2015年5月 中国杜金科学院研究生院学报 May.2015 第3期（总207期） JOURNAL OF GRADUATE SCHOOL OF CHINESE ACADEMY OF SOCIAL SCIENCES No.3 中国政府购买社会组织公共服务 现状分析 王世强 【提要】与政府相比，社会组织也是公共服务供给的重要主体。我国政府近些年加快 政府购买服务的制度化建设。针对中国政府购买服务的政策，本文从购买主体、承接主体、 购买内容、购买机制四个方面，描述分析中国政府购买服务体制的发展现状。 【关键词】政府购买公共服务社会组织 〔中图分类号)D630〔文献标识码)A〔文章编号)1000-2952(2015)03一0045-06 以购买公共服务代替政府垄断公共服务， 2014年国家各部委和各地政府相继出台了鼓励 发挥市场机制和合作机制的作用，通过公私合 政府购买服务的政策文件。2014年12月，财政 作、使用者付费和补贴制度等多种方式提供公 部等印发了《政府购买服务管理办法（暂行）》。 共服务，既使公民获得应有公共服务，也使政 同年12月，国务院公布了《政府采购法实施条 府资源得到优化配置，是当今发达国家政府改 例》，明确了政府购买服务的法律地位。至此，我 革的重要手段。以1995年上海浦东罗山市民会 国政府购买服务的制度体系、操作流程、政策框 馆的委托为标志，我国地方政府开始进行购买 架得到明确，政府购买服务的顶层设计初步完成。 社会组织服务的探索。早期的实践还处于零散 近些年来我国实施的政府购买社会组织服 化和非制度化的状态，政府购买服务只是在上 务在推进政府职能转变、事业单位改制、引入 海、宁波和深圳等城市下辖的区县开展，购买 社会资本、建立公共服务资源配置体系、实现 范围局限于居家养老、社区服务等个别领域。 公共服务均等化、适应居民公共服务升级的需 近年来，上海、①广东、②北京③等地政府开始 大力推动政府购买服务，财政资金的支持力度 ①2009年，上海市开始实施“社区公益服务项目招投标”和 加大，政府购买服务的发展态势较好。 “社区公益创投大赛”，对为老服务、数困服务、助残服务、 经过地方政府多年探索后，中央政府开始 青少年服务等社区公共服务进行购买。 自上而下地推动政府购买服务，通过加强顶层 ②2009年开始，广东省在深圳、广州等城市大力推动政府购 买社会工作服务。 设计确保政府购买服务的有序进行。2013年9 ⑤③北京市从2010年开始投入杜会建设专项资金购买杜会组织 月30日，国务院办公厅下发《关于政府向社会 服务项目，项目内容涵盏了社会公共服务、社会公益服务、 力量购买服务的指导意见》，成为推进我国政府 社区便民服务、社会治理服务、社会建设决策咨询服务等 五个方面。截至2014年，北京民政局累计投人1588万， 购买服务工作的纲领性文件。以此为指引， 购买杜会组织服务民生行动优秀服务项目299项。 45 ?1994-2015 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
2 0 1 5 年 5 月 甲■社会料举院研耙生陡学ａｔ Ｍａｙ． 2 0 1 5 第 3 期 （ 总 2 0 7 期 ） ＫＸ ＪＲＮＡＬ Ｃ Ｆ ＧＲＡＤＵＡＬ Ｓ ＣＨＯａＣＦ ＣＨＩＮ ＥＳＥ ＡＣＡＫＭＹ ＣＦ Ｓ ＯＣＩ ＡＬ Ｓ ＯＥＭＯＳ Ｎｏ ． 3 中 国 政府购 买社会 组织公 共服务 现状分析 王 世强 【 提 要 】 与 政府相比 ， 社会组织 也是公共服务供给的 重要 主体 。 我 国 政 府近 些年加快 政府购 买 服务的 制 度化建设 。 针对中 国 政府购 买服务的 政策 ， 本 文从购 买 主体 、 承接主体 、 购 买 内 容、 购 买机制 四 个方 面 ， 描述分析 中 国 政府购 买服务体制 的 发展现状 。 【 关键词 】 政府购 买 公共服务 社会组织 〔 中 图 分类号〕 Ｄ6 3 0 〔 文献标识码〕 Ａ 〔 文章编 号〕 1 0 0 0 — 2 9 5 2 （ 2 0 1 5 ） 0 3 — 0 0 4 5 — 0 6 以 购买 公共 服务代 替政 府垄 断 公共 服务 ， 2 0 1 4 年国 家各部委和 各地政府相继 出 台 了 鼓励 发挥市场机制 和 合作机制 的作用 ， 通 过公私合 政府购买服务的政策文件 。 2 0 1 4 年 1 2 月 ， 财政 作 、 使用者付费和 补贴制 度 等多种方式提供公 部等印 发 了 《 政府 购买服务管理办法 （ 暂行 ） ：＾ 共服务 ， 既使公 民 获得应有 公共 服务 ， 也使政 同年 1 2 月 ， 国 务 院公 布了 《 政府采购法实 施条 府资源得到 优化 配置， 是 当 今 发达 国 家政府改 例》 ， 明确 了政府购买服务的法律地位。 至此， 我 革 的重要手段。 以 1 9 9 5 年上海浦东罗 山 市民 会 国 政府购买服务 的制度体系 、 操作流程、 政策框 馆 的委托 为 标志 ， 我 国 地方政府 开始 进行购 买 架得到 明 确， 政府购买服务的顶层设计初步完成 。 社会组织服务 的探 索。 早期 的 实践还 处于零散 近些年来 我 国 实施 的 政府 购买社会 组织服 化和非制度化 的状 态， 政府购买 服务 只 是在上 务在推进政府 职能转 变、 事业 单位 改制 、 引 入 海 、 宁波和 深圳 等城 市下辖 的 区 县开展 ， 购买 社会资本 、 建立 公共 服务资 源 配置体 系 、 实现 范围局限 于居 家养 老 、 社 区 服 务等 个 别领 域 。 公共服务均等化 、 适 应居 民 公共 服务升 级 的需 近年来 ， 上 海、 ？ 广 东、 ？ 北京？ 等地 政府 开始 大力推动政 府购头月 艮务 ， 财 ■ 政资 金 的支 持力 度 ① 2 0 0 9 年 ， 上海市 开始实施 “ 社区 公益服 务项 目 招投标” 和 加大 ， 政府购买服务的发展态势较好。 “ 社 区公益创投 大赛 ” ， 对为老服务 、 救 困 服务 、 助残服务 、 经过地方政 府多年探 索后 ， 中 央政府 开始 Ｗ 夂■夂 ＾ －＋ 4 ，ｎ － ｒｗ Ｆ ＝＞ ② 2 0 0 9 年开始 ， 广东省在深圳 、 广州 等城市大力 推动政府购 自 上而下地 推动政府购买 服务 ， 通过加 强顶层 工ｆＮＲ＃ 。 设计确保政 府购买 服务 的 有序进 行。 2 0 1 3 年 9 ？ 北京市从 2 0 1 0 年开始投人社会建设专项资金购买社会组织 月 3 0 日 ， 国务 院办公厅 下发 《 关于政府 向 社会 ｖｖ 社区 便 民服务 、 社会 治3 1 Ｊ 1 务、 社会 建设决策咨 询ＪＲ劣 ？ 等 力 量购买服务的 指导意丄 》 ， 成为 推进我 国 政府 五个方面 。 截 至 2 0 1 4 年 ， 北 京 民 政局 累 计投人 1 5 8 8 万 ， 购买 服 务 工 作 的 纲 领 性 文 件。 以 此 为 指 引 ， 购买 社会组织服务 民生行动优秀服务项 目 2 9 9 项 。 4 5
《中国社会科学院研究生院学报》 2015年第3期 要、积极培育承接主体和拓展政府选择空间方 系的需要。随着我国城市化进程加快，政府在经 面起到了非常积极的作用。但从各地实践来看， 济建设、公共事业等方面的投人增加导致政府的 政府购买服务也存在一些问题，例如购买主体不 财政趋于紧张。基层政府在上级财政支持不足的 明确和条块分割的问题，在实施购买服务的时候， 同时，所负担的公共服务事项并没有减少。在这 往往与民政部门的这方面职能相互重叠，如何做 样的背景下，通过简政放权引入社会资本、寻求 到不同部门之间的协调配合、互通有无是迫切需 市场化的解决方式成为公共服务供给的必然选择。 要解决的问题。应选择哪些类型组织作为承接主 在市场经济条件下，多元化的社会组织提供差异 体也不够明确，应该购买哪些服务、如何购买服 化的服务，对于政府和企业不能或不愿提供的公 务也需要进一步明确，政府购买服务政策实施的 共服务，社会组织是有条件提供的。萨拉蒙认 效果如何也值得关注。为全面分析中国政府购买 为，非营利组织的特征决定了其在提供公共服 服务的现状，本文从政策的必要性、为何购买、 务中的优势，它们能够避免“合约失灵”的出 谁来购买、向谁购买、购买什么、如何购买等多 现，能够与政府承担共同的责任。①社会组织提 个方面进行探讨，对我国政府购买社会组织服务 供的是软性服务而非硬性管理，遵循以人为本 的现状进行描述与分析。 的理念，能够准确和及时地满足社会多元化需 求。社会组织具有公益性、非营利性和志愿性 一、政府购买社会组织公共 的特点，能够提供低偿或无偿服务。 服务的必要性 3.实现公共服务均等化和适应居民公共服务 在政府职能转变和经济体制改革的背景下， 升级的需要。公共服务均等化要求每个人享受公 为了进一步完善政府与市场、政府与社会关系， 共服务的机会是平等的，都能够享受公共服务。 解决公共服务供给不足引发的社会矛盾，推进 要实现公平和效率的统一，推进公平分配，就要 国家治理体系和治理能力现代化，必须要大力 实行公共服务均等化。党的十七大报告指出，缩 推动政府购买服务，其必要性如下： 小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均 1.推进政府职能转变和事业单位改制的需 等化，引导生产要素跨区域合理流动。为保障社 要。政府购买服务有利于政府职能的转变，从 会的顺利运行，政府必须采取措施校正和改善分 统包统揽的“全能政府”转变为政府职能分离、 配不公的生产关系。政府购买服务可以明确财政 职责明晰的状态。政府在仍然承担提供公共服 资金的指向，将更多资金投向弱势群体和社会矛 务职责的前提下，把一些事务性、服务性工作 盾集中的领域，从而调节收人分配不平衡，实现 交给社会组织来做，有利于打破政府在公共服 社会公平正义。在经济发展达到一定阶段之后， 务领域的垄断地位。政府的角色从直接举办、 广大城市居民的公共服务需求开始升级，已经不 按事业单位人员编制拨付经费，转变为监督者、 满足于衣食住行，在文化生活、休闲娱乐、社会 考核者和标准制定者，实现“管干分离、以量 参与等方面有更高要求，而且需要专业化和精细 化的服务。为了满足居民的迫切需求，很多项目 计费、以质取酬”的管理新机制。公益类事业 单位向社会组织转化是我国事业单位的发展方 提供的服务都与此有关，如文化活动、手工制作、 向，其实质是在公共服务领域引入市场竞争机 电脑培训等，满足居民的多元化需求。 4.积极培育承接主体和拓展政府选择空间 制和社会参与机制，发挥其在推动社会事业发 展和扩大公益服务供给方面的作用。传统的人 的需要。在社会管理创新的背景下，我国政府 事编制管理方式缺乏活力，政府购买事业单位 承认了社会组织在社会管理和公共服务中的重 的岗位可以赋予事业单位更大的选人用人和薪 酬管理自主权，从而激发事业单位的活力。 ①[美]萨拉蒙·莱斯特·M:《公共服务中的伙伴一现代 福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，商务印书 2.引入社会资本和建立公共服务资源配置体 馆2008年版，第44页。 46 ?1994-2015 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
？ 中 国社会科学院研究生院学报》 2 0 1 5 年第 3 期 要 、 积极培育 承接主体 和拓展 政府选择 空 间 方 系的需要。 随着我国 城市化进程加快 ， 政府在经 面起到 了 非常积极 的 作用 。 但从各地实践来看 ， 济建设 、 公共事业等方面 的投人增加导致政府 的 政府购买服务也存在一 些 问 题， 例如 购买 主 体不 财政趋于紧张。 基层政府在上级财政支持不足的 明 确和 条块分割 的问题 ， 在实施购买服务的 时候 ， 同 时， 所负担的公共服务事项并没有减少 。 在这 往往与 民政部门 的这方面职能相互重叠 ， 如何做 样的背景下 ， 通过简 政放权引 人社会 资本 、 寻求 到不同部 门之间 的 协调配合、 互通有无是迫切需 市场化的解决方式成为公共服务供给的必然选择。 要解决的 问 题。 应选择哪 些类型组织作为承接 主 在市场经济条件下 ， 多 元化 的 社会组织提供差异 体也不够明确 ， 应该购 买哪些服务 、 如何购 买服 化的服务 ， 对于政府和企业 不能或不愿提供的 公 务也需要进一 步明 确 ， 政府购买服务政策实 施的 共服务 ， 社会 组织是有条 件提供 的 。 萨拉蒙 认 效果如何也值得关注 。 为 全面分析 中 国 政府购买 为 ， 非营利组织 的 特征决 定 了 其在 提供公共 服 服务 的 现状， 本文从政策的 必要性 、 为何购 买 、 务 中 的 优势 ， 它们能够避 免 “ 合 约 失灵” 的 出 谁来购买、 向 谁购 买、 购买 什么 、 如何购买 等多 现 ， 能够与政府承担共 同 的责任。 ① 社会组织提 个方面进行探讨， 对我 国 政府购买社会组织服务 供 的是软性 服务而 非 硬性管 理 ， 遵循 以 人为 本 的现状进行描述与分析。 的理念， 能够准确 和 及 时 地满足社会 多 元化 需 求 。 社会组织具 有公益性 、 非 营利 性 和志愿 性 一 、 政府购 买社会组织公共 的 特点 ， 能够提供低偿或无偿服务 。 服务的必要 性 3 ． 实现公共服务均等化和适应居 民 公共服务 在政府职能转变和 经济体制 改革 的 背景下 ， 升级的需要 。 公共 务均等化要求每个人享受 公 为了 进－ 步完善政府与市场、 政府与 社会关系 ， ‘ 解决公共 服务供 给不 足引 发 的社 会矛 盾 ， ｍｍ Ｉ 国家治理 体系 和治理 能 力 现代化 ， 必须要 大力 ｍ 推动政府购买服务 ， 其必要性如 下 ． 小区域发展差距 ， 必须注重实现基本公共服务均 ！ ． 推进政龍雜变 和《種改 猶需 要 。 政府购买 服务有 利于 政 府職的 转变 ， 从 统包统揽的 “ 全能 政府” 转变为政府职能 分离 、 职责明 晰 的 状态 。 政府在 仍然雜提供公共 服 纟 3 ＪＧ — 盾集中 的 认域 ， 从而调＂ Ｐ 收入分配不平衡 ， 头 现 做 有 政 务领域的 垄 断地 位 。 政府 的 角 色 从直接举 办 、 Ｃ ａ ｆ 按事业单位人员 编 制拨付经费 ， 转 变为监督者 、 考核者和 标 准制 定 者， 实 现 “ 管 干分离 、 以 量 ｔＪＳＪ 计费 、 以 质取 酬 ” 的 管 理新机制 。 公益 类 事业 单位向 社会组织转 化是我 国 事业单 位的 发展方 ＾ 甘— 由 曰 女 八 并 ｎ Ｈ 及 搞＃口 丨 ｉ 士 杜立办 如 电 脑培训 等， 满足居民 的多兀化需求 。 向 ， 其头质是 在公共服 务领域 引 入 市 场兄争机 ＾ － ｆ ｔ － 1 ＝ 2 ． ＾ ． － 1 制和社会参 与 机制 ， 发 挥其在推动 社会 事业发 ． 积极知 育承接主 体和 拓展政府选择 空 间 〒 的需要 。 在社会 管理创新 的 背景 下 ， 我 国 政府 承认了 社会组织在社 会管理和 公共 服务 中 的重 事编制 管理方 式缺乏 活力 ， 政 府购头事 业 单位 的 岗 位可以 赋予事业单 位更 大的 选人用人 和 薪 ｍｕ 趣！＾ 白 ＋ 射， Ｉ Ｉ 孟她 办由■ 丨 丨 丄 ａａ ｍｕ ① ［ 美］ 萨拉蒙 ． 莱斯特 ． Ｍ ： 《 公共 服务 中 的 伙伴一 现代 酬管理 自 主权 ， 从而激发事业单位 的活力 。 翻国家 中政府与 非营 利组织的 关系 》 ， 田 凯译， 商 务印 书 2 ． 引 人社会资本和建立公共服务资源配置体 馆 2 0 0 8 年版 ’ 第 4 4 页。 4 6
王世强：中国政府购买社会组织公共服务现状分析 要作用。购买服务意珠着启动巨大的市场需求， 能的事业单位的改革方向是转变为行政机关， 社会组织无疑将从中受益。我国社会组织的规 将其纳人行政主体，有利于与当前事业单位分 模普遍较小，社会组织提供的就业岗位仅有700 类改革的工作相衔接。党的机关主要是指中国 多万个，①占我国整个经济活动人口的比重还不 共产党的各级单位及其组成部门，例如各级组 到1%。政府购买服务能够增加社会组织的数 织部、宣传部、统战部、政法委等，这些机构 量，提高社会组织在国民经济中的比重。通过 也是作为公权力部门提供公共服务。工会、妇 政府购买服务，社会组织建立与基层政府、居 联、共青团等群团组织虽然不属于行政机关序 委会的合作关系，了解社区居民的实际需求； 列，但是一直被纳入行政编制并按照公务员管 政府通过制定明确标准和设置竞争机制，提高 理，其提供的服务也可以采取购买服务的方式。 社会组织在机构管理、项目管理和人力资源管 从目前的政策来看，尽管人大、政协、民主党 理等方面的能力。社会组织可以获得所需要的 派的机关是财政预算管理范畴，但还不能作为 经费，通过政府的一系列扶持措施，让大批新 公共服务的购买主体。 型社会组织快速兴起。 购买主体之间应该形成一个有机整体，但目 前政府部门之间存在条块分割的问题，多个政府 二、政府购买社会组织公共 部门的购买服务趋同、各自为政。条块分割导致 服务要素分析 社会组织缺乏获得政府购买信息的统一渠道，各 要认识中国政府购买服务政策的现状，就 部门之间对社会组织的评价结果不能互通有无。 在这种状况下，容易出现社会组织以一个项目重 要分析政府购买服务的构成要素。在政府购买 复申请资金的问题，从而导致财政资金损失。为 社会组织服务的构成要素中，参与主体包括服 了建立完善的部门工作机制和良性的政社合作关 务购买者（政府）和服务提供者（社会组织）， 系，可以建立跨部门的工作协调机制。例如，上 购买事项即外包的公共服务范围，购买行为方 海市为了确保购买服务的顺利开展，部分区县建 式即政府和社会组织双方的契约方式。 立了跨部门的工作协调机制，负责购买服务的项 1.购买主体 目审定、资金分配、结果公示和效果评估等统筹 政府购买服务的购买主体是指以政府为主的 工作。③政府应建立购买服务信息平台，把购买 公权力部门，包括中央和地方各级政府。但是， 的项目信息在网上向社会公布，各部门之间做 广义的公共服务购买主体不仅包括政府，也包括 到动态信息互通共享。政府部门应与社会组织 具有社会责任意识的企业，它们通过捐赠的形式 建立沟通渠道，及时将有关法律法规、政策动 购买服务，即“社会购买”，从而建立多方出资的 态和招标信息通知广大社会组织，使社会组织 公益服务市场。政府在购买服务中的角色是委托 有充分的信息来源渠道。 主体和资金提供者，而不是服务的直接提供者。 2.承接主体 政府的职责是制定合理的政策、购买程序和实施 社会组织是政府购买服务的重要承接主体， 标准，决定提供公共服务的范围，选择有实力和 是公共服务的重要生产者。社会组织通过竞争 信用的社会组织，对公共服务进行评估与监管。 的方式参与，竞标成功的组织将成为公共服务 关于哪些机构能够作为购买主体的问题， 主要是考虑其职责是否是提供公共服务、是否 ①民政部：《2013年社会服务发展统计公报》2014年6月17 被纳入了财政预算管理。按照《政府购买服务 日。 管理办法（暂行）》的规定，购买主体包括以下 ②国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》 四类组织：各级行政机关、具有行政管理职能 并没有将“党的机关”纳人购买主体，“党的机关”在《政 府购买服务管理办法（暂行）》中首次被作为购买主体。 的事业单位、党的机关、纳人行政编制管理且 ③刘振国、王一鸣：《上海市政府向社会组织购买服务调研报 经费由财政负担的群团组织。②具有行政管理职 告》，《中国社会报·社会组织周刊》2012年11月27日。 47 ?1994-2015 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
王世强 ： 中 国政府购买社会组织公共服务 现状分析 要作用。 购买服务意味着启 动 巨 大 的市场需求 ， 能的事 业单 位 的 改革 方 向 是 转变 为行 政 机关 ， 社会组织 无疑将从 中 受益。 我 国 社会组 织 的规 将其纳入 行政主体， 有利于 与 当 前事业 单位分 模普遍较小 ， 社会组织提供的就业 岗 位仅有 7 0 0 类改革 的 工作相 衔接 。 党 的 机关主要是 指 中 国 多万个 ， ？ 占我 国整个经济活动人 口 的 比重还不 共产党 的各级 单位及其组 成部 门 ， 例如 各级组 到 1 ％ 。 政府 购买服 务能够 增加 社会 组织 的 数 织部 、 宣传部 、 统 战部、 政 法 委等 ， 这些 机构 量 ， 提高社会组 织在 国 民 经济 中 的 比 重 。 通过 也是作为公权力 部 门 提供 公共服务 。 工会 、 妇 政府购买服 务 ， 社会组织 建立 与基 层政府 、 居 联、 共青团 等群 团组织 虽然不属 于行政 机关序 委会的合 作 关 系 ， 了 解 社 区 居 民 的 实 际需求 ； 列 ， 但是一 直被纳人行 政编制 并按 照公务 员 管 政府通过制定 明 确标准和 设置 竞 争机制 ， 提高 理 ， 其提供 的服务也可 以 采取购买服务 的方式 口 社会组织在 机构 管理 、 项 目 管理 和 人力 资源管 从 目 前 的 政策来看 ， 尽管人大 、 政协 、 民 主党 理等方 面 的能力 。 社会组织 可 以 获 得所需要 的 派 的机关是财政预 算管理 范畴 ， 但 还不 能作为 经费 ， 通过政府 的 一 系 列 扶持 措施 ， 让 大批 新 公共服务 的购买主体＾ 型社会组织快速兴起。 购买主体之间应该形成一 个有机整体， 但 目 ＿ 、 前政府部 门之间存在条块分割 的问题 ， 多个政府 二 、 政府购 买社会组织公共 部 门 的购买服务趋 同 、 各 自 为政 。 条块分割导致 服务要素分析 社会组织缺乏获得政府购买信息的统一 渠道， 各 要认识 中 国 政 府购 买服务 政策 的 现状 ， 就 ｆ ｆ 二 要分析政府 购 买服务 睡成要 素 。 在 政細买 ， 1 社会组织 服务 的 构成要素 中 ， 参 与 主体包 嫌 細买者 （ 政府 ） 和 服务提供者 （ 社 会组 织） ， ： ， 购买事项 即 外包 的 公共服务范 围 ， 购买行 为 方 海市为了 确保购买服务的顺利开展， 部分 区县建 ｆｍ 訂咖的工作协调机制 ， 负责购买服务 的项 “ 购买：务 的购买主体是指以 政府細 目 审定 ： 资金分配 、 结果公示纖果评估等统筹 八 工作。 ③ 政府雌立 购买服务信息 平台 ， 把购买 公权力 部 门 ， 包括中 央 和地方各 级政府。 但是 ， 广义的公共服务购买主体不仅包括政府， 也包括 目 ＝＝＝ ＝＝ 二＝＝＝＝ 到动态信息互通共 享 。 政 府部 门 应 与 社 会组织 具有社会责任意识的企业， 它们通过捐赠 的形式 ； 购买服务 ， 即 “ 社会购买” ， 从而建立多方出 资的 主体和资金 提供者 ， 而不是服务 的 直接提供者。 ？ 始＿賊麵买 ■的 ｍ灘主 体 ， 标准， 决定提供么 共服务 的范 围 ， 选择有头力 和 且八 帝 信用的社会组织 ， 对公共服务进行職与监管。 封亍 关于 哪些 机构 能够 作 为 购 买 主体 的 问 题 ， 的方式参与 ’ 竞—＿＿■为 公共 ― 主要是考 虑其职责是 否是提供 公共 服务 、 是否 被纳入 了 财 政藤管理 。 観 《 政 府购买 服务 ① 2 0 1 4 1 7 管理办法 （ 暂行 ） 》 的 规定 ， 购买 主体包 括以 下 ② 国务 院办 公厅 《 关于政府 向社会力 量购买服务 的指 导意见 》 四类组织 ： 各级行政 机关 、 具有行 政管 理 职能 并没有将 “ 党的 机关” 纳 人购买 主体 ， “ 党的 机关 ” 在 ｍ ＾ ＾ Ｄ 府购买服务管理办法 （ 暂行 ） 》 中 首次被 作为购买主体 。 的事业单位、 党 的 机关 、 纳 人ｆＴ 政编制 管理且 ？ 刘振 国 、 王一 鸣 ： 《 上海市政府 向社会组织 购买 服务调研报 经费由 财政负担的群 团组织 。 ② 具有行政管理职 告》 ， 《 中 国 社会报 ？ 社会组织周 刊 》 2 0 1 2 年 1 1 月 ｎ 日 。 4 7
《中国社会科学院研究生院学报》 2015年第3期 的提供者，获得政府的资金支持，为服务对象 优先向社会组织购买。”③在各级民政部门开展的 提供服务。 购买服务中，通常将承接主体限定为依法登记或 在政府购买服务中都有对承接主体资质与 经批准免于登记的社会组织。除了对法人身份的 能力的要求，而承接主体范围是一个逐步扩大 限定，还将社会组织年检、评估的结果与购买服 的过程。经过各地多年实践以后，2012年国务 务的资格联系起来，例如，北京市年检通过、评 院提出建立健全政府向社会组织购买服务制度， 估等级3A级以上的社会组织才有资格承接购买 当时的考虑是将政府购买服务作为支持社会组 服务。承接主体具有良好的社会信用十分重要， 织发展的一项重要措施。①在这一时期，“政府 有些地方政府建立了定期更新的社会组织信息库， 购买服务”基本等同于“政府购买社会组织服 重点记录社会组织承接服务的诚信信息，在招投 务”。考虑到杜会组织所处的发展阶段及能力局 标时选择的承接方就从该信息库中产生。这就可 限，不可能提供政府希望购买的所有类型公共 以动态排除违规运作或存在潜在风险的社会组织， 服务，而且，基于市场经济的自由竞争原则， 确保承接方的诚信和优质，④广东、浙江等地方 政府应该进一步放开公共服务的市场准人。《政 政府编制出台了《具备承接政府职能转移和购 府购买服务管理办法（暂行）》颁布以后，承接 买服务资质的社会组织目录》，按照依法登记、 服务的主体进一步得以明确，从单一的社会组 内部治理结构健全、财务资产管理制度规范、 织扩大到了多元化的社会力量，覆盖了政府以 服务能力较好、年度检查合格等条件进行筛选， 外的各种组织类型：在民政部门登记成立的社 优先承接政府购买服务项目。 会组织、经国务院批准免予登记的社会组织、 应该指出的是，我国社会组织的规模普遍较 在工商管理部门登记的企业、按事业单位分类 小，多数社会组织都处于小微组织水平，难以满 改革应划人公益二类或转为企业的事业单位、 足政府购买在设施、人员和专业技术能力方面的 在行业主管部门登记的机构。值得注意的是， 要求。社会组织不仅实力弱小，还存在不规范的 经国务院批准免予登记的社会组织既可以是购 问题，其财务、运作不透明的状况一直饱受诟病。 买主体，也可以是承接服务的主体，其官民二 如果不规范的社会组织过多，就无法实现政府购 重性决定了它们的双重身份。基于承担责任的 买服务提高服务质量和降低成本的目标，从而增 考虑，承接公共服务的主体仅限于法人组织， 加谈判成本、沟通成本、监督成本。因此，社会 个人、家庭等并不能被纳入承接主体范畴。 组织要提升自身水平，打造核心竞争力，加强规 在具备承接资格的组织类型比较复杂的情 范化建设，为承接政府购买服务奠定基础。 况下，对于购买中选择哪种类型的组织作为承 3.购买内容 接主体，国务院明确给予了购买主体充分的自 萨瓦斯指出，对于排他性弱但具有部分共同 主权：“承接主体的具体资质条件，地方可根据 消费特征的公共服务，采取公私合营的方式供给 实际情况，由购买主体会同财政部门根据购买 更有效率。⑤公共服务事项的种类繁多、形式多 服务项目的性质和质量要求确定。”②企业在供 样，要全面梳理政府自身的职责任务，明确界定 水、供电、交通、环卫、垃圾处理等涉及硬件 的服务领域具有优势，扶老、助残、灾害救援、 ①刘昆：《贯彻落实三中全会精神大力推广政府购买服务》， 就业等公共服务事项更适合由民办非企业单位 《中国杜会组织》2014年第3期。 承接，行业产品标准制定、反倾销应诉等事项 ②国务院办公厅：《关于政府向社会力量购买服务的指导意 见》（国办发〔2013）96号)2013年9月26日。 更适合由行业协会承接，事业单位是承接教育、 ③财政部民政部：《关于支持和规范社会组织承接政府购买 科技、文化、卫生等服务的重要主体。 服务的通知》（财综〔2014）87号)2014年11月25日。 基于社会组织在提供公共服务中的优势， ④罗思：“深圳市政府购买社会组织服务机制构建研究”，兰 州大学2011年硕士学位论文。 政府文件明确提出“在购买民生保障、社会治 ⑤[美]ES.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周 理、行业管理等公共服务项目时，同等条件下 志忍等译，中国人民大学出版杜2002年版，第105页。 48 ?1994-2015 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
《 中 国社会科学院研究生 院学报》 抝 1 5 年第 3 期 的提供者 ， 获得政 府 的 资 金支 持 ， 为 服务对象 优先向 社会组织购 买。 ” ③ 在各级民政部门开展的 提供服务 。 购买服务中 ， 通常将 承接主体 限定为依法登记或 在政府购买 服务 中 都有对 承接主体资 质与 经批准免于登记的社会组织。 除 了 对法人身份的 能力的要求 ， 而承接主体范 围是 一 个逐步扩大 限定 ， 还将社会组织年检、 评估的结果与 购买服 的过程。 经过各地多 年实践 以 后 ， 2 0 1 2 年 国 务 务的资格联系 起来， 例如 ， 北京市年检通过、 评 院提 出建立健全政府 向 社会组织购 买服务制 度 ， 估等级 3Ａ 级以 上 的 社会组织才有资格承接购 买 当 时的 考虑是将政 府购 买 服务 作为 支持社会组 服务 。 承接主 体具有 良好 的 社会 信用 十分重要， 织发展的 一 项重要措施 。 ？ 在这一 时 期 ， “ 政府 有些地方政府建立了 定期更新的社会组织信息库， 购买服务 ” 基本等 同 于 “ 政府 购买社会组织服 重点 记录社会组织承接服务的诚信信息 ， 在招 投 务 ” 。 考虑到社会组织所处的发展 阶段及能力 局 标时选择的承接方就从该信息 库中 产生。 这就可 限 ， 不可能提供政府希望购买 的 所有类型 公共 以动态排除违规运作或存在潜在风险的社会组织， 服务 ， 而 且 ， 基 于 市场 经济 的 自 由 竞 争原 则 ， 确保承接方的 诚信和优质 广 东 、 浙江等地方 政府应该进一步放开公共服务的市场准人。 《 政 政府编制 出 台 了 《 具备承接政府 职能转移 和 购 府购买服务管理办法 （ 暂行） 》 颁布 以 后 ， 承接 买服务资质 的社会组织 目 录 》 ， 按 照依法登记 、 服务 的 主体 进一 步得 以 明 确 ， 从 单 一 的 社会 组 内部治 理结 构健 全、 财 务资 产管 理 制 度 规范 、 织扩大到 了 多 元化 的社会 力 量 ， 覆盖 了 政府 以 务能力较好 、 年度 检查合格等条件进行筛选 ， 外的各种组织类 型 ： 在 民 政部 门 登记成立 的 社 优先承接政府购买服务项 目 。 会组织 、 经 国 务 院 批准 免予 登记 的社 会 组 织、 应该指出 的是， 我 国社会组织的规模普遍较 在工商管理部 门 登记的 企业、 按 事业单位分类 小 ， 多数社会组织都处于小微组织水平， 难 以 满 改革应 划 人 公益二 类或 转 为企 业 的 事业单位 、 足政府购买在设施、 人员 和专业技术能力 方面的 在行业主 管部 门 登 记 的 机 构。 值 得 注意 的是 ， 要求 。 社会组织不仅实力 弱小 ， 还存在不规范的 经 国务院 批准免予登记 的 社会组 织既 可 以 是 购 问题， 其财务、 运作不透明 的状况一 直饱受诟病 。 买主体 ， 也可 以 是 承接服务 的 主体 ， 其 官 民 二 如果不规范的社会组织过多 ， 就无法实现政府购 重性决定 了 它们 的 双重身 份。 基 于承担责任 的 买服务提高服务质量和 降低成本 的 目 标， 从而增 考虑 ， 承接公 共 服务 的 主 体仅 限 于法人 组织 ， 加谈判 成本、 沟通 成本 、 监督成本 。 因 此 ， 社会 个人、 家庭等并不能被纳人承接主体范畴。 组织要提升 自 身水平， 打造核心竞争力 ， 加 强规 在具备承接资格 的组织类 型 比 较 复杂 的情 范化建设 ， 为承接政府购买服务奠定基础。 况下 ， 对于购买 中 选 择哪种类 型 的 组织作为 承 3 ． 购买 内容 接主体 ， 国 务 院 明 确 给予 了 购买主体充分 的 自 萨瓦斯指出 ， 对于排他性弱但具有部分共 同 主权 ： “ 承接主体 的具体资质条件 ， 地方可根据 消费特征的公共服务， 采取公私合营的 方式供给 实际情况， 由 购买 主体会 同 财政 部 门 根据购买 更有效率 。 ⑤ 公共服务事项 的 种类繁多、 形式多 服务项 目 的性质 和 质量要求确定 。 ” ② 企业在供 样 ， 要全面梳理政府 自 身 的职责任务 ， 明确界定 水 、 供电 、 交通 、 环卫 、 垃圾处 理等涉及 硬件 的服务领域 具有优势 ， 扶老 、 助残 、 灾 害救援、 ① 刘昆 ： 《 贯彻 落实三 中 全会精 神大力 推广 政府 购 买 服 务 》 ， 就业等公共服务事项更适合 由 民 办非企业单位 《 中 国社会组织》 2 ｏ ｕ 年第 3 期 。 承接 ， 行业产 品 标准制 定 、 反 倾销 应诉 等事项 ② ？力 髓—Ｓ 古、工 八 丄 ― 丨 丨 ？ 人 由？ 丨 丨 丄 Ｂ 她士 见 》 （ 国 办发 〔 2 0 1 幻 9 6 号 ） 2 0 1 3 年 9 月 加 日 。 更适 ｎ 由打业协《■ 承接 ， 事业单位是承接教育、 ③ 财政部 民政部 ： 《 关 于支持和规 范社会 组织 承接 政府 购买 科技、 文化 、 卫生等服务的重要 主体。 服务 的 通知 》 （ 财综 〔 2 0 1 ？ 8 7 号） 2 0 Ｕ 年 1 1 月 2 5 日 。 基于社 会 组织 在提供 公共 服 务 中 的 优 势， ？ 勸 ” 深圳棘細财雜麵據Ｓ腿？ 贼” ’ ＾ 州 女 举 2 0 1 1 年砸＋举仿价玄 ？ 政府文件 明确 提出 在购头 民 生保 障 、 社会 治 ⑤ ［美 ］ Ｅ ． Ｓ？ 萨瓦 斯： 《 民 营化 与 公私 部 门 的 伙伴 关系 》 ， 周 理 、 行业管理等公共 服务项 目 时 ， 同 等条件下 志忍等译， 中 国人 民大学出 版社 2 0 0 2 年 版， 第 1 0 5 页 。 4 8
王世强：中国政府购买社会组织公共服务现状分析 哪些服务是政府必须购买的，哪些服务项目可以 在政府购买服务的项目选择中，应遵循两 交给社会组织来做并能够纳入政府购买服务范畴。 个原则：第一，针对不同的群体有优先性的区 购买服务要清晰地确定政府的职能范围， 别。为了体现社会福利分配的公平性，应优先 进一步厘清政府与社会、政府与市场的边界。 考虑购买政府服务覆盖不到的和无市场支付能 政府购买的公共服务不是针对政府本身的服务 力的人群。首先应是针对特殊人群如残疾人、 (如会议、后勤、印刷等)，而是针对社会公众 自闭症患者等的服务项目，如残疾人救护服务 需求的服务。第一，明确可以购买和优先购买 项目。其次是针对老人、儿童、流动人口等弱 的领域和项目。凡属于政府承担的基本公共服 势群体的服务项目，如针对老年人的健康护理、 务、社会事务服务、行业管理及协调、技术服 心理慰藉、居家养老服务项目。再次是针对普 务以及政府履职所需辅助性事务等事项，如果 通群体的服务项目，如社区居民参与的体育、 适合采取市场化方式提供并且社会力量能够承 娱乐项目。第二，区分私人物品与福利物品。 担的，比如就业培训、婚姻家庭、残疾人服务 私人物品一般是由市场提供，如为居民拍摄全 等服务项目，原则上都可以向社会力量购买。 家福、更新家庭电脑配件等个人物品，应由市 政府购买应突出公益性和公共性的原则，优先 场机制解决。福利物品是向无支付能力的弱势 购买与保障和改善民生密切相关的项目，近期 群体提供的服务，通常由政府或公益组织提供。 可着重购买社会救助、收养评估、社区矫正、 政府购买服务应侧重于提供福利物品，如果通过 安置帮教等方面服务。至于各个政府职能部门 政府购买服务由社会组织向普通人群提供私人物 购买服务的领域，则要结合该部门职责业务范 品，可能会破坏正常的市场机制。① 围和重点工作任务确定。第二，明确禁止向社 4,购买机制 会力量购买的范围。政府购买服务在推进政府 作为公共服务市场化和社会化的一种新型 职能转变和构建服务型政府方面发挥重要作用， 模式，政府购买服务引入竞争机制，实现公共 但并非所有的公共服务都可以购买。涉及到政 服务供给的多元化。在购买时签订合同，以契 府的根本性职能和法律法规规定不得以政府购 约化的形式进行管理，以合同的形式约束对方， 买方式履行的，都属于禁止性购买的范围。禁 维护双方的权利和义务。 止性购买的服务主要包括涉及国家安全、保密 政府对社会需求进行调查与评估，对服务 事项以及司法审判、行政许可、行政审批、行 成本进行核算，明确购买服务项目的规模、数 政执法、行政强制的事项，比如土地流转审批、 量、质量和效果等目标，编制合理的预算。我 办理房产证、治安处罚等事项并不适合由其他 国政府购买服务的资金来源包括福彩公益金、 组织承接。第三，制定并公布政府购买服务指 财政预算资金和财政专项资金等。目前，政府 导性目录。为增强政府购买服务的科学化，需 购买资金主要依赖于专项资金、福彩公益金、 要建立统一的政府购买服务指导性目录，《政府 预算外资金等，未将购买服务资金纳入财政预 采购法》也明确规定政府采购中应首先编制和 算。在推行政府购买服务的地区，有些部门政 发布采购目录。通过编制购买目录，对政府购 府购买的资金已占部门预算较高比例，但政府 买服务的具体内容进行明确和细化，避免购买 购买资金并未在该单位预算中单列，购买服务 过程中的随意性。通过公布政府购买目录，可 的资金来源繁杂，资金使用随意性大。国务院 以引导社会组织有针对性地提供政府倾向于购 办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导 买的公共服务。应结合地方发展实际，提高目 意见》提出，“政府向社会力量购买服务所需资 录的引导性和操作型，可以将基本公共服务、 金在既有财政预算安排中统筹考虑。随着政府 社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技 术性服务和政府履职所需辅助性事项纳入政府 ①王名、乐园：《中国民间组织参与公共服务购买的模式分 购买服务指导性目录。 析》，《中共浙江省委党校学报》2008年第4期。 49 ?1994-2015 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
王世强 ： 中 国 政府购买社会组织公共服务现状分析 ． 哪些服务是政府必须购买的 ， 哪些服务项 目 可以 在政府 购买服务 的项 目 选择 中 ， 应遵循 两 交给社会组织来做并能够纳人政府购买服务范畴。 个原则 ： 第一 ， 针 对不 同 的 群 体有 优 先性 的 区 购买服 务 要 清晰 地确 定政 府 的 职能 范 围 ， 别。 为了体现社会 福利 分配 的 公平性 ， 应优先 进一步厘 清 政 府 与 社 会 、 政府 与 市 场 的 边 界。 考虑购 买政府服务覆 盖不到 的 和 无市场支付 能 政府购买 的 公共服务 不是针对政 府本身 的 服务 力 的人群 。 首先 应 是针 对 特 殊人 群 如残戾人 、 （ 如会议 、 后勤 、 印 刷 等） ， 而 是针对 社会公 众 自 闭症患者等 的服 务项 目 ， 如残疾 人救护 服务 需求的服务 。 第 一 ， 明 确 可 以 购买和优 先购 买 项 目 。 其次是 针对老 人、 儿童 、 流 动人 口 等弱 的领域和项 目 。 凡属于 政府 承担 的基 本公共 服 势群体的服务项 目 ， 如针对 老年人的健康护理、 务 、 社会 事务 服务 、 行业 管 理及协调 、 技术 服 心理慰藉、 居家养老 服务项 目 。 再次 是针 对普 务 以及政府 履职所需 辅助性 事务等事项 ， 如 果 通群体的 服 务项 目 ， 如社 区 居 民 参 与 的 体 育、 适合采取市 场化方式提供并 且社会 力 量能够 承 娱乐 项 目 。 第 二 ， 区 分 私人 物 品 与 福 利 物 品 。 担的 ， 比 如就业 培训 、 婚 姻家庭 、 残疾 人服务 私人物品 一 般是 由 市场提供 ， 如为 居 民拍摄 全 等服务项 目 ， 原 则上 都 可 以 向 社会 力 量 购 买。 家福、 更新家庭 电 脑配件等 个人 物 品 ， 应 由 市 政府购买应 突 出 公益性 和公共性 的原 则 ， 优先 场机制解决。 福利物 品 是 向 无支付能 力 的弱 势 购买与保 障和改善 民 生密切相关 的项 目 ， 近期 群体提供的服务 ， 通 常 由 政府或公益组织提供。 可着重 购 买社 会 救助 、 收养评估 、 社 区矫 正、 政府购买服务应侧重 于提供福利物品 ， 如果通过 安置帮 教等 方面服务 。 至于各 个政府 职能部 门 政府购买服务由社会组织向 普通人群提供私人物 购买服务 的 领域 ， 则 要结合该部 门 职责业 务 范 品 ， 可能会破坏正常的市场机制。 ① ‘ 围 和重点工 作任 务确定 。 第 二 ， 明 确 禁止 向 社 4 ． 购买机制 会力量购买 的 范 围 。 政府购买 服务在 推进政府 作为公共 服务市场 化和社 会化 的 一 种新 型 职能转变和构建服务 型政府方面发挥重要作用 ， 模式 ， 政府购 买 服务 引 入竞争 机制 ， 实 现公共 但并非所有 的 公共服务都 可 以 购买 。 涉及 到 政 服务供给的 多元化 。 在 购买 时签订合 同 ， 以 契 府的根本性职 能和 法律法规 规定不得 以 政府购 约化的形式进行管理 ， 以 合 同 的形＾＾ 约束对方 ， 买方式履行 的 ， 都 属 于禁 止性 购买 的 范 围 。 禁 维护双方的权利和 义务 。 止性购买 的 服务主要包括 涉及国 家安全 、 保密 政府对社会需求 进行调 査 与评估 ， 对服务 事项 以 及 司 法审判 、 行政许 可 、 行 政审批 、 行 成本进行核 算， 明 确 购买 服务 项 目 的 规模、 数 政执法 、 行政强制 的 事项 ， 比 如土地流转审 批、 量 、 质量 和 效果等 目 标 ， 编 制合理 的 预算 。 我 办理房产证、 治安处罚 等 事项并 不适合 由 其他 国政府 购买 服务 的 资金 来源 包 括福 彩 公益 金 、 组织承接 。 第三 ， 制 定并 公布政府 购买服 务指 财政预算资金 和 财 政专项 资金 等。 目 前 ， 政府 导性 目 录。 为 增强 政府 购 买 服务 的科 学化 ， 需 购买资金主要 依赖 于专项 资 金、 福 彩公 益 金 、 要建立统一 的政府购买服务指导性 目 录 ， 《 政府 预算外资金等 ， 未将购买服 务资金 纳人财政预 采购法》 也 明 确规定 政府采购 中 应首先编 制 和 算。 在推行政府购买 服务 的 地 区 ， 有 些部 门 政 发布采购 目 录。 通过 编 制 购买 目 录 ， 对 政 府购 府购买的 资金 已 占 部 门 预算较高 比 例 ， 但政 府 买服务的 具体 内 容 进行 明 确 和细 化， 避免 购买 购买资金 并未在该单 位预算 中 单列 ， 购买 服务 过程 中 的随 意性。 通 过公 布政 府购 买 目 录 ， 可 的资金来源繁 杂 ， 资 金使 用 随 意性 大 。 国 务 院 以 引 导社会组织有针 对性 地提 供政府倾向 于 购 办公厅 《 关 于政府 向 社会力 量购买 服务 的指 导 买 的公共服 务。 应结 合地方 发 展实 际 ， 提 高 目 意见》 提 出 ， “ 政府 向 社会力量购买服务所需资 录的引 导 性 和 操作 型 ， 可 以 将 基 本公 共服 务、 金在既有 财政预算安 排 中 统筹考虑。 随着政府 社会管理性 服务 、 行 业管 理与 协调性 服务 、 技 术性服务和 政府履职所需 辅助性 事项纳人政府 ① 王名 、 乐园 ： 《 中 国 民 间 组 织参与 公 共服务 购 买 的 模式 分 购买服务指导性 目 录 。 析 》 ， 《 中共 浙江省委党校学报 》 2 0 0 8 年第 4 期 。 4 9