·8·清代地方政府 地方治安员或地段监守人)作为自已的一般代理人。〔13)地保也为 州县官充当信差，把州县官的命令传达给乡民或城厢居民。他还 负有监视可疑的人，报告盗劫、杀人、私盐、纵火失火等案件等责 任。他也应上报轻微纠纷，如关于田土的争讼或亲属间的争讼，但 他无权加以裁决。〔4) 〔13)《清通考》卷二十一，第5043页，第5045页；《松郡均役成书》册二，第60页 一b:《覆瓮集·刑名》卷一，第13页：《校邻庐抗议》卷A,第13页。章学诚(1738~1801 年)所编纂的直隶永清县地方志中载各地地保的分布如下：县城设有2个地保，城外4 个郊区各设1个地保，每1个村庄或每2~3个村庄设1个地保。东部地区的78个村 庄共设地保66人，南部地区的74个村庄共设地保61人：西部乡村的63个村庄共设地 保60人，北部乡村的63个村庄共设地保61人(《永清县志》卷十三，第2页一第5页 《章氏遗书外编》卷九，第132页一第137页)。 〔14)《清通考》卷二十一，第5043页，第5045页；《清律例》卷二十三，第68页b 第69页：《吏部则例》卷四十二，第41页a一b:《六部处分则例》卷四十七，第19页；（覆 瓮集·刑名》卷一，第13页：《平湖县保甲事宜》第9%~第10页，第28页b:《办案要略》 第31页a一b:《经世文编》卷三十三，第3页。法律允许地保和“乡约”（乡首）向州县官 汇报纠纷案件，由州县官做出裁决：但是州县官不得授权给乡约或地保裁决争讼。 不 允许州县官授权乡约、地保调查抢劫、杀人或其他重大的案件。(《清律例》卷三十，第 33页b~第40页；《吏部则例》卷四十二，第41页a~b:《吏部处分则例》卷四十七，第 19页)。在《经世文编》卷二十三第13页a~b和卷七十四第11页b中，“乡约”被确认 为乡的首领（乡长）。这里指称个人的“乡约”一词，不能与作为讲约制度的“乡约”混为 一谈。在讲约的“乡约”中主持讲座或主讲礼教的人，通常叫“约正”和“约副”，他们是 学者（参见第九章，第六节）。依照《梓潼县志》卷一第14页和第17页的记载：在每一个 乡区，都有一个乡约。他与保长和里长一样有向州县官报告罪案的责任。据说在四 川、贵州和云南，特别是偏远地区，当老百姓发生纠纷时，他们常常诉请乡约解决(《牧 令书》卷八.第44页~第45页)
第一章州县政府·9， 表（一）：行政单元数 时期 直隶州直隶厅 (散)州（散）厅 县 康熙 177 267 1261 雍正 167 65 149 1211 乾隆 187 676 154 1282 嘉庆 182 67 220 147 74 1293 光绪185 72 45 145 75 1303 a.康熙朝《清会典》并未注明这些州是普通州还是直隶州。然而，我们应 该注意，这一总数中有19个是不隶属于府的州。 b.乾隆朝《清会典》卷四在“四川”栏下提到19个直隶州，这显然是誊抄 之误。这一数字应是9（见该书，卷八，第21页，第22页b一23页；《缙绅全 书》，1793年，册四，第1页。) c.包括四个京城顺天府的四个厅，“四路厅”，它们直接隶属于直隶省布 政司。《清会典》(1899)，卷四，第6页。 资料来源：《清会典》(1690)，卷十八、十九；同名书(1732)，卷廿四、廿五； 同名书(1764)，卷四、八；同名书(1818)，卷四、十；同名书(1899)，卷六，第13 一16页。 表（二）：各省行政单元分布状况 省 府 直隶州直隶厅（散）州（散）厅 县 盛京 1 5 2 14 吉林 2 4 2 黑龙江 直隶 10 6 4 17 4 123 山东 10 2 9 山西 9 10 6 85 河南 4 6 96 江苏 8 3 1 3 2 62 安徽 8 51 江西 13 75
。10· 清代地方政府 省 府 直隶州直隶厅 (散)州 (散)厅 好 福建 9 2 6 58 浙江 11 1 2 湖北 、0 60 湖南 4 64 陕西 5 5 73 甘肃 8 6 6 6 47 新疆 4 11 四川 12 P 4 11 8 112 广东 9 5 6 78 广西 2 15 49 云南 14 3 26 10 39 贵州 12 3 13 33 总计185 72 45 145 15 1303 资料来源：《清会典》(1899)卷十三十六 地保有责任督办特定公事（如为案件审理）所需物品，并须保 证有徭役义务的百姓可随时听调遣。〔15)然而，务须记住，地保仅 仅是为衙门服差役的人，因此社会地位非常低。〔6)他们经常因为 没有及时报告（案件）或迅速执行差使而被州县官答惩。〔17我们决 不应像H.B.莫尔斯误解的那样，把地保看成村民的代表或参与 地方政府者。莫尔斯曾猜测，地保是由州县官从村民长老中选任， 〔15)《清通考》卷二十一，第5045页。 〔16)因而冯桂芬把地保描述成了“比普通百姓身份还要低”、提供“卑贱服务“的 人(《校邠庐抗议》卷A,第13页)。参见王凤生在《平湖县保甲事宜》第10页所作的类 似评价。 〔17)《清通考》卷二十一，第5045页；《覆瓮集·刑名》卷一，第13页b
第一章州县政府·11· 经村民同意的。〔)显然，莫尔斯将“地保”与“长老”（耆老）混淆 了。耆老是州县官从德高望重的村民中选出，并授予官员顶戴之 荣宠者。〔19)耆老的主要活动是出席宣讲《圣谕广训》的讲座（乡 约)。然而，《清朝文献通考》清楚地指出，耆老与村社的官方事务 无关：〔20)他们仅仅因其年高德劭而充当一种敬耆德的象征。 简言之，在由官府设立的各类乡村单元（位）中执行特定行政职能 的首领，仅仅是官府的代理人，由州县官任命，受州县官控制。不能把 他们当成代表村民的乡间领袖。自治在城乡都是不存在的。〔2) 第二节各级政府之间的行政关系 中国地方政府的行政是高度集权的。在一省之内，每一级政 府都在上司控制下；所有层级都在省级最高长官的统一管督之下。 县长官（知县）在府长官（知府）或直隶州长官（直隶州知州）或管理 〔I8)H.B.莫尔斯《中华帝国的贸易与行政》(The Trade and Administration of the Chinese Empire),第48页，第73一74页（上海和香港，1908年）。 (19)庶民中的长者，其年龄在八十岁以上的，朝廷授予其八品厦戴(《清律例》卷 八，第47页a一b:《清通考》卷七十六，第5556页~第5557页)。关于者老的研究资料 参见根岸估着《中国社会仁于十石指导层一者老绅士)研究》第25~31页，第69 72页（东京，1947年）；张仲礼《中国士绅：在十九世纪中国社会中的角色研究》第15 17页（西雅图，1955年）：萧公权著《乡土中国》第553~555页。 〔20)《清通考》卷二十-，第5044页：《清会典》卷三十，第13页；《史部则例》卷四 十九，第4页b-第5页。 〔21)萧公权在其《乡土中国》一书中（第267页）恰当地把“地保”和其他乡村首领 定位为：“实际上主要是为政府控制乡村的目的服务的准行政代理人”。萧公权认为， 政府试图对乡村在各方面进行控制 —警察控制、意识形态控制以及其他类似的控 制。他得出结论说（第263页）：就政府放弃干预的事务，乡村享有一定程度的自治。 不过，乡村享有的自治，并不是政府有意要赋予它类似于自治的权利，而是因为当局无 力完全挖制或监督其活动。这种“自治”，换句话说，就是中央集权化未完成（不彻底） 的结果。所以，只要认为是必要或适宜时，政府干预乡村的生活时从来就没有犹豫过
·12·清代地方政府 一个直隶厅的副长官（直隶厅同知或直隶厅通判）的管辖之下。普 通州长官（知州）受知府或管理一个直隶厅的同知（通判）监督。在 管辖一个普通厅的长官（同知或通判）之上，还有知府。知府、直隶 州知州、直隶厅同知（通判）都受巡迥监督官(“道”)的监督。“道 员”可能为常驻官（分守道），也可能仅是巡察官（分巡道），或是被 以一个或更多特别职责的监督官。例如，河务监督官(“河 道”)〔2)，粮谷监督官(“督粮道”或“粮储道”)〔23)，盐务监督官(“盐 法道”)，邮政监督官(“驿传道”)，邮政及盐务监督官(“驿盐道”)， 盐茶监督官(“盐茶道”)。 在道员之上是省级民政长官或副省长（承宣布政使）〔24)省级 〔22)河务道台在河道总督的监督之下。控制黄河、大运河的河道总督（总河） 职设立于1644年，副河道总骨（副总河）的职位设立于1724年。后来总河职衔改成了 总据江南河首（负声江南河政的总长官），副总河的职衔于1729年改为总督河南山东 河道（负责河南山东河政的总长官）。 在随后的几年里，直隶专设了负贵河道、水利的总督（河道水利总督）一职。这 职位于1749年裁撤，其主管事务由直隶总督接管。总督江南河道一职于1858年裁撤， 其主管事务由负责粮食运输的总长官（漕运总督）接管。最后，总督河南山东河道一职 也于1902年裁撤，其主管事务相应地分别由山东、河南两省的巡抚监管。参见《清会 典》卷六，第16页a一b:《清朝续文献通考》（以下筒称《清续通考》）卷 百三十二，第 8616页一8617页：《清史稿》卷一百二十三，第6页：HS.布仑耐特与V.黑格尔斯特龙 合著《当代中国政治组织(Present Day Political Organization of China)(以下简称布仑耐 特与黑格尔斯特龙合著)第399一400页（上海，1912年）。 〔23)除了山西、甘肃、四川和广西四省以外，各省都设有督粮道（其中江苏设有两 个)。在这四个未设督粮道的省份，属督粮道的事务由布政使兼管。督粮道隶属于漕 运总督，漕运总督负责八省漕粮储运：山东、河南、江苏、安数、江西、浙江、湖北和湖南 不归漕运总督统辖的各省的漕粮事务，由各省总督和巡抚负责(《清会典》卷六，第14 页a~b:《清史稿》卷一百二十三，第12页)。 〔24)每省均设一个布政使，但江苏例外。该省在1760年后设有两个布政使： 个设在江宁（南京）：另一个设在苏州(《清史稿》卷一百二十三，第9页a一b)