 神，我们将合理行政的内容归纳为以下几个方面： 上，行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，要平等对待行政相对人，不 偏私、不歧视。法律授子行政机关自由裁量权的目的，就在于使行政机关根据具体情况、具 体对象作出公正合理的选择和判断，准确地贯彻立法精神，而不是让行政机关在法律留给的 空间内随心所欲，任意所为。实施法律的目的不在于它本身，而在于实现公正的价值。“行 政自由裁量权应当成为公平正义的寓所，而不能成为滥用职权的渊薮”。2塔公平、公正原则 要求行政机关不能以执行法律的名义，将自己的偏见、歧视、恶意等强加于行政相对人：行 政机关在实施行政行为时必须出以公心，不能抱有成见、偏见，应当平等地对待所有的相对 人。行政机关在行使自由裁量权时，对同等情况同等对待，不偏私、不歧视，行政相对人就 可以根据行政机关己作出的自由裁量的决定预见他们自己行为的后果，并在此基础上建立他 们对行政机关的期待。如果行政机关在行使自由裁量权时，抱有私心或偏见，对处于同一条 件下的公民、法人或其他组织给予不同的对待，公然偏祖一部分行政相对人而技视另一部分 行政相对人，强制性地使行政相对人承受了与其行为极不相称的法律义务，便违背了公平、 公正原则，构成滥用自由裁量权。 2.行使自由裁量权应当符合法律且的，排除不相关因素的于扰。即合目的性。仟何法 律在授予行政机关自由裁量权时都有其内在的目的。从根本上说，我国法律授予行政机关自 由裁量权的目的，就是为了更好地维护公共利益和社会秩序，更好地保护行政相对人的合法 权益。就每一项授权法规范而言，又有其特殊的立法意图或授权目的。行政机关行使自由裁 量权时，必须考虑法律的目的何在，必须符合法律的目的。凡是不符合法律目的行为都是不 合理的行为。为此，行政机关实施行政管理，必须做到：(1)出于正当的动机。行政机关作 4比例原则要求行政机关实施某种行政行为时，应适当地平衡对相对人造成的损害与社会获得的利益之间 范对相对人个人的损害超过对社 的利 的法比侧原则、适度性原则和必要性原则三者之 刘兆兴等著：《德国行政 中国的比较》，世界知识出版社2000年版，第219一-222页. 年生 法 39年版，第53一57页。 游参见江必新著：《行政诉讼问题研究》，中国人民公安大学出版社1989年板，第259页
13 主要体现为以下几种形式：（1）违反比例性、适度性和必要性的原则24；（2）不正确的目的； （3）不相关的因素；（4）违反客观性；（5）违反平等对待原则。25 我国学者对合理行政的具体内容也有不同的概括。如有学者认为合理行政的内容包括： （1）行政行为应符合立法目的；（2）行政行为应建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相 关的因素；（3）平等适用法律规范，不得对相同事实给予不同对待；（4）符合自然规律；（5） 符合社会道德等。26 另有学者的述是：（1）行政机关的自由裁量行为必须在法定幅度之内， 并且是合情合理和适当的；（2）不合理的行政行为包括显失公正、受不相关因素的影响，不 符合惯例、不符合传统或违背公众的意志等行为；（3）不合理的行为是行政不当行为，行政 不当行为同样会直接给国家造成损失，给集体和个人的合法权益带来损害。国家权力机关和 上级行政机关对此应依法予以撤销或纠正。27 上述内容从不同的侧面提出了合理行政的内在要求，都有可取之处。根据《纲要》的精 神，我们将合理行政的内容归纳为以下几个方面： 1．行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，要平等对待行政相对人，不 偏私、不歧视。法律授予行政机关自由裁量权的目的，就在于使行政机关根据具体情况、具 体对象作出公正合理的选择和判断，准确地贯彻立法精神，而不是让行政机关在法律留给的 空间内随心所欲，任意所为。实施法律的目的不在于它本身，而在于实现公正的价值。“行 政自由裁量权应当成为公平正义的寓所，而不能成为滥用职权的渊薮”。28公平、公正原则 要求行政机关不能以执行法律的名义，将自己的偏见、歧视、恶意等强加于行政相对人；行 政机关在实施行政行为时必须出以公心，不能抱有成见、偏见，应当平等地对待所有的相对 人。行政机关在行使自由裁量权时，对同等情况同等对待，不偏私、不歧视，行政相对人就 可以根据行政机关已作出的自由裁量的决定预见他们自己行为的后果，并在此基础上建立他 们对行政机关的期待。如果行政机关在行使自由裁量权时，抱有私心或偏见，对处于同一条 件下的公民、法人或其他组织给予不同的对待，公然偏袒一部分行政相对人而歧视另一部分 行政相对人，强制性地使行政相对人承受了与其行为极不相称的法律义务，便违背了公平、 公正原则，构成滥用自由裁量权。 2．行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，即合目的性。任何法 律在授予行政机关自由裁量权时都有其内在的目的。从根本上说，我国法律授予行政机关自 由裁量权的目的，就是为了更好地维护公共利益和社会秩序，更好地保护行政相对人的合法 权益。就每一项授权法规范而言，又有其特殊的立法意图或授权目的。行政机关行使自由裁 量权时，必须考虑法律的目的何在，必须符合法律的目的。凡是不符合法律目的行为都是不 合理的行为。为此，行政机关实施行政管理，必须做到：（1）出于正当的动机。行政机关作 24 比例原则要求行政机关实施某种行政行为时，应适当地平衡对相对人造成的损害与社会获得的利益之间 的关系，不得实施对相对人个人的损害超过对社会的利益的行政措施；适度性原则要求行政机关实施行政 行为时，在能够运用为实现某一目的的各种不同的方法中，必须运用其中最适当的方法，即应当选择最适 于实现行政目的的方法；必要性原则要求行政机关在具备实现某种行政目的的若干种方法中，应当选择对 相对人造成损害最小的方法，即能够减少到最小损害的方法。比例原则、适度性原则和必要性原则三者之 间是相互联系、相互衔接的，都从不同的角度共同体现出合理性原则。 25 刘兆兴等著：《德国行政法——与中国的比较》，世界知识出版社 2000 年版，第 219—222 页。 26 参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社 1996 年版，第 31—35 页。 27 参见应松年、朱维究主编：《行政法与行政诉讼法教程》，中国政法大学出版社 1989 年版，第 53—57 页。 28 参见江必新著：《行政诉讼问题研究》，中国人民公安大学出版社 1989 年版，第 259 页
出某一行政行为，在其最初的出发点和动机诱因上，不得违背社会公平观念或法律精神。例 如，如果行政机关进行罚款的动机不是为了制裁违法和防范再违法行为的发生，而是为了行 政机关创收或打击报复行政相对人，就是动机不正当。(2)考虑相关因素，排除不相关的因 素。相关因素即与所处理事件有内在联系并可以作为作出决定根据的因素：不相关的因素是 指与事件本身没有内在的联系而不能作为作出决定根据的因素。行政机关及其工作人员在行 使自由裁量权时必须考虑相关的因素，尤其要考虑法律、法规所明示的或默示的要求考虑的 因素，不应该考虑与作出决定无关的因素。丹宁大法官指出：“法定机构的自由裁量权从来 不是无约束的，它是应该按照法律行使的自由裁量权。它至少意味着：法定机构必须受到有 关因素，而不受无关因素的影响和指导”9例如，行政机关实施行政处罚时，违法的事实、 性质、情节以及社会危害程度是其应当考虑的因素，如果行政机关置这些因素于不原，而是 考虑行为人职位高低、经济状况好坏、民族及政治面貌等作出处罚决定，就是未考虑相关因 素而考虑了不相关的因素。 3.所采取的措施和手段应当必要、遁当：行政机关实施行政管理可以采用多种方式实 现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式，即适当性、最小损害性。这要求行政 机关所选择的具体措施和手段应当为法律所必须，结果与措施、手段之间存在着正当性。同 时，行政机关可以采取多种方式实现某一行政目的的情况下，应当平衡对相对人造成的损害 与社会获得的利益之间的关系，要尽可能地采用温和的手段和对相对人造成最小损害的方法 实现行政目的。如果行政机关的行为或某种行政措施对相对人的损害与社会获利之间的关系 显失均衡，即违反了比例原则，构成滥用自由裁量权。 4.不得任意迟延或不作为。任意迟延或不作为是消极地滥用自由裁量权的表现。在法 律、法规规定了行政机关办理某一事项的时限时，在这个时限内，行政机关在何时办理某事 有自由裁量权。但在某种特定的情况下，行政相对人的某种事项必须紧急处理，否则将给行 政相对人的合法权益或社会公共利益造成巨大损失。在这种情况下，如果行政机关故意拖延， 一定要等到时限届满之日或等到某种损失己经发生或不可避免之时再办理，即是对自由裁量 权的滥用。另外，对于行政机关办理的某些事项，法律、法规有时没有或不可能规定具体的 时限，何时办理完全由行政机关自由裁量。在此情况下，行政机关的裁量也应根据相应事项 的轻重缓急和各种有关因素，依序办理。如果行政机关故意将某些应紧急处理的事项压后处 理：应及时办理的事项故意拖延，同样构成自由裁量权的滥用。目前，我国的行政程序法还 很不完备，行政机关在程序上的自由度很大，行政机关及其工作人员办事施拉，互相推委的 现象还较为严重，特别是赋予公民权利或免除公民义务的自由裁量行为，更容易出现不当的 迟延或不作为。因此，要做到合理行政，就必须对消极地滥用自由裁量权的行为加以控制 三、程序正当 程序正当是闲务院《跟要》对依法行政规定的一项重要要求。行政法上的程序正当，是 指行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织权益的决定，尤其是不利决定时，必须遵循 正当、公正的程序 8[英]威康·韦简苦：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社197年版，第卫页。 14
14 出某一行政行为，在其最初的出发点和动机诱因上，不得违背社会公平观念或法律精神。例 如，如果行政机关进行罚款的动机不是为了制裁违法和防范再违法行为的发生，而是为了行 政机关创收或打击报复行政相对人，就是动机不正当。（2）考虑相关因素，排除不相关的因 素。相关因素即与所处理事件有内在联系并可以作为作出决定根据的因素；不相关的因素是 指与事件本身没有内在的联系而不能作为作出决定根据的因素。行政机关及其工作人员在行 使自由裁量权时必须考虑相关的因素，尤其要考虑法律、法规所明示的或默示的要求考虑的 因素，不应该考虑与作出决定无关的因素。丹宁大法官指出：“法定机构的自由裁量权从来 不是无约束的，它是应该按照法律行使的自由裁量权。它至少意味着：法定机构必须受到有 关因素，而不受无关因素的影响和指导”29 例如，行政机关实施行政处罚时，违法的事实、 性质、情节以及社会危害程度是其应当考虑的因素，如果行政机关置这些因素于不顾，而是 考虑行为人职位高低、经济状况好坏、民族及政治面貌等作出处罚决定，就是未考虑相关因 素而考虑了不相关的因素。 3．所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实 现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式，即适当性、最小损害性。这要求行政 机关所选择的具体措施和手段应当为法律所必须，结果与措施、手段之间存在着正当性。同 时，行政机关可以采取多种方式实现某一行政目的的情况下，应当平衡对相对人造成的损害 与社会获得的利益之间的关系，要尽可能地采用温和的手段和对相对人造成最小损害的方法 实现行政目的。如果行政机关的行为或某种行政措施对相对人的损害与社会获利之间的关系 显失均衡，即违反了比例原则，构成滥用自由裁量权。 4．不得任意迟延或不作为。任意迟延或不作为是消极地滥用自由裁量权的表现。在法 律、法规规定了行政机关办理某一事项的时限时，在这个时限内，行政机关在何时办理某事 有自由裁量权。但在某种特定的情况下，行政相对人的某种事项必须紧急处理，否则将给行 政相对人的合法权益或社会公共利益造成巨大损失。在这种情况下，如果行政机关故意拖延， 一定要等到时限届满之日或等到某种损失已经发生或不可避免之时再办理，即是对自由裁量 权的滥用。另外，对于行政机关办理的某些事项，法律、法规有时没有或不可能规定具体的 时限，何时办理完全由行政机关自由裁量。在此情况下，行政机关的裁量也应根据相应事项 的轻重缓急和各种有关因素，依序办理。如果行政机关故意将某些应紧急处理的事项压后处 理；应及时办理的事项故意拖延，同样构成自由裁量权的滥用。目前，我国的行政程序法还 很不完备，行政机关在程序上的自由度很大，行政机关及其工作人员办事拖拉，互相推委的 现象还较为严重，特别是赋予公民权利或免除公民义务的自由裁量行为，更容易出现不当的 迟延或不作为。因此，要做到合理行政，就必须对消极地滥用自由裁量权的行为加以控制。 三、程序正当 程序正当是国务院《纲要》对依法行政规定的一项重要要求。行政法上的程序正当，是 指行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织权益的决定，尤其是不利决定时，必须遵循 正当、公正的程序。 29 ［英］威廉·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社 1997 年版 ，第 72 页
这一精神在成文法上，最著名的是美国宪法第5条修正案和第14条修正案，其分别规 定联邦和各州：“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”美国宪法上的 正当程序条款渊源于英国的自然公正原则，它们所体现的“程序的正当性”包括两个基本要 求：第一，任何人不得作为自己案件的法官：第二，任何人在行使权力可能给他人造成不利 影响时，必须听取对方的意见。程序正当作为依法行政原则的重要内涵，主要是要求行政权 力的运用要遵守正当程序原则和法定的程序规则，控制行政权力滥用，防止专制和非理性的 行政活动，保障行政民主，有效保护行政相对人的合法权益， 对于程序正当，国务院《纲要》规定：行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法 受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见： 要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。 行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。据此，具体要 求可以包括以下几点： 第一，行政公开。行政公开包括行政活动的依据公开、过程公开、结果公开、情报信息 路料公开等。保障当事人的知情权、参与权。 第二，行政人员执行公务过程中，如处理与自己有利害关系的事务或裁决与自己有利害 关系的争议时，应当回避，防止出现行政偏私，保障行政公正。 第三，说明理由。行政主体在作出行政决定特别是对当事人不利的决定时，负有说明理 由的义务，应说明的理由包括作出行政决定的事实根据和法律依据。 第四，充分听取当事人的意见。行政主体在作出对相对人不利的行政决定前，必须事先 通知相对人，听取相对人对有关事实、理由的陈述和申辩。在作出对涉及相对人重大权益的 事项时，还应当依法举行听证。在事先未通知并听取相对人申辞意见或未依法举行听证的情 况下，不得作出对相对人不利的决定。 第五，不单方接触。它要求行政主体在处理某一涉及两个或两个以上有利益冲突的当事 人的行政事务或裁决他们之间的纠纷时，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当 事人接触，听取其陈述，接受和采纳其证据，以防止偏听偏信或先入为主从而有失公平。 第六，充分保障行政相对人的救济权，在程序制度上应当规定救济的渠道，并及时告之 行政相对人。 四、高效便民 行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供 优质服务，方便公民、法人和其他组织。高效便民，既是建设服务型政府的基本要求，也是 行政机关展行职责所应遵循的基本准则。也就是说，行政机关在行使其职能时，要力争以最 快的时间、最少的人力、最低的成本耗费，为人民群众和社会提供快速、便捷的服务，办层 可能多的事，从而取得最大的社会、经济效益。 高效便民中的“高效”包含对办事质量与速度的两方面要求，没有优质的服务自然谈不 上高效，而速度快的同时亦须质量有保障，否则速度快可能会变成快速地制造麻烦。同时， 高效便民必须在便民中求高效。 高效便民的具体要求包括：
15 这一精神在成文法上，最著名的是美国宪法第 5 条修正案和第 14 条修正案，其分别规 定联邦和各州：“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”美国宪法上的 正当程序条款渊源于英国的自然公正原则，它们所体现的“程序的正当性”包括两个基本要 求：第一，任何人不得作为自己案件的法官；第二，任何人在行使权力可能给他人造成不利 影响时，必须听取对方的意见。程序正当作为依法行政原则的重要内涵，主要是要求行政权 力的运用要遵守正当程序原则和法定的程序规则，控制行政权力滥用，防止专制和非理性的 行政活动，保障行政民主，有效保护行政相对人的合法权益。 对于程序正当，国务院《纲要》规定：行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法 受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见； 要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。 行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。据此，具体要 求可以包括以下几点： 第一，行政公开。行政公开包括行政活动的依据公开、过程公开、结果公开、情报信息 资料公开等，保障当事人的知情权、参与权。 第二，行政人员执行公务过程中，如处理与自己有利害关系的事务或裁决与自己有利害 关系的争议时，应当回避，防止出现行政偏私，保障行政公正。 第三，说明理由。行政主体在作出行政决定特别是对当事人不利的决定时，负有说明理 由的义务，应说明的理由包括作出行政决定的事实根据和法律依据。 第四，充分听取当事人的意见。行政主体在作出对相对人不利的行政决定前，必须事先 通知相对人，听取相对人对有关事实、理由的陈述和申辩。在作出对涉及相对人重大权益的 事项时，还应当依法举行听证。在事先未通知并听取相对人申辩意见或未依法举行听证的情 况下，不得作出对相对人不利的决定。 第五，不单方接触。它要求行政主体在处理某一涉及两个或两个以上有利益冲突的当事 人的行政事务或裁决他们之间的纠纷时，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当 事人接触，听取其陈述，接受和采纳其证据，以防止偏听偏信或先入为主从而有失公平。 第六，充分保障行政相对人的救济权，在程序制度上应当规定救济的渠道，并及时告之 行政相对人。 四、高效便民 行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供 优质服务，方便公民、法人和其他组织。高效便民，既是建设服务型政府的基本要求，也是 行政机关履行职责所应遵循的基本准则。也就是说，行政机关在行使其职能时，要力争以最 快的时间、最少的人力、最低的成本耗费，为人民群众和社会提供快速、便捷的服务，办尽 可能多的事，从而取得最大的社会、经济效益。 高效便民中的“高效”包含对办事质量与速度的两方面要求，没有优质的服务自然谈不 上高效，而速度快的同时亦须质量有保障，否则速度快可能会变成快速地制造麻烦。同时， 高效便民必须在便民中求高效。 高效便民的具体要求包括：