水资源的制度分析制度评论之五十四 毛寿龙 最近若干年里,由于工农业生产的飞速发展,以及气候变化、降水减少等原因,中国北 方地区普遍缺水,水资源短缺和节水问题成了热门的话题。今年北方地区普遍旱灾,华北地 区出现巨大的地下水漏斗,北京成了严重的缺水城市。缺水问题更成了炙手可热的话题。缺 水地区的政府也针对缺水问题,采取了针对性的政策措施,其中最重要的是"提高水价,限 量用水 对此,大家有各种各样的意见。许多人认为,水涨价,有利于减少浪费,提高大家的节 水积极性:但也有人认为,水资源的需求缺乏弹性,即使涨价也没有什么用:更有人认为 水资源涨价,是劫贫济富,不公平,反对涨价。对此制度分析学者如何看待这一问题呢? 制度分析的第一步,分析水的属性。对此,制度分析学者是这样分析的:水不像盐,每 个人对盐的需要基本是固定的,即使价格有变化,其消费量也不会有很大的变化:它不像 些奢侈品,如珍珠项链,价格越高消费量越大,价格越低反而消费量越下降:它也不像低质 量的消费品,如土豆或劣质大米,人们的收入越高,消费者价格承受能力越高,其消费量越 下降。总起来说,水资源有一定的刚性,每个人为了维持生存,至少需要用一定量的水,每 个人用水能力有限,再浪费水,也不可能无限地浪费水,总是有一个限度。从至少用多少水, 到至多用多少水,具体数字根据不同的人以及不同的气候条件等因素,有一定的变化,但可 以肯定,这一空间还是很大的。在这一范围里,给定不同的价格,价格高,人们一般会选择 节约用水,价格低,人们倾向于选择浪费用水 制度分析的第二步,分析存在问题的性质。如果水资源非常丰富,可以″取之不尽,用 之不竭″,那么水资源就不是一种稀缺资源,就不存在任何定价的问题。相反,如果水资源 极其稀缺,供水量无法维持人们最基本的生存,这时水资源无论如何定价,都不可能解决用 水的问题,唯一的选择就是搬家,"逐水草而居"。对中国北方水资源短缺问题来说,目前北 京等地区水资源面临严重短缺的问题,而由于水价太便宜,在可选择的节水空间里,许多人 没有积极性节约用水。在这种情况下,提高水价,有利于节约用水,解决目前水资源严重短 缺的问题 制度分析的第三步,分析特定政策选择所可能导致的直接效率效应。提高水价,就如某 些城市的实践所表明的,的确起到了鼓励人们节约用水的效果。当然,对于不同的人来说, 其效应是不一样的:对于一贯节约用水的人来说,节约空间有限,没有什么作用,但可以鼓 励其购买节水器具;对于多消费水,如天天洗澡有特殊偏好的人来说,他们宁可多花钱,也 不愿意不洗澡,其节水作用不大,但可以使其多付费,为节水做贡献,并鼓励其采用节水器 具:对于平时浪费水,而对价格又有敏感的消费者来说,提高水价,可以有效地鼓励其节约 用水,鼓励其采用节水器具。总起来说,在一定空间内,提高水价有利于鼓励人们节约用水; 在起不到鼓励节约用水的情况下,也可以筹集资金,以改善供水设施,减少供水环节的渗漏 浪费,改善环境,保护水资源等 制度分析的第四步,分析特定政策选择的分配效应。在制度分析学者看来,任何公共政 策都有分配效应,它可能有劫富济贫的效应,或者有劫贫济富效应,或者比较公平。在水资 源价格政策问题上,也存在分配效应。由于水的价格对于所有的人来说都是一样的,穷人和
1 水资源的制度分析制度 评论之五十四 毛寿龙 最近若干年里，由于工农业生产的飞速发展，以及气候变化、降水减少等原因，中国北 方地区普遍缺水，水资源短缺和节水问题成了热门的话题。今年北方地区普遍旱灾，华北地 区出现巨大的地下水漏斗，北京成了严重的缺水城市。缺水问题更成了炙手可热的话题。缺 水地区的政府也针对缺水问题，采取了针对性的政策措施，其中最重要的是"提高水价，限 量用水"。 对此，大家有各种各样的意见。许多人认为，水涨价，有利于减少浪费，提高大家的节 水积极性；但也有人认为，水资源的需求缺乏弹性，即使涨价也没有什么用；更有人认为， 水资源涨价，是劫贫济富，不公平，反对涨价。对此制度分析学者如何看待这一问题呢？ 制度分析的第一步，分析水的属性。对此，制度分析学者是这样分析的：水不像盐，每 个人对盐的需要基本是固定的，即使价格有变化，其消费量也不会有很大的变化；它不像一 些奢侈品，如珍珠项链，价格越高消费量越大，价格越低反而消费量越下降；它也不像低质 量的消费品，如土豆或劣质大米，人们的收入越高，消费者价格承受能力越高，其消费量越 下降。总起来说，水资源有一定的刚性，每个人为了维持生存，至少需要用一定量的水，每 个人用水能力有限，再浪费水，也不可能无限地浪费水，总是有一个限度。从至少用多少水， 到至多用多少水，具体数字根据不同的人以及不同的气候条件等因素，有一定的变化，但可 以肯定，这一空间还是很大的。在这一范围里，给定不同的价格，价格高，人们一般会选择 节约用水，价格低，人们倾向于选择浪费用水。 制度分析的第二步，分析存在问题的性质。如果水资源非常丰富，可以"取之不尽，用 之不竭"，那么水资源就不是一种稀缺资源，就不存在任何定价的问题。相反，如果水资源 极其稀缺，供水量无法维持人们最基本的生存，这时水资源无论如何定价，都不可能解决用 水的问题，唯一的选择就是搬家，"逐水草而居"。对中国北方水资源短缺问题来说，目前北 京等地区水资源面临严重短缺的问题，而由于水价太便宜，在可选择的节水空间里，许多人 没有积极性节约用水。在这种情况下，提高水价，有利于节约用水，解决目前水资源严重短 缺的问题。 制度分析的第三步，分析特定政策选择所可能导致的直接效率效应。提高水价，就如某 些城市的实践所表明的，的确起到了鼓励人们节约用水的效果。当然，对于不同的人来说， 其效应是不一样的：对于一贯节约用水的人来说，节约空间有限，没有什么作用，但可以鼓 励其购买节水器具；对于多消费水，如天天洗澡有特殊偏好的人来说，他们宁可多花钱，也 不愿意不洗澡，其节水作用不大，但可以使其多付费，为节水做贡献，并鼓励其采用节水器 具；对于平时浪费水，而对价格又有敏感的消费者来说，提高水价，可以有效地鼓励其节约 用水，鼓励其采用节水器具。总起来说，在一定空间内，提高水价有利于鼓励人们节约用水； 在起不到鼓励节约用水的情况下，也可以筹集资金，以改善供水设施，减少供水环节的渗漏 浪费，改善环境，保护水资源等。 制度分析的第四步，分析特定政策选择的分配效应。在制度分析学者看来，任何公共政 策都有分配效应，它可能有劫富济贫的效应，或者有劫贫济富效应，或者比较公平。在水资 源价格政策问题上，也存在分配效应。由于水的价格对于所有的人来说都是一样的，穷人和
富人都一个价格,提高水价,对于穷人和富人的福利影响有所不同:对于穷人来说,节水空 间有限,无法通过节水把涨价引起的额外负担消化掉,负担增加了:对于富人来说,节水空 间比较大,但是富人对于价格不太敏感,可能依然浪费用水,虽然也增加了负担,但相对于 其收入来说,负担较小。因此,提高水价,其分配效应很可能是不公平的:穷人增加了生活 的负担,福利变差了:富人也增加了一定的负担,但负担很小。对此,政府可以采取一些钅 对性的政策措施,比如复合定价制度,在一定限量范围内,实行低价格政策:在一定限量之 上,实行累进价格政策。这虽然不可能彻底让各方面的人满意,但的确有助于减少涨价引起 的不公平的分配效应 到目前为止,各方面有关水资源政策的公共讨论,一般来说,只涉及上述问题的一个方 面。制度分析学者的讨论并不到此为止。制度分析的第五步还将进一步问一个问题:什么样 的水价是合理的? 在很多人眼里,这个问题是一个技术问题,但制度分析学者把它理解为一个制度问题 在制度不适当的情况下,人们倾向于制度不适当的水价;在适当的制度平台下,人们倾向于 适当的水价。因此,这一问题可以转换成:制定合理的水价需要什么样的制度?也就是说 在什么样的定价制度情况下,制定的水价有利于节水,有利于保护和开发水源,还有利于减 少不良的分配效应? 这是一个比较复杂的问题,需要制度分析学者进一步在理论上分析水资源作为私人消 费、公共供给的物品的性质,分析水资源消费者、生产者和组织供给者之间的定价权配置问 题,分析政府、中介组织以及相关方面在其中所可能起到的作用。与理论分析相结合,也可 以进行实证分析,研究世界上缺水国家、缺水地区成功的经验和失败的案例,探索解决水资 源短缺问题的适当的制度基础问题。 在这篇短文里,不可能展开探讨这些复杂的问题。在此,只能给出制度分析学者总的思 路:水价格的理顺,不仅仅是价格数量的理顺,更重要的是水价格决定过程的理顺。水价格 的理顺,是非常重要的,它是一个技术上进行计算的问题,也是通过什么机制来决定的过程 就像政府不可能给所有的商品规定一个合理的价格一样,政府也不可能单独确定合理的水 价。对于一般市场商品来说,其市场价格的合理性在于市场价格的确定没有任何人能够决定 价格的过程中决定的,是充分竞争过程中决定的,而不是垄断定价。水作为一种物品,是 种垄断供给的私人消费物品,与纯粹的市场物品即私益物品有一定的区别,其价格不可能按 照市场竞争来确定,但在一定程度上,让所有有关利益相关者,都能够充分参与水的定价, 其结果就会比个别人、个别权威、尤其是水资源的供给方、物价管理部门单方面确定价格要 合理得多 因此,制度分析学者的基本结论就是,为水资源的价格确定过程设计适当的集体选择规 则,为适当的集体选择奠定良好的立宪制度基础,也就是为水资源价格的确定,提供一个适 当的制度平台,这是解决中国缺水地区水资源合理使用、预防或者减缓缺水问题的根本出路
2 富人都一个价格，提高水价，对于穷人和富人的福利影响有所不同：对于穷人来说，节水空 间有限，无法通过节水把涨价引起的额外负担消化掉，负担增加了；对于富人来说，节水空 间比较大，但是富人对于价格不太敏感，可能依然浪费用水，虽然也增加了负担，但相对于 其收入来说，负担较小。因此，提高水价，其分配效应很可能是不公平的：穷人增加了生活 的负担，福利变差了；富人也增加了一定的负担，但负担很小。对此，政府可以采取一些针 对性的政策措施，比如复合定价制度，在一定限量范围内，实行低价格政策；在一定限量之 上，实行累进价格政策。这虽然不可能彻底让各方面的人满意，但的确有助于减少涨价引起 的不公平的分配效应。 到目前为止，各方面有关水资源政策的公共讨论，一般来说，只涉及上述问题的一个方 面。制度分析学者的讨论并不到此为止。制度分析的第五步还将进一步问一个问题：什么样 的水价是合理的？ 在很多人眼里，这个问题是一个技术问题，但制度分析学者把它理解为一个制度问题： 在制度不适当的情况下，人们倾向于制度不适当的水价；在适当的制度平台下，人们倾向于 适当的水价。因此，这一问题可以转换成：制定合理的水价需要什么样的制度？也就是说： 在什么样的定价制度情况下，制定的水价有利于节水，有利于保护和开发水源，还有利于减 少不良的分配效应？ 这是一个比较复杂的问题，需要制度分析学者进一步在理论上分析水资源作为私人消 费、公共供给的物品的性质，分析水资源消费者、生产者和组织供给者之间的定价权配置问 题，分析政府、中介组织以及相关方面在其中所可能起到的作用。与理论分析相结合，也可 以进行实证分析，研究世界上缺水国家、缺水地区成功的经验和失败的案例，探索解决水资 源短缺问题的适当的制度基础问题。 在这篇短文里，不可能展开探讨这些复杂的问题。在此，只能给出制度分析学者总的思 路：水价格的理顺，不仅仅是价格数量的理顺，更重要的是水价格决定过程的理顺。水价格 的理顺，是非常重要的，它是一个技术上进行计算的问题，也是通过什么机制来决定的过程。 就像政府不可能给所有的商品规定一个合理的价格一样，政府也不可能单独确定合理的水 价。对于一般市场商品来说，其市场价格的合理性在于市场价格的确定没有任何人能够决定 价格的过程中决定的，是充分竞争过程中决定的，而不是垄断定价。水作为一种物品，是一 种垄断供给的私人消费物品，与纯粹的市场物品即私益物品有一定的区别，其价格不可能按 照市场竞争来确定，但在一定程度上，让所有有关利益相关者，都能够充分参与水的定价， 其结果就会比个别人、个别权威、尤其是水资源的供给方、物价管理部门单方面确定价格要 合理得多。 因此，制度分析学者的基本结论就是，为水资源的价格确定过程设计适当的集体选择规 则，为适当的集体选择奠定良好的立宪制度基础，也就是为水资源价格的确定，提供一个适 当的制度平台，这是解决中国缺水地区水资源合理使用、预防或者减缓缺水问题的根本出路