转型期水资源配置的公共政策:准市场和政治民主协商 胡鞍钢王亚华 (清华大学21世纪发展研究院) 摘要:跨区域水资源分配是一种利益分配,本文从政治经济学的视角提出“准市场”分配水 资源的思路:(1)将流域水资源划分为生态水、基本用水和多样化用水三部分,生态水不 容超采,基本用水流域人口均等化,部分多样化用水进入市场交易。(2)成立由各地区参 加的流域行政首长委员会,实行一省一票、多数决定,当各方对水资源分配争执不下,由中 央或上级裁定,在平等参与的基础上建立规范的政治民主协商制度。(3)在逐步提高水价、 降低供水成本前提下,国家财政或国家投资对水利设施的直接补贴转向对贫困农民用户的补 助,增加对中上游省份财政转移支付力度,加大国家对大江大河源头地区生态环境建设投资 关键词:水资源配置,准市场,政治民主协商水资源配置,准市场,政治民主协商 水己经成为当前制约国民经济发展的最大瓶颈,中国的水现在面临的洪涝灾害、干旱 缺水和水环境恶化三大问题,都制约着国民经济进一步发展。我国人均水资源量仅为世界人 均水平的1/4,局部地区人均水资源量远远低于世界人均水平,水资源很可能成为21世纪 中国最为稀缺的自然资源。稀缺资源的分配实质上是一种利益分配,跨区域水资源分配也是 一种地区间的利益分配,具有利益矛盾复杂化、尖锐化和不易协调等特点,处理不好可能会 成为地区冲突的根源之一,也是关系人民生活、国家稳定和经济增长的重大问题 尽管我国经济市场化指数己经接近80%,绝大部分资源分配已经基于市场机制,但 是我国主要流域的水资源分配体制至今仍是指令配置模式的延续,水价不能反映资源稀缺程 度,浪费严重,供需矛盾日趋尖锐,在转型期、地区差异大的情况下,也不再能够有效地协 调地区矛盾。跨区域流域水资源分配问题必须要有新思路 水资源配置的三种思路 在计划经济时代,我国的水资源分配是一种指令配置模式,主要通过行政手段来配置 水资源,国家养水,福利供水,这种模式导致水资源价格严重扭曲,造成“市场失灵”( market fanure)和“政府失效”( government failure)。所谓“市场失灵”是指水价大大低于 生产成本,价格不能起到调节供求的杠杆作用,致使用水粗放增长,浪费严重。所谓“政府 失效”是指即使水价提高到弥补供水成本的水平,水价还低于水资源的社会成本,包括外部 成本和机会成本,造成潜在的用水效率损失和生态环境的破坏。这种配置模式不可能导致水 资源的合理分配和有效利用,既缺乏效率,又不公平,不但代际之间不公平而且同一代内不 同人群之间也不公平。在水资源日益稀缺、市场转型的新形势下,也不再能够有效协调地方 利益矛盾,所以必须加以改革,这已是共识。目前微观上的水价改革已经付诸实施,宏观上 的水资源统一管理也被日益重视,但水资源配置仍然主要是政府行为,并且在思想上和实践 中更加倚重于行政手段,侧重于强化“分水协议”的实施保障机制,而不重视对利益主体的
1 转型期水资源配置的公共政策：准市场和政治民主协商 胡鞍钢 王亚华 （清华大学 21 世纪发展研究院） 摘要：跨区域水资源分配是一种利益分配，本文从政治经济学的视角提出“准市场”分配水 资源的思路：（l）将流域水资源划分为生态水、基本用水和多样化用水三部分，生态水不 容超采，基本用水流域人口均等化，部分多样化用水进入市场交易。（2）成立由各地区参 加的流域行政首长委员会，实行一省一票、多数决定，当各方对水资源分配争执不下，由中 央或上级裁定，在平等参与的基础上建立规范的政治民主协商制度。（3）在逐步提高水价、 降低供水成本前提下，国家财政或国家投资对水利设施的直接补贴转向对贫困农民用户的补 助，增加对中上游省份财政转移支付力度，加大国家对大江大河源头地区生态环境建设投资。 关键词：水资源配置，准市场，政治民主协商水资源配置，准市场，政治民主协商 水己经成为当前制约国民经济发展的最大瓶颈，中国的水现在面临的洪涝灾害、干旱 缺水和水环境恶化三大问题，都制约着国民经济进一步发展。我国人均水资源量仅为世界人 均水平的 1／4，局部地区人均水资源量远远低于世界人均水平，水资源很可能成为 21 世纪 中国最为稀缺的自然资源。稀缺资源的分配实质上是一种利益分配，跨区域水资源分配也是 一种地区间的利益分配，具有利益矛盾复杂化、尖锐化和不易协调等特点，处理不好可能会 成为地区冲突的根源之一，也是关系人民生活、国家稳定和经济增长的重大问题。 尽管我国经济市场化指数己经接近 80％，绝大部分资源分配已经基于市场机制，但 是我国主要流域的水资源分配体制至今仍是指令配置模式的延续，水价不能反映资源稀缺程 度，浪费严重，供需矛盾日趋尖锐，在转型期、地区差异大的情况下，也不再能够有效地协 调地区矛盾。跨区域流域水资源分配问题必须要有新思路。 一、水资源配置的三种思路 在计划经济时代，我国的水资源分配是一种指令配置模式，主要通过行政手段来配置 水资源，国家养水，福利供水，这种模式导致水资源价格严重扭曲，造成“市场失灵”（market fanure）和“政府失效”（government failure）。所谓“市场失灵”是指水价大大低于 生产成本，价格不能起到调节供求的杠杆作用，致使用水粗放增长，浪费严重。所谓“政府 失效”是指即使水价提高到弥补供水成本的水平，水价还低于水资源的社会成本，包括外部 成本和机会成本，造成潜在的用水效率损失和生态环境的破坏。这种配置模式不可能导致水 资源的合理分配和有效利用，既缺乏效率，又不公平，不但代际之间不公平而且同一代内不 同人群之间也不公平。在水资源日益稀缺、市场转型的新形势下，也不再能够有效协调地方 利益矛盾，所以必须加以改革，这已是共识。目前微观上的水价改革已经付诸实施，宏观上 的水资源统一管理也被日益重视，但水资源配置仍然主要是政府行为，并且在思想上和实践 中更加倚重于行政手段，侧重于强化“分水协议”的实施保障机制，而不重视对利益主体的
经济激励,更没有积极引入更有效的市场手段。可以认为,我国目前的流域水管理体制仍是 指令配置模式的延续。目前水价改革由于多种原因进展缓慢,价格政策中的“市场失灵”和 政府失效”不但依然存在,而且流域管理还存在着严重的“体制失效”。 以黄河为例,黄河水量分配方案实施以前,黄河水资源是一种典型的“开放的、可获 取资源”(open- access resource),流域上下游自由取水,各行其是,区域用水“以需定 供”,水供给的约束条件主要是受取水能力限制。资源的开放状态包含着资源退化的高度风 险,往往导致“公地悲剧”( tomb tragedy)。沿黄各省区进行“取水竞赛”,这类似于“军 备竞赛”,各个地区以“取水最大化”为目标,竞相在两岸兴建各种引水取水设施,以满足 日益膨胀的水需求,引黄水量迅速增加,从50年代到90年代,引黄耗水量增长了1.5倍。 作为“公共资源”,由于免费获取,被过度耗用,黄河不堪负重,黄河下游从1972年开始 断流,从⑦0年代初到80年代末,平均每5年有4年断流,进入90年代则是年年断流。鉴 于黄河流域上下游用水矛盾日益突出,国务院1987年颁布了黄河水量分配方案,将349.6 亿立方米的水量分配给沿黄八省,但实际用水量和分水方案相差甚远。根据黄委会公布的数 据计算,从1992-1995年期间,内蒙古和山东平均年超标分别为13%和11.3%,而陕西和 山西则没有用到分水标准,四年间平均每年的不足量为52%和75.8%(见表1)。中科院 地学部报告(198)指出,因缺乏权威性的流域统一管理机构和相应的法律法规,无法对实 际引水量实行有效监督和控制和对个别超额用水地区和部门进行制裁,分水方案并未有效落 实,一遇枯水年份或用水高峰季节,沿黄引水工程都争先引水,造成分水失控。黄河水量分 配方案得不到有效实施,反映了指令配水模式的体制失效,体制失效又称为财产权失效。指 令配置是利用计划指令按地域分配资源,其决策机制特征是黑箱作业、中央(部门)拍板和 高度集权,其管理模式是通过流域管理机构进行集权决策与管理,其约束机制主要是行政手 段和长官意志,在这种体制下,用户处于被动接受地位,既无参与权亦无表达权(见表2) 指令配置模式实际上是一种典型的计划经济模式,其资源配置效率很低,对利益主体的约束 性也极差,直接后果就是流域水供求矛盾更加突出,水质水环境趋于恶化,断流状况愈演愈 流域水资源象任何一种稀缺经济资源一样,分配的核心问题是如何协调利益分配。如 何解决各地方利益冲突,推进流域水管理体制改革,目前主要有以下两种思路: 第一种,强有力的流域统一管理模式。主要是通过流域立法,强化流域管理机构的权 威,利用法律约束机制调节地方利益冲突,实现流域水资源的统一优化管理调度(王建中 1999)。在理论上,通过流域统一管理配置水资源,其全流域效益是最优的,但在实际中由 于缺乏激励机制,使得强制性的法律同样很难达到预期目标 第二种,建立水市场的思路。主要着眼于建立合理的水分配利益调节机制,以产权改 革为突破口,建立合理的水权分配和市场交易经济管理模式,政府通过对交易市场的干预而 不是通过行政命令的形式来保证全流域水资源的合理分配和利用,建立由价格制度、保障市 场运作的法律制度为基础的水管理机制。这种思路把水资源当作一种商品,通过界定清晰的 产权,利用市场加以配置,从利益机制出发建立流域“激励相容”的水管理机制(刘文强 999)。这是一种非常有价值思路,但是在转型期现实条件下,跨区域水资源完全市场化的 配置方式在经济上可行,在政治上不可行,所以在实际中难以施行。 水资源的分配是一种利益分配,既可以通过市场也可以通过非市场来解决,但单独哪 种方式都不能有效解决,水资源的配置方案不仅仅需要技术上、经济上的可行性,更重要
2 经济激励，更没有积极引入更有效的市场手段。可以认为，我国目前的流域水管理体制仍是 指令配置模式的延续。目前水价改革由于多种原因进展缓慢，价格政策中的“市场失灵”和 “政府失效”不但依然存在，而且流域管理还存在着严重的“体制失效”。 以黄河为例，黄河水量分配方案实施以前，黄河水资源是一种典型的“开放的、可获 取资源”（open-access resource），流域上下游自由取水，各行其是，区域用水“以需定 供”，水供给的约束条件主要是受取水能力限制。资源的开放状态包含着资源退化的高度风 险，往往导致“公地悲剧”（tomb tragedy）。沿黄各省区进行“取水竞赛”，这类似于“军 备竞赛”，各个地区以“取水最大化”为目标，竞相在两岸兴建各种引水取水设施，以满足 日益膨胀的水需求，引黄水量迅速增加，从 50 年代到 90 年代，引黄耗水量增长了 1.5 倍。 作为“公共资源”，由于免费获取，被过度耗用，黄河不堪负重，黄河下游从 1972 年开始 断流，从 70 年代初到 80 年代末，平均每 5 年有 4 年断流，进入 90 年代则是年年断流。鉴 于黄河流域上下游用水矛盾日益突出，国务院 1987 年颁布了黄河水量分配方案，将 349.6 亿立方米的水量分配给沿黄八省，但实际用水量和分水方案相差甚远。根据黄委会公布的数 据计算，从 1992－1995 年期间，内蒙古和山东平均年超标分别为 13％和 11.3％，而陕西和 山西则没有用到分水标准，四年间平均每年的不足量为 52％和 75.8％（见表 1）。中科院 地学部报告（1998）指出，因缺乏权威性的流域统一管理机构和相应的法律法规，无法对实 际引水量实行有效监督和控制和对个别超额用水地区和部门进行制裁，分水方案并未有效落 实，一遇枯水年份或用水高峰季节，沿黄引水工程都争先引水，造成分水失控。黄河水量分 配方案得不到有效实施，反映了指令配水模式的体制失效，体制失效又称为财产权失效。指 令配置是利用计划指令按地域分配资源，其决策机制特征是黑箱作业、中央（部门）拍板和 高度集权，其管理模式是通过流域管理机构进行集权决策与管理，其约束机制主要是行政手 段和长官意志，在这种体制下，用户处于被动接受地位，既无参与权亦无表达权（见表 2）。 指令配置模式实际上是一种典型的计划经济模式，其资源配置效率很低，对利益主体的约束 性也极差，直接后果就是流域水供求矛盾更加突出，水质水环境趋于恶化，断流状况愈演愈 烈。 流域水资源象任何一种稀缺经济资源一样，分配的核心问题是如何协调利益分配。如 何解决各地方利益冲突，推进流域水管理体制改革，目前主要有以下两种思路： 第一种，强有力的流域统一管理模式。主要是通过流域立法，强化流域管理机构的权 威，利用法律约束机制调节地方利益冲突，实现流域水资源的统一优化管理调度（王建中， 1999）。在理论上，通过流域统一管理配置水资源，其全流域效益是最优的，但在实际中由 于缺乏激励机制，使得强制性的法律同样很难达到预期目标。 第二种，建立水市场的思路。主要着眼于建立合理的水分配利益调节机制，以产权改 革为突破口，建立合理的水权分配和市场交易经济管理模式，政府通过对交易市场的干预而 不是通过行政命令的形式来保证全流域水资源的合理分配和利用，建立由价格制度、保障市 场运作的法律制度为基础的水管理机制。这种思路把水资源当作一种商品，通过界定清晰的 产权，利用市场加以配置，从利益机制出发建立流域“激励相容”的水管理机制（刘文强， 1999）。这是一种非常有价值思路，但是在转型期现实条件下，跨区域水资源完全市场化的 配置方式在经济上可行，在政治上不可行，所以在实际中难以施行。 水资源的分配是一种利益分配，既可以通过市场也可以通过非市场来解决，但单独哪 一种方式都不能有效解决，水资源的配置方案不仅仅需要技术上、经济上的可行性，更重要
的是政治上的可行性。通过对流域水资源配置的经济机制和利益机制分析,我们提出水资源 配置的第三种思路,即引入准市场的思路。我们建议积极引入既不同于传统“指令配置”也 不同于“完全市场”的“准市场”,准市场的实施由“政治民主协商制度”和“利益补偿机 制”等辅助机制来保障,以协调地方利益分配,达到同时兼顾优化流域水资源配置的效率目 标和缩小地区差距、保障农民利益的公平目标。流域统一管理应和“准市场”、“地方政治 民主协商”有机结合,通过不断的制度创新和制度变迁,形成比较成熟有效的新的流域水分 配、水管理模式,并逐步以法律法规的形式固定化 、积极引入流域“水市场”,优化流域水资源配置 应对日益严峻的水资源供需矛盾,必须开源和节流,由于开源成本越来越高,跨流域 调水工程耗资巨大,因此一般而言,在实施大规模的调水工程之前,应首先充分挖掘本流域 用水潜力。市场的力量能够优化资源配置,水资源作为一种稀缺经济资源,同样能够通过市 场机制实现优化配置。利用市场机制配置水资源,既包括微观上的提高水价以促进节水,也 包括在流域上下游之间、不同地区之间、不同部门之间的市场交易,引进流域水市场能够促 进微观上的水价改革,优化流域水资源配置,增进流域的用水福利。 水资源的需求可以分为两部分,一部分是基本的生活需求,即为了维持正常生命、保 障基本生活的日常生活用水,这部分用水的需求价格弹性很小,另一部分是非基本需求的多 样化用水,需求价格弹性较大。基本用水的比例很小,以塔里木河流域为例,按《21世纪 议程》要求的每人每天40升淡水的用水标准,塔河全流域人日基本用水总量仅占水资源利 用总量的0.5%。绝大多数用水是多样化用水,又可分为农业用水和非农业用水,其中农业 用水是总用水的主要组成部分,1996年我国农业用水在总用水中的比重高达87%(见表3)。 某些流域农业用水比重更高,塔河流域农业用水约占全流域用水的95.5%,黄河农业用水 占全河用水量的92%,而且上游比例更高。从流域整体来看,流域上下游不同地区之间有 潜在的“水市场”。以黄河为例,黄河多数灌区工程老化失修,灌溉方式简单落后,不少地 方还是大水漫灌,管理粗放,水资源有效利用率低(30-50%),农业如果采取有力的节水 措施,就能转移岀一部分农业用水满足非农业需求。研究表明,水资源越是易于获取的地区 大水漫灌越成为习惯,节水激励越弱,用水效率就越低下。黄河上游青海、甘肃、宁夏和内 蒙四省的人均用水量和万元GDP用水量大大高于下游的陕西、山西、河南和山东四省,由于 地理条件限制最不易获取黄河径流水的山西省,人均用水量和万元GDP用水量却最低(见表 4)。农业用水效率的计算表明,下游河南、山东两省的灌溉面积产出效率大大高于上游, 约是青海、宁夏和内蒙三省的2倍(见表5)。一方面上游由于水资源的易得性而超量采水 浪费严重,如果节约用水就可以提供潜在的水供给,而节水是一种投资需求;另一方面下游 水严重短缺,对水资源又迫切需求,而工农业经济损失可以提供潜在的资金供给。市场之所 以是有效率的就是因为如果同时存在需求和供给,那么通过交换,供需双方都可以受益。下 游地区拿出一部分经济损失和上游潜在的水供给相交换,水短缺和支付上游水价都会促使其 提髙节水水平,从而总受益增加;而上游收取下游的水价,以此对节水灌溉进行投资,虽然 水量减少而产出却可以继续増加,其总收益也增加。这说明水资源作为一种稀缺的经济资源, 其配置可以不完全依赖于政府的指令性分配,也可以充分利用市场加以配置,而市场配置资 源是有效率的 利用水市场进行流域水资源配置优于“指令配置”。这可以从不同角度来理解:(1) 通过市场交换,双方的利益同时增加,交换必然优于没有市场交换,这是市场效率的体现 (2)市场交换具有动态性,能够反映总水量的变化和用水需求的变化,部分消除了指令分
3 的是政治上的可行性。通过对流域水资源配置的经济机制和利益机制分析，我们提出水资源 配置的第三种思路，即引入准市场的思路。我们建议积极引入既不同于传统“指令配置”也 不同于“完全市场”的“准市场”，准市场的实施由“政治民主协商制度”和“利益补偿机 制”等辅助机制来保障，以协调地方利益分配，达到同时兼顾优化流域水资源配置的效率目 标和缩小地区差距、保障农民利益的公平目标。流域统一管理应和“准市场”、“地方政治 民主协商”有机结合，通过不断的制度创新和制度变迁，形成比较成熟有效的新的流域水分 配、水管理模式，并逐步以法律法规的形式固定化。 二、积极引入流域“水市场”，优化流域水资源配置 应对日益严峻的水资源供需矛盾，必须开源和节流，由于开源成本越来越高，跨流域 调水工程耗资巨大，因此一般而言，在实施大规模的调水工程之前，应首先充分挖掘本流域 用水潜力。市场的力量能够优化资源配置，水资源作为一种稀缺经济资源，同样能够通过市 场机制实现优化配置。利用市场机制配置水资源，既包括微观上的提高水价以促进节水，也 包括在流域上下游之间、不同地区之间、不同部门之间的市场交易，引进流域水市场能够促 进微观上的水价改革，优化流域水资源配置，增进流域的用水福利。 水资源的需求可以分为两部分，一部分是基本的生活需求，即为了维持正常生命、保 障基本生活的日常生活用水，这部分用水的需求价格弹性很小，另一部分是非基本需求的多 样化用水，需求价格弹性较大。基本用水的比例很小，以塔里木河流域为例，按《 21 世纪 议程》要求的每人每天 40 升淡水的用水标准，塔河全流域人日基本用水总量仅占水资源利 用总量的 0.5％。绝大多数用水是多样化用水，又可分为农业用水和非农业用水，其中农业 用水是总用水的主要组成部分，1996 年我国农业用水在总用水中的比重高达 87％（见表 3）。 某些流域农业用水比重更高，塔河流域农业用水约占全流域用水的 95.5％，黄河农业用水 占全河用水量的 92％，而且上游比例更高。从流域整体来看，流域上下游不同地区之间有 潜在的“水市场”。以黄河为例，黄河多数灌区工程老化失修，灌溉方式简单落后，不少地 方还是大水漫灌，管理粗放，水资源有效利用率低（30-50％），农业如果采取有力的节水 措施，就能转移出一部分农业用水满足非农业需求。研究表明，水资源越是易于获取的地区， 大水漫灌越成为习惯，节水激励越弱，用水效率就越低下。黄河上游青海、甘肃、宁夏和内 蒙四省的人均用水量和万元 GDP 用水量大大高于下游的陕西、山西、河南和山东四省，由于 地理条件限制最不易获取黄河径流水的山西省，人均用水量和万元 GDP 用水量却最低（见表 4）。农业用水效率的计算表明，下游河南、山东两省的灌溉面积产出效率大大高于上游， 约是青海、宁夏和内蒙三省的 2 倍（见表 5）。一方面上游由于水资源的易得性而超量采水， 浪费严重，如果节约用水就可以提供潜在的水供给，而节水是一种投资需求；另一方面下游 水严重短缺，对水资源又迫切需求，而工农业经济损失可以提供潜在的资金供给。市场之所 以是有效率的就是因为如果同时存在需求和供给，那么通过交换，供需双方都可以受益。下 游地区拿出一部分经济损失和上游潜在的水供给相交换，水短缺和支付上游水价都会促使其 提高节水水平，从而总受益增加；而上游收取下游的水价，以此对节水灌溉进行投资，虽然 水量减少而产出却可以继续增加，其总收益也增加。这说明水资源作为一种稀缺的经济资源， 其配置可以不完全依赖于政府的指令性分配，也可以充分利用市场加以配置，而市场配置资 源是有效率的。 利用水市场进行流域水资源配置优于“指令配置”。这可以从不同角度来理解：（l） 通过市场交换，双方的利益同时增加，交换必然优于没有市场交换，这是市场效率的体现； （2）市场交换具有动态性，能够反映总水量的变化和用水需求的变化，部分消除了指令分
配各地区水量的不合理性,在很大程度上可以避免“体制失效”:(3)上下游的用水成本 增加,上游多用水就意味着丧失潜在收益,即用水要付出机会成本,而下游多用水要付出直 接成本,这就为上下游都创造了节水激励;(4)地区总用水量通过市场得到强有力的约束 必然会带动其内部各区域的水资源配置的优化,区域又会拉动基层各部门用水优化,这样通 过一级一级的“制度效仿”,可以大大加快微观层次上的水价改革。微观上的水价改革和流 域水市场相结合,这样就能够有效的配置流域水资源,这正是政府所希望达到的目标,传统 的自上而下的行政管理方式难以实现的目标,通过在全流域引入水市场却可以得到较好实 现 、我国转型期条件下的水市场要采取“准市场”形式 水资源是一种具有多重特性的自然资源,包括自然特性、生产特性、消费特性和经济 特性。从自然特性角度看,它可以循环再生,但是储量有限,它空间和时程分配不均,多则 成涝、少则为旱,而且自然界需要大量的生态环境用水;从生产特征角度看,它的长期供给 有自然极限,短期供给依赖于水利设施,水利设施往往投资很大,投资周期长,具有公共物 品的特点,使得水供给具有区域自然垄断性,通常由地方政府部门提供,而且地表水上游地 区取水处于自然优先地位;从消费特征来看,水需求同时包含水量需求和水质需求,人类用 水有一个弹性很小的基本用水,而大部分用水为弹性相对较大的多样化用水,占用水很大比 重的农业用水和降水呈逆向波动,农业节水依赖于用水管理和节水技术设施,需要较大的节 水投资:从经济特性来看,水利设施提供的服务具有混合经济特征,既有私人物品的属性 又有公共物品的属性,具体分解如图1分解。 注:所谓竞争性是指减少一部分用户消费的供应可使另一些用户获得这种供应.外 部性是指行为主体没有承担其行为的全部成本(消极的外部性)或没有享有其全部利益(积 极外部性)时所出现的一种现象。可独占的指容易排除用户使用,不可独占的是指排除用户 使用的成本很高 些水利设施提供的服务主要具有私人物品特征,比如水电和供水,竞争性很强,而 且具有独占性,这种属性决定供水通过水市场配置最有效率;有些水服务则主要具有公共物 品特征,比如防洪、河道治理、水文监测、水质保护等都属于公共物品的范畴,具有非竞争 性和非独占性,需要由政府来提供这些公共服务。因此水市场只能在供水、水电、灌溉等这 些具有私人物品特征的有限领域内发挥作用,水市场不可能是一个完全市场。 水资源还有独特的地域特征,以流域或水文地质单元构成一个统一体,每个流域的水 资源是一个完整的水系,各种类型的水不断运动、相互转化,例如水可以从上游向下游流动, 地表水和地下水可以相互转化。水资源的以流域为整体的特征,客观上要求流域统一管理、 统一水量调度,目前世界上许多国家都强调对水资源实行统一管理,我国这方面也已引起高 度重视。以黄河为例,黄河的水量调度要综合协调解决防洪防凌和发电、发电与灌溉及上下 游用水、汛期下游引水与防凌、汛期水库蓄水与河道泥沙冲淤、工农业供水和生态用水、地 表水和地下水等各方面的矛盾,这是一项非常宏大而又复杂的系统工程,如果没有统一管理、 统一调度,综合协调这些矛盾是难以想象的。基于此,供水、灌溉和水能等水需求必然受制 于防洪、防凌、冲沙、生态保护等其它水需求,这使得水市场即使在水资源私人物品属性的 领域内也要受制于水资源利用的多目标性
4 配各地区水量的不合理性，在很大程度上可以避免“体制失效”；（3）上下游的用水成本 增加，上游多用水就意味着丧失潜在收益，即用水要付出机会成本，而下游多用水要付出直 接成本，这就为上下游都创造了节水激励；（4）地区总用水量通过市场得到强有力的约束， 必然会带动其内部各区域的水资源配置的优化，区域又会拉动基层各部门用水优化，这样通 过一级一级的“制度效仿”，可以大大加快微观层次上的水价改革。微观上的水价改革和流 域水市场相结合，这样就能够有效的配置流域水资源，这正是政府所希望达到的目标，传统 的自上而下的行政管理方式难以实现的目标，通过在全流域引入水市场却可以得到较好实 现。 三、我国转型期条件下的水市场要采取“准市场”形式 水资源是一种具有多重特性的自然资源，包括自然特性、生产特性、消费特性和经济 特性。从自然特性角度看，它可以循环再生，但是储量有限，它空间和时程分配不均，多则 成涝、少则为旱，而且自然界需要大量的生态环境用水；从生产特征角度看，它的长期供给 有自然极限，短期供给依赖于水利设施，水利设施往往投资很大，投资周期长，具有公共物 品的特点，使得水供给具有区域自然垄断性，通常由地方政府部门提供，而且地表水上游地 区取水处于自然优先地位；从消费特征来看，水需求同时包含水量需求和水质需求，人类用 水有一个弹性很小的基本用水，而大部分用水为弹性相对较大的多样化用水，占用水很大比 重的农业用水和降水呈逆向波动，农业节水依赖于用水管理和节水技术设施，需要较大的节 水投资；从经济特性来看，水利设施提供的服务具有混合经济特征，既有私人物品的属性， 又有公共物品的属性，具体分解如图 1 分解。 注：所谓竞争性是指减少一部分用户消费的供应可使另一些用户获得这种供应．外 部性是指行为主体没有承担其行为的全部成本（消极的外部性）或没有享有其全部利益（积 极外部性）时所出现的一种现象。可独占的指容易排除用户使用，不可独占的是指排除用户 使用的成本很高。 一些水利设施提供的服务主要具有私人物品特征，比如水电和供水，竞争性很强，而 且具有独占性，这种属性决定供水通过水市场配置最有效率；有些水服务则主要具有公共物 品特征，比如防洪、河道治理、水文监测、水质保护等都属于公共物品的范畴，具有非竞争 性和非独占性，需要由政府来提供这些公共服务。因此水市场只能在供水、水电、灌溉等这 些具有私人物品特征的有限领域内发挥作用，水市场不可能是一个完全市场。 水资源还有独特的地域特征，以流域或水文地质单元构成一个统一体，每个流域的水 资源是一个完整的水系，各种类型的水不断运动、相互转化，例如水可以从上游向下游流动， 地表水和地下水可以相互转化。水资源的以流域为整体的特征，客观上要求流域统一管理、 统一水量调度，目前世界上许多国家都强调对水资源实行统一管理，我国这方面也已引起高 度重视。以黄河为例，黄河的水量调度要综合协调解决防洪防凌和发电、发电与灌溉及上下 游用水、汛期下游引水与防凌、汛期水库蓄水与河道泥沙冲淤、工农业供水和生态用水、地 表水和地下水等各方面的矛盾，这是一项非常宏大而又复杂的系统工程，如果没有统一管理、 统一调度，综合协调这些矛盾是难以想象的。基于此，供水、灌溉和水能等水需求必然受制 于防洪、防凌、冲沙、生态保护等其它水需求，这使得水市场即使在水资源私人物品属性的 领域内也要受制于水资源利用的多目标性
在地区差距过大的情况下,公平的市场交易难以发生。王绍光和胡鞍钢(1999)的研 究表明,中国目前的地区差距是世界上最大的国家之一(见表6)。以黄河流域为例,沿黄 八省在进入90年代以来地区差距迅速扩大,1990年山东人均GDP相当于甘肃人均GDP的1.65 倍,到1998年已上升为2.34倍,1998年山东人均GDP相当于全国平均水平的126.9%, 而甘肃的人均GDP仅相当于全国平均水平的54.2%(见表7)。在地区差距如此显著的情况 下,水市场难以自发产生,必须和政治手段相结合,建立协商制度和利益补偿机制来保障水 市场的实施 综上所述,在现实转型期条件下,我国的水市场只能是一个准市场,所谓准市场是指 流域水资源在兼顾上下游防洪、发电、航运、生态等其它方面需要的基础之上,兼顾各地区 的基本用水需求,部分多样化用水市场化,在上下游省份之间、地区之间和区域内部按市场 化加以配置,这是一个完整的、宏观和微观相结合的供水水资源市场 四、水市场的辅助机制:“政治民主协商制度”和“利益补偿机制” 流域地表径流水的空间跨度很大,供水通常具有自然垄断性,往往由地方公共部门提 供。在转型期条件下,供水部门还没有完全实现政企分开,公共供水部门还不能按市场机制 运作,上下游用水户之间由于信息不完全、信息不对称等因素造成的高昂交易成本,使得供 求力量不足以跨越空间障碍实现市场交割,必须由一定的组织来代表用户的利益,在流域上 下游之间建立协商机制。而流域地方政府是最有效的水权代表者,可以在较大程度上代表地 区和用户的利益,最可能通过政治协商的方式和其他地方政府之间建立起一种组织成本较低 的协商机制。政治协商机制实际上是一种谈判和投票机制,地方利益主体通过广泛参与反映 他方利益,实行地方投票、中央拍板、民主集中,在一定游戏规则下达成合约,其结果不 定是谈判各方的最优解,但却是较优解或妥协解,这将带来流域整体用水效益的提高(见表 通过政治协商实现部分多样化用水市场化配置,其约束机制主要是合约约束,由于合 约在其它利益主体约束条件下最大限度地反映自身利益,合约规定了违约受惩罚的规则,违 约的成本必然很高,这就大大减少了违约的风险。但仅此还不够,还必须建立一整套合约保 障机制,包括适时的水情监测,广泛的信息披露,用户的广泛参与,初始产权的公平划分等 等。如果具有取水优先权的上游地区是贫困地区,显著的地区差距以及农业节水投资巨大的 特点,上游地方将会缺乏谈判积极性,即使达成合约,违约风险也很大,因此必须建立一套 利益补偿机制”,对欠发达地区和利益受损人口实行利益补偿。有效的利益补偿机制将是 保障政治协商制度实施的关键。利益补偿的核心是保障农民利益、给农户造成节水激励。用 户节水除了完全弥补少用水损失和水价提高付出的成本,与原来的多用水相比,还能够获得 更大的收益,这样才能同时达到农业节水和农户受益的双重目的。利益补偿的实现要通过多 种渠道,包括财政转移支付、水市场收入和国家对水利设施的投资和补贴(这是较大的一笔 利益补偿)。利益补偿的受益对象既包括上游地区政府,也包括当地人民,但是主体应当是 贫困地区农民和流域贫困人口,有效的利益补偿机制有助于缩小上下游地区差距和调节收入 再分配。水市场的有效运作能够保证水资源在流域的优化配置,实现市场的经济效率目标, 合理的利益补偿机制保障了贫困地区和贫困人口特别是农民的利益,实现政府的社会公平目 标 五、政策建议
5 在地区差距过大的情况下，公平的市场交易难以发生。王绍光和胡鞍钢（1999）的研 究表明，中国目前的地区差距是世界上最大的国家之一（见表 6）。以黄河流域为例，沿黄 八省在进入90年代以来地区差距迅速扩大，1990年山东人均GDP相当于甘肃人均GDP的1．65 倍，到 1998 年已上升为 2.34 倍，1998 年山东人均 GDP 相当于全国平均水平的 126.9％， 而甘肃的人均 GDP 仅相当于全国平均水平的 54.2％（见表 7）。在地区差距如此显著的情况 下，水市场难以自发产生，必须和政治手段相结合，建立协商制度和利益补偿机制来保障水 市场的实施。 综上所述，在现实转型期条件下，我国的水市场只能是一个准市场，所谓准市场是指 流域水资源在兼顾上下游防洪、发电、航运、生态等其它方面需要的基础之上，兼顾各地区 的基本用水需求，部分多样化用水市场化，在上下游省份之间、地区之间和区域内部按市场 化加以配置，这是一个完整的、宏观和微观相结合的供水水资源市场。 四、水市场的辅助机制：“政治民主协商制度”和“利益补偿机制” 流域地表径流水的空间跨度很大，供水通常具有自然垄断性，往往由地方公共部门提 供。在转型期条件下，供水部门还没有完全实现政企分开，公共供水部门还不能按市场机制 运作，上下游用水户之间由于信息不完全、信息不对称等因素造成的高昂交易成本，使得供 求力量不足以跨越空间障碍实现市场交割，必须由一定的组织来代表用户的利益，在流域上 下游之间建立协商机制。而流域地方政府是最有效的水权代表者，可以在较大程度上代表地 区和用户的利益，最可能通过政治协商的方式和其他地方政府之间建立起一种组织成本较低 的协商机制。政治协商机制实际上是一种谈判和投票机制，地方利益主体通过广泛参与反映 他方利益，实行地方投票、中央拍板、民主集中，在一定游戏规则下达成合约，其结果不一 定是谈判各方的最优解，但却是较优解或妥协解，这将带来流域整体用水效益的提高（见表 2）。 通过政治协商实现部分多样化用水市场化配置，其约束机制主要是合约约束，由于合 约在其它利益主体约束条件下最大限度地反映自身利益，合约规定了违约受惩罚的规则，违 约的成本必然很高，这就大大减少了违约的风险。但仅此还不够，还必须建立一整套合约保 障机制，包括适时的水情监测，广泛的信息披露，用户的广泛参与，初始产权的公平划分等 等。如果具有取水优先权的上游地区是贫困地区，显著的地区差距以及农业节水投资巨大的 特点，上游地方将会缺乏谈判积极性，即使达成合约，违约风险也很大，因此必须建立一套 “利益补偿机制”，对欠发达地区和利益受损人口实行利益补偿。有效的利益补偿机制将是 保障政治协商制度实施的关键。利益补偿的核心是保障农民利益、给农户造成节水激励。用 户节水除了完全弥补少用水损失和水价提高付出的成本，与原来的多用水相比，还能够获得 更大的收益，这样才能同时达到农业节水和农户受益的双重目的。利益补偿的实现要通过多 种渠道，包括财政转移支付、水市场收入和国家对水利设施的投资和补贴（这是较大的一笔 利益补偿）。利益补偿的受益对象既包括上游地区政府，也包括当地人民，但是主体应当是 贫困地区农民和流域贫困人口，有效的利益补偿机制有助于缩小上下游地区差距和调节收入 再分配。水市场的有效运作能够保证水资源在流域的优化配置，实现市场的经济效率目标， 合理的利益补偿机制保障了贫困地区和贫困人口特别是农民的利益，实现政府的社会公平目 标。 五、政策建议