第一章寻求更好的理论【 还要能够产生可以经得起实践检验的命题；(3)这些假设必须尽 可能地-般化，必须公开表述相关的不确定性；（4)方法和概念 都必须经常自觉地适用于该领域专家的批评和评估(Nagl, 1961;Lave and March,1975;King,Keohane and Verba,1994). 这种方法可以总结如下：“清楚而且能够修正”(Be clear enough to be proven wrong)。与“常识性的方法”不一样，科学被设计为自 我感知、寻找错误，进而进行自我修正。 该策略的一项关键内容一引申自上述第2一4项特征一 就是科学家应该开发出明晰的和逻辑相关的一系列命题，其中一 些能被经验证伪，从而能解释一系列相当普遍的现象。这样一系 列内在相关的命题在传统意义上就被称为理论。 在最近的几篇论文中（包括本书第三章和奥斯特罗姆1994 年发表的论文)，埃里诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)在三种不 同的命题中已经发展了一些非常有用的特性。在他看来，概念性 框架(conceptual framework)确定了一系列变量以及变量之间的6 相互关系，这些变量被假定能用来解释一系列现象。这个框架能 提供从适当的变量到像范式那样范围较广的任何东西。它不需要 确定各种关系之间的走向，尽管后来发展的框架肯定会详细说明其 中的一些假设。理论提供了更“密集”、逻辑上更有连贯性的一系列 关系。它把价值附加于其中的一些变量，通常还说明关系如何会随 着重要变量的价值变化而变化。许多理论可以和相同的概念性框架 保持一致。模型(modd)是对特定情形的陈述。与既有理论相比， 模型通常在范围上要狭小些，而在假设上则更为精细。就理想状态 7
‖政策过程理论 而言，模型是可以被量化的。因而，框架、理论和模型可以通过对 连续的统一关联体的操作实现概念化，在该操作过程中，统一关联 体逻辑上的关联性和特征不断增强，其范围则不断缩小。 最后一个要点：科学家必须意识到，而且有能力做到同时运 用几个不同的理论视角一而不仅仅是其中的一个(Stinch cob,1968)。几个不同的理论视角的有关知识，强迫分析者明晰 框架间假设的不同之处，而不是自我封闭地进行假设。第二，多 元的视角激励相互竞争的不同假设的发展，这可能会导致很强的 “推论”(Pat,1964)一或者至少积累相当的依据来证明某一视 角优于另一视角。最后，知识和多元视角的运用都必须逐渐明确 某一视角优于另一视角的条件。 与多元视角相联系的是，本书讨论了七个概念性框架。它们 当中的一些—特别是制度理性选择一产生了一个和多个理论。 实际上，这些概念性框架都孕育了旨在解释特殊情形的多种模型。 政策过程的理论性框架 阶段启发框架 到目前为止，理解政策过程最有影响力的概念性框架一特 别是在美国学者中间一当属“阶段启发法”，如纳库缪拉(Na kumura,1987）所命名的“教科书法”(textbook approach)。正如 琼斯（(Jones,.1970)、安德森(Anderson,1975)以及布鲁尔和德利 8
第一章寻求更好的理论【 翁(Brewer and Deleon,1983)所发展的那样，阶段启发法把政策过 程分为一系列的阶段一通常是议程设置、政策构建和合法化、政 策实施以及评估一同时分析各阶段具体进程的影响因素。阶段启 发法在20世纪70年代和80年代初成为-一个有用的分析工具，其渠 道是把复杂的政策过程划分为分散的阶段，并在特定的阶段一特 别是议程设置(Cobb,Ross,and Ross,1976；Kingdon,.1984,e- son,1984)和政策实施(Pressman and W1 davsky,1973；Hjern and Hhl,1982;Mazmanian and Sabatier,1983),开展了卓越的研究。 然而，在过去的10年间，阶段启发法不时受到一些极为致7 命的抨击(Nakamura,1987;Sabatier,1991;Sabatier and Jenkins- Smith,1993): 1.阶段启发法并不是真正意义上的因果关系理论，因为它 从来没有确定一套控制各个阶段内部和各个阶段之间的进程的系 列因果因素。相反的，阶段启发法对每一阶段的研究趋向局限于 该阶段内部，而不参考其他阶段的研究。此外，没有了因果因 素，各个阶段内部和各个阶段之间也就没有了连续性的系列假设。 2.阶段启发法所推崇的阶段顺序，常常在描述上不准确。 例如，对于现有项目的评估往往会影响议程设置；当官僚试图实 施模糊的法律时，就会涉及到政策的形成和合法性问题。 3.阶段启发法存在一个合法和自上而下的偏见，它关注的 焦点通常是某项重要法律的通过和实施，而不是在既定的政策领 域内对于众多细小的法规—一它们都不显著一的实施和评估之 9
着政策过程理论 间的相互作用。 4.阶段启发法假设仅关注某项重大法律的单一的政策循环 圈，该假设过于简化了涉及各层级政府众多政策建议和法令条例 的多元与互动的循环圈。例如，堕胎政策的积极倡导者，现在活 跃在联邦政府和大部分的州政府的诉讼、华盛顿和大部分州的新 政策建议、其他政策在联邦和州层级的实施以及各种各样的项目 和提案的评估活动当中。他们也在持续寻求影响这些问题的界 定。在这样的情形下一这往往很普遍一聚焦于某一政策循环 圈的作用就极其有限。 结论是不言而喻的：阶段启发法的积极作用很有限，有必要 寻求更好的理论性框架取而代之。 更有希望的理论性框架 幸运的是，在过去的15年间，政策过程的一些新的理论性 框架得以发展或是大幅度修正。本书力图描述其中一些前景看好 的框架，并逐个分析它们的强项和弱点。① ① 我的这些感受并不完全是异质的，彼得·约翰(1998)提出的综合理 论(synthetic theories）就包括了支持者联盟框架(the advocacy coalition frame- work）、间断一平衡框架(punctuated-equilibrium）和多源流框架(multiple streams)。此书在更早的时候，彼得·约翰对社会经济研究方法、制度、理性 选择和观念进行了总结。我已经把这些内容大部分归纳在后一部分的建构主义 者范式(constructivist paradigm）里。我所列部分内容和帕桑斯(1996)、穆勒和 苏乐(1998)的内容相重合。 10
第一章寻求更好的理论【 下面列出的是对即将讨论的框架所用的选择标准。虽然肯定 会有一部分人有理由不同意我对这些标准的应用，但我们深感它 们相当直观。 1.任何一种框架都必须准确地符合科学理论的标准，也就8 是说，框架的概念和假设必须相对清晰，并保持内部的一致性， 必须界定清楚因果因素，必须能产生经得起检验的假设，同时， 框架还得保持相当广泛的适用范周（如适用于不同政治系统的大 部分政策过程)。 2.任何一种框架都必须以近期一定数量的概念发展和/或 实践检验为条件。现在一部分活跃的政策学者必须把它当成理解 政策过程的可行方法。 3.任何一种框架都必须为旨在解释大部分的政策过程的实 际理论。理论性框架可能包含明确的规范性因素，但这并不是必 需的。 4,任何一种框架都必须表述广泛的系列影响因素，诸如冲 突性的价值和利益、信息流向、制度安排和多样化的社会经济条 件等。对于站在政策制定的不同视角的传统政治学者来说，这些 影响因素是极其重要的。 根据这些标准，我们选择其中的部分框架进行分析。以下是 对所选的每一种框架的简短的描述和阐释。 11