引言·3· 色，以利我们认识非正式的政府是如何运作的，是如何与正式的政 府发生关系的，以及两者间是如何相辅相成的。撒开士绅阶层去 研究中国地方政府，就像撇开政党和其他压力集团来研究西方政 府制度一样，是不全面不完整的。 当然，不可否认，在中国的行政和社会实践中，地域差异是存 在的。但我相信，那些差异是次要的。清代地方政府的主要特征， 由其中央集权制所决定，具有一致性。因此，我决定，除了国家对 其有特别统治体制的满洲和某些由当地部落酋长（土司）统治的地 区以外，我将中华帝国作为一个整体来考察。这样做，相当程度上 仅仅是因为资料不足，无法对这些区域进行的详细研究；更重要的 考虑是，对前人很少问津的中国地方行政这一课题，从一种更广阔 的途径去研究，在我看来似乎更有意义。 最后，我选择以整个清代为研究对象，而不是仅研究它的一个 时期。虽然，在整个清朝的不同时期，就像它的历次诏令及法规修 纂变更所表明的那样，制度屡有变革：但大多数变化仅是技术性 的、程序上的，因而并不重要。况且，只有通过对一个相当长的时 间幅度里的情形进行系统考察，我们才能发现清代行政统治的 般模式、特征以及它们是否显示了连续性或不连续性。 本书的计划是：首先开放性地描述地方政府的结构，为读者提 供一个关于州县在地方政府体系中的地位作用以及不同层级的地 方政府之间的行政关系的大背景或轮廓。接着各用一章分别讨论 州县政府中的五类职员：州县官、书吏、衙役、长随和幕友。为了让 读者了解政府里的这些职员分别由谁充任、他们做什么及怎样做 事，我们将主要围绕着他们的征募、社会地位及法律地位、职责、薪 给、升迁、监督和纪律控制之类问题展开讨论。第七章到第九章讨 论地方政府执行的职能。州县官是其他一切因素都与之关联的焦 点，通过他，我们能够看清作为一个完整过程的地方政府运作。 对于期望有专门章节论述地方财政的读者来说，本书为什么
·4·清代地方政府 没有这种内容，应是显而易见的：中国的地方政府并没有自己的岁 入；州县官们必须用他自己的收入来支付办公费用和个人开销 公务开支和私人开支之间是没有什么界限的。因此，在州县官薪 给的标题下讨论地方财政也许更妥当。在那里，“惯例性收费 (“陋规”)制度将被讨论。 最后一章讨论士绅阶层在地方行政中的角色。通过对他们在 乡村社会中的身份地位状态、他们与政府官员以及与普通百姓的 关系的考察，我们可以看到正式的和非正式的政府是如何运作、如 何互动、如何被整合在社会的和政治的秩序之内的。 关于我使用的资料，应当略加说明。基本资料来自法律、法 令、行政典章（则例），官修政书，如《大清会典》和《事例》，以及各类 “全书”。但是，更有价值的资料来自州县官本人或他们的幕友、长 随们撰写的手册或指导书（手本）。这些材料，旨在为后继者的工 作实务提世指呈句今作考相据白已在门仟职经验提出的忠告
第一章州县政府 在清代中国，各级地方政府都是按同样的原则组成的。所有 行政单位，从省到州县（后者是我们研究的焦点），都是由中央政府 设计和创建的。中央政府供给经费、任命官员、指导和监督其活 动。所有地方官员，包括州县长官，都是中央政府的代表。在州 县或组成州县的市镇、乡村，都没有自治。实际上，在州县级以下 没有任何类型的正式政府存在。 第一节作为最小行政单元的州县 州和县，作为一省之内的最小行政单元，合而组成更大的单 元：府、直隶厅或直隶州（直隶州下仅有县(1）。直隶厅和直隶州 不能混同于普通的厅和州。前者是在省布政司的直接监督之 下，〔2)有着与府相等的地位。〔3)因此缘故，它们将不包括在我 们的研究范围之内。本书所论及的州县仅是指普通州县。 如表（一）所示，作为地方政府的行政单元数量在不同时期是 有变化的。清帝国有100个以上的普通州和大约1200到1300个 普通县。表（二）所示是按1899年编纂的《清会典》列出的各省州 〔1)府可以分成若干个更小的行政区划：属厅（或散厅），属州（或散州）和县 个直隶州下辖数个县。也有些直隶厅下辖属州、属县。（根据《清会典》卷四第3页的 记载，当时，所有的直隶州都下错若干个县，但只有两个直隶厅领有属州和属县，这两 个厅是：泰天的凤凰厅和四川的叙永厅。) 〔2】《清会典》卷四，第3页。 〔3】《清朝文献通考》（以下简称《清通考》）卷八十五，第5610页
·6·清代地方政府 县及更高一级行政单位的分布状况。 州县的大小规模，通常按其最长最宽处（方圆）来描述，从大约 一百里到儿百里不等。〔4)它包括一个州县治所（有围墙的 城)〔5，环布在它四周的一些市镇，几十或上百个村庄〔6)，村镇规 模大小不等。〔7)州县的人口，从几万到几十万户不等。〔8) 〔4)《清实录高宗》卷四十七，第6页b:《经世文续编》卷二十一，第2页。按照 陆陇其(1630一1692)的说法，北方的州县比南方的州县要小-些(《灵寿县志》卷十，第 25页b)。 〔5】不过，也有两县共驻一城的实例。当某县一分为二时，会发生这种情况。例 如当江苏的常州等十二个州县在1724年各自被分为两个行政建制后，每个新成立的 州县都被指令与老州、县共驻一城。具体而言：常州与元和、常熟与昭文就是如此(《消 实录·世宗》卷二十四，第4一6页)。县衙与府衙同驻一城，上下两级衙门共驻一城也 是常事。 〔6】举例来说：直隶的深泽、栾城两县，前者辖下有79个村庄(《深泽县志》卷 第32页)，后者辖下有156个村庄(《栾城县志》卷二，第25页b):河南省的内黄县辖下 有407个村庄(《内黄县志》卷二.第19页b):山东省的东平州辖下有894个村庄(《东 平州志)卷二，第7页)：山西省的寿阳县辖下有411个村庄(《寿阳县志》卷一，第13页 b):陕西省的减阳县辖下有400个村庄(《咸阳县志》卷一，第5页b)湖南省的武陵县辖 下有41个村庄(《武陵县志》卷七，第2页b):江西南丰县辖下约有1000个村庄(《南丰 县志)卷二，第16页)：江苏溧阳县辖下有1560村庄(《溧阳县志》卷二，第6页及其后请 页)：浙江省平湖县辖下有73个村庄(《平湖县志》卷一，第85页a一b):福建省的长汀 县辖下有510个村庄(《长汀县志》卷二，第26页b及其后诸页)：广东省新会县辖下有 511个村庄(《新会县志》卷二，第57页及其后诸页)：广西省怀集县辖下有242个村庄 (《怀集县志》卷一，第10一11页)：云南省呈贡县辖下由79个村庄(《呈贡县志》卷一，第 25一26页b):四川省彭水县辖下有26个村庄(《彭水县志》卷一，第30页)。 〔？)普通村庄由几十户到一百户人家组成，但是有的小村庄只有几户人家，而有 的大村庄则有几百户人家(《福惠全书》卷二十一，第6一7页)。举例来讲，咸阳县辖下 村庄的大小从4~5户人家到超过200户人家不等；最大的村庄有270户之多(《阳县 志》卷一，第5页b一第19页)。关于村庄的大小及其他具体问题，更详尽的资料，参见 萧公权《乡土中国：十九世纪的帝国控制》(Rural China:mperial Control in the Nine- teenth Century)第14页及其后诸页（西雅图，l960)。 〔8】《小仓山房文集》卷十五，第6页；《躬耻斋文钞》卷四，第1页b:《牧令书》卷 ,第18页：《保甲书》卷三十三：第3页a一b
第一章州县政府·7· 每一个乡都有头领叫“乡长”，在市镇叫“镇长”，在村庄叫“村 长”或“庄头”。〔9)这些人系由当地人民“推举”以负责地方事务， 但这种首领推举从未进化到自治。实际上，镇和村都没有什么法 律地位。政府常设立一些非自然的行政单元，其大小规模与镇和 村的规模并不一致。首先是税赋和徭役单元（里甲）。一般来说， 在乡村地区，每10户人家组成一个“甲”，每110户人家组成一个 “里”或“图”（乡村地区）。在衙门驻地，其单元称为“坊”（行政区） 在近郊地区，其单元是“厢”。〔0)州县官任命甲和里的首领（甲长 甲首和里长)作为代理人负责办理征税、户口登记和徭役等事 务。() 政府还将人民组织成治安单元（保甲）：10户组成一“牌”；100 户为一“甲”；1000户为一“保”。州县官任命首领（牌头、甲长和保 长)作为自己的代理人。2) 州县官也在每一个街坊或乡村委任一位“地保”或“地方”（即 〔9)《福惠全书》卷二，第14页b;卷二十一，第6页a~b。 〔10)《大清律例会辑便览》（以下筒称《清律例》）卷八，第47页b一第48页。江 南和浙江地区将“里”称作“图”(《嘉定县志》卷一，第28页：《松郡均役成书》册九，第 340页；《山阴县志》卷六：第1页b:《日知录记事》卷二十二，第15页)。一个州或县通 常是由几百个里或图组成的。在根据江南省的一位布政使所提供的资料，该地区的 个小县辖有300到400个图，一个大县辖有600到700个图(《江南通志》卷六十八，第 4页b)。例如，江苏娄县猪有183个图(《娄县志》卷三：第2页4页)：浙江山阴县辖 有23坊、186图(《山阴县志》卷六，第1页b一第3页b)。 (11)《清律例》卷八：第47页到第48页提到里长要负责催收赋税以及涉及政府 的其他事务(“勾摄政事")。这些事务就包括人口登记和徭役。参见（清律例》卷八，第 3页到第4页：《清会典》(1764年)卷九：第4页b:《清会典事例》(1818年)卷一百三十 三，第1页a一b:《清通考》卷十九，第5024页：卷二十一，第5045页；《石渠余记》卷三， 第10页b。有关明代类似情况的研究，参见《明律集解附例》卷四，第2页a一b,第20 页：《明史》卷七十八，第4页a一b,第7页b~第8页b:粱方仲著，王玉川（音）译《中国 税收的一条鞭法》第5一6页（哈佛大学，东亚研究中心，1956）。 〔12】参见后面第九章第二节的内容