一、村民自治 21 引起強烈反响，村民决定运用法律武器维护自已的合法权益。 1999年3月25日，在新任镇领导支持下，通过召开村民选举会 议，选出新一届村委会。与东莞遥遥相望的中山市东区沙岗村， 有与其他村一样的优越条件，但经济发展长期落后，存在着明显 的财务黑点，村主任职务为少数人所控制。1999年5月，由于 村委会拖延阻碍民主理财的工作，村民们忍无可忍，按照法律程 序，以村民大会投票表决的方式，罢免了村委会主任。或许罢免 村主仁是一件非常新鲜的事，而且是几个罢免个案集中在一起， 以至于好几家传播媒介在报道罢免村主任事件时，都用了“国内 首例”或“中国第一起”的字眼儿。 民主选举不仅在于形式上的热烈，更重要的是结果的满意。 在各级党组织和政府的有力领导下，1998年以来的村委会选举 在总体上取得了较为显著的成就： 一大批思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意 为群众办事的人当选为村领导。以往我们通常说，应该相信群 众，依靠群众，相信群众的眼睛是雪亮的。但由于没有一套明确 严格的民主程序作为保证，实际选人过程还是少数人说了算。事 实上，“村官”与村民利益的关联最直接。只有做到真正依法民 主选举，才能使大批思想好、有能力的人脱颖而出，施展白己的 才于。1998年以来村委会选举有以下突出特点：一是当选者为 村民服务意识普遍增强，因为没有为民服务的意识，就难以获得 村民的选票；二是当选者的文化水平普遍提高，因为没有文化， 就无法带领村民科技兴农和科技致富；三是当选者本人的致富能 力和本领是能否当选的重要条件。广东省已进行村委会选举 的6400个村中，有25%新当选的村主任是种养专业户和经济能 一干部的责任心和开拓意识大大增强。权力的行使与权力 的授予紧密相连。在严格的法律程序基础上产生的村领导，对自
22 乡村治理与中国政治 已手中权力的来源有更充分的认识，从而大大增强了其贵任感。 他们意识到自己的“官帽”是村民给的，只有切实为村民服务， 才对得起村民的一份信任。特别是那些经济发展和村务管理较为 落后的村，新当选的村干部更有一份沉甸甸的责任感。河南省邬 庙村有13位候选人参与竞争，在发表治村演说时，个自提出了 自己一套明确的治村思路，表达了自己为村民服务的决心。该省 郾城县赛子村村主任候选人在发表治村演说提出了五项目标，并 交了1万元押金，表示“任期内完不成目标任务，所交押金不 要，报酬分文不领，接受工资的5一10倍罚款。”广东省东莞市 王屋村新的村委会主任当选后表示：“新班子将以前任村官为前 鉴，真正做到村务公开，把玉屋村的土地问题彻底查清。”河南 省漯河市对全市新一任民选“村官”进行了专门的追踪回访，发 现新一届村委在“三夏”和抗灾抢险工作中普遍表现突出，受到 村民的赞扬。 一使干部群众受到深刻的自我教育。由于长期历史造成的 原因，农民的民主素质较低，必须经过长时间学习和训练，而最 好的课堂则是民主实践。 1998年以来的民主选举，由于由村民直接提名候选人，村 民得以参与和了解选举的各个环节，在亲身体验中切实感受到民 主的可靠性，逐渐理解民主的科学含义，受到生动其体的自我教 育。河南省安阳一个村在选举投票时，当地一指导村委会选举的 干部想看一女性村民的选票是否填写正确，却被该村以秘密划票 的理由加以阻止。山东省莱西市柴岚村有一对夫妇在参加投票 时，丈夫对妻子说：“你跟我得保持一致，我代你写票好了。”妻 子却答：“俺跟中央保持一致，选谁不选谁，你做不了俺的主。” 按民主程序选举产生的干部，也容易形成按民主程序办事的习 惯，从而改变过去基层干部习惯子独断专行的行为模式。许多地 方在村委会换届选举后十分注重村委会的民主议事和村务公开制
一、村民自治 23 度的建立，将依法建制，以制治村，民主管理作为治村基本 规则。 -强化了法律的尊严。由于上下重视和传播媒介的广泛宣 传，特别是村民委员会选举的实践，《村民委员会组织法》以前 所未有的广度和深度深人到村民中，使广大村民充分认识到，只 有切实掌握和运用法律才能正确行使民主权利，维护自己的合法 权益。而广大基层干部也从中受到深刻的法律教育，法律意识得 到强化。1998年，在辽宁省普兰店巾矿洞村村民委员会选举中 出现了由村支部书记一人包办，第二村民小组1人代替48位选 民划票投票，秘密点票和不当场公布选举结果的违法违规现象。 该村村民认为自已的民主权利受到严重侵犯，两天内有四百多名 村民向政府反映情况。在村民的监督和督促下，乡政府撒销了此 次选举结果，重新组织选举。但乡政府在没有弄清基本选举程序 的情况下，又匆匆举行村民代表选举，再次引起村民不满。在市 主管部门的干预下，该村的村委会选举才得以顺利进行。黑龙江 省集乐村村民提出罢免村主任动议后，遇到不少阻力，有的村民 准备到省政府请愿，而另一些村民则强调必须按程序走。特别是 新的镇委书记积极引导村民运用法律手段，使村民得以通过法律 程序罢免了原村主任。 三、跨越中的艰难：来自村民的呼声 任何历史的跨越都不可能一蹴而就。村民委员会民主选举的 意义不仅在于能够使农民选好自已的当家人，更重要的是它是新 的授权机制和权力有序更迭的规则程序，并直接涉及权力更迭背 后的利益关系。因此，从一定意义上说，与包产到户相比，村民 自治的推进更为艰难。首先，包产到户是基于共同利益的选择， 村民自治是在由于分户经营而带来的利益分化基础上进行的，特
24 乡村治理与中国政治 别是村民委员会选举强调竞争，必然会产生意向的不同，甚至尖 锐的冲突。其次，包产到户可以以按手印、拉绳子，甚至抓阄等 十分简单的方法操作，而村民自治体现着现代民主和法治精神， 特别是村民委员会选举有一套严格的法律程序，农民对这些外部 输人的程序相当陌生，需要较长时间掌握和运用。第三，村民自 治涉及整个农村管理体制的变革，特别是村民委员会选举涉及权 力授予和运行方式的改变和原有政治关系的再调整，会引发一些 深层次的矛盾。 1998年以来，中国村民委员会民主选举取得了重大进展 但与此同时，村民的不满情绪也格外强烈，选举中出现的问题不 少。群众上访信访，特别是集体上访和联名信访明显增多。怎样 看待这一似乎十分矛盾的现象？笔者认为这既反映了历史跨越的 艰难性，同时也是一种历史进步的表现。因为在1998年以前， 许多现象被视之为自然的，甚至是不容置疑的，即使群众有意见 也很难公开表达或向上级机关反映。而进人1998年后，随着党 和国家对村民自治的高度重视，特别是加强立法和立法宣传，群 众掌握了政策和法律武器，一些本不正常的现象的神圣性受到质 疑和挑战，上访上告因此增多。笔者通过对一部分群众上访上告 信件及新闻煤介披露的情况的分析，基本都是反映村民委员会选 举过程中的违法现象。这些直接来自村民的呼声主要分为以下类 型： 一领导部门依法办事的观念不强。村民自治，特别是村委 会选举是一项政策性十分强的工作，必须有强有力的领导。而这 一领导又必须建立在严格依法办事的基础上。但一些领导部门人 员的法律意识淡薄，不能依法领导村委会选举工作，1998年下 半年，湖南省长沙市部分地方违反《湖南省村委会选举办法》， 不按照省政府统一部署，擅自提前进行村委会换届选举，在选举 过程中又不依法办事，引发多起村民集体上访，严重影响基层民
一、村民自治 25 主和基层稳定。省领导得知此事后，做了大量工作，才使村民的 情绪稳定下来。福建省某村村委会换届选举从1997年8月开始 到1998年5月，进行了四次选举，但镇政府和村民的意见不 致，致使选举结果得不到承认，报纸多次披露和主管部门提出意 见后也未能解决，村民只得向更高层部门反映意见。内蒙古某村 选举过程中，当地政府竞然动用暴力工具监督和控制选举，从而 造成1400多人联名上告。这种动用暴力工具强制选举的方式最 容易引起村民的反感。在数封类似的上告信中，基本上都附有数 十、数百，甚至上于人的签名。 一基层政府部们沿袭传统的管理方式，将村委会作为自己 的下级机构对待，任命、指选、派选村领导，直接侵犯和剥夺村 民的民主选举权利。这种情况在群众上访上告中所占比例最大。 在国家某主管部门1998年收到的反映村委会选举问题12封来信 中，有9封属于此类，占75%。内蒙古自治区宁城县黑城村以 往的村委会选举基本上是由乡领导任命，即使选举也是按上级意 志“走过场”，村民意见较大。1998年3月，因村里负债日趋严 重，村民联名向乡政府提出罢免村委会的要求，但没有回应。该 村因此成了一个没有村委会的村庄，延长土地承包期的工作只好 搁浅。河南省泌阳县冢子村自1994年以来，便是由所在乡的领 导任命村干部。1999年，针对政府委派干部不理村务，村委班 子长期瘫痪的状况，村民向乡政府强烈要求按《村民委员会组织 法》选举村干部。该乡乡长竞回答：“你们想自己选村干部，那 是胡闹！”内蒙古某村选举不合法，引起村民的不满，镇派出所 竟然传讯两位有意见者，结果引起53名村民联名写信上告。浙 江省某村村委会主任任职期间侵占集体财产和村民合法权益，引 起村民强烈不满。1998年9月18日，该村村民忍无可忍，依法 罢免村委会主任职务。但此举得不到镇领导的支持和引导，从而 致使该村村民代表在新的《村民委员会组织法》颁布不久向国家