26 乡村治理与中国政治 主管部门写信。四川省某乡将一名落选的人重新任命为村干部， 该村村民对照法律规定后向上.级政府反映情况。河南省某 村书记阻挠依法选举村民委员会，致使该村近千名村民联名写信 上告 一选举程序不合法。由于以往的村民委员会组织法在选举 程序上规定不明确，新组织法的实施贯彻有一个过程，这使得 1998年以来村民委员会选举过程中的程序合法性问题显得特别 突出。这类问题在群众上访上告中所占比例也较大，如内蒙古某 镇三个村集中上访上告都与此相关。程序不合法的突出表现是： 主持村委会选举工作的选举委员会的产生主要由乡镇和村领导确 定，而不是由村民提名，通过民主程序产生，如吉林省某村支部 书记自行任命村换届领导小组：没有严格办理委托投票手续，如 重庆市某村外出1年以上而没有委托代票的有39人；没有采用 秘密划票：不按规定代票，如内蒙古某村一人代写40多张选票； 参加投票人数没有达到选民半数以上，如内蒙古某村67%的村 民没有参加选举；没有当众开启票箱、验票、唱票、计票，如河 南省某村1998年10月12日夜晚挨家挨户投票，但直到14日下 午才以公告的方式公布选举票数，选民不知道谁是监票人、唱票 人和计票人。辽宁省某村村委会换届选举时，该村代理书记操纵 选举，村民代表和候选人均由他点名，并由他派人挨家挨户收选 票，并将票箱拉到镇政府，不公开唱票。他虽然当上村主任，却 激起村民的强烈不满，并向国家主管部门反映“这样的人能当村 干部吗”？广东省某村领导利用一些村民不了解有关法律程序， 委派信得过的人提袋到农户家写票，不作户主登记核实，随意代 投等，致使该村近20名村民写信上告。江苏省某村因人为干预， 选举中违法违规现象严重，200多名村民联名写信要求重新选 举。 一采用不正当，甚至违法手段干扰村委会选举。1999年4
一、村民自治 21 月，广东省阳江市南排村的村党支部书记兼村委会主任为了达到 继续当选村主任的目的，出资30万元收买选票，并操纵填票开 票过程，引起村民的强烈不满。该省珠江三角洲发达地区的一个 村书记为达到当选村主任的目的，大摆筵席，一次达10桌，100 多人。辽宁省某村选举中一些人错误理解“海选”，利用宗族势 力，拉帮结派，制造谎言，甚至威胁恐吓，以达到当选的目的。 吉林省某村村支部书记和代“村长”为了保住“官位”，在村委 会换届选举中合谋舞弊，仅代“村长”本人就填了50多张选票 村民不承认这一“合法”选举结果，23位村民代表联名致信反 映情况和要求。辽宁省某村通过换届选举产生新的村委会，但村 书记不承认选举结果，任命一位落选者继续任干部。由此引起该 村51户村民联名写信上告。个别地方还出现了“村霸”依靠暴 力破坏选举的严重事件。特别是河南省某村少数村民以暴力干扰 选举，竞得到村党总支领导的纵容。广东省某村选举中，一老人 仅仅因为发表了自己的意见，而被原领导股打游街，影响十分恶 劣。该省另一个村，在1999年元月28日深夜，由镇干部、派出 所民警和该村候选人组成的队伍，挨家挨户叫醒村民，要村民在 他们指定的名单上投票。 一选举不合法问题得不到及时有效解决。福建省某村村委 会选举受到少数干部操纵，引起村民强烈不满，多次上告。该省 电视台和报纸也作了报道，但仍然得不到合理解决，致使村民向 中央部门致信。该省某乡领导违反法律规定将一村主任免职。被 免职者多次申诉，报纸、电视台和杂志给予报道，但长期得不到 解决。内蒙古某地因不依法选举村委会，村民多次集体上访，直 至《人民日报》发表文章和国家主管部门的督促，仍然得不到合 理解决，致使村民再次写信上告。 以上来自村民的呼声在事实上虽然有待进一步认定，但是有 两个基本的共同点：一是充分相信法律，反映的大部分情况都是
乡村治理与中国政治 参照有关法律法规提出的明显违法现象、许多信还专门附有有关 的法律条文；二是充分相信党和人民政府，寄希望于党和政府体 察民意，重视民声，维护法律的尊严。事实上，大多数党政部门 对群众的来信来访都给予了高度重视，使许多问题得到了及时处 理。挪么，为什么1998年以来的村委会选举尚存在许多不尽人 意的问题呢？ 其一，法制意识淡漠。民主必须通过法制加以保障。特别 是作为村民委员会选举基本法律依据的村民委员会组织法，是 由广大干部和村民直接行使的法律。村委会选举能否依法 正常进行，很大程度取决于干部和群众对法律的认识和掌握。 但在相当长时间里，村民委员会组织法没有得到广泛宣传贯 彻，更没有深人人心，特别是少数干部对这项法律有不同的 认识，甚至有抵触情绪，致使这一法律没有树立起应有的权威。 在村民委员会选举中以言代法、以权代法、以势代法等现象较为 突出，从而引起人们的不满。湖南省长沙市在选举中出现的大范 围问题，重要原因就是部分干部根本不知道有《村民委员会组织 法》和《湖南省村委会选举办法》。一乡镇党委书记甚至说“我 们不管什么《村组法》、《选举办法》，群众要求选举就是法。”陕 西省安康市大同镇北村村主任在选举时有明显的违法行为，山于 得不到相应处罚而再三干扰选举，激起村民公愤。一些村民的法 律意识也相当淡漠，不是依法参与村委会选举，而是将村委会选 举视为“改朝换代”的工具，利用村里的原有矛盾，在选举中不 择手段以达到自已的目的。如果不能如意，就上访上告，妨害社 会稳定。 其二，习惯于传统选人用人方式，担心村民选举出来的人难 以控制，工作不细致。当前农村工作较多，任务较重，矛盾也较 复杂。基层党政缺乏必要的手段管理本地事务，只能信助于村领 导人的协助。所以他们希望将村委会变为自已的“腿”，保证村
一、村民自治 29 领导努力完成政府任务，由此自党不自觉地将自己的意志渗透到 村委会选举中，特别是担心民选出来的于部不听乡镇的话。当自 己的意志与村民的意志发生矛盾时，不是做过细的说服和引导工 作，而是强迫命令，甚至公然违反法律程序。在村级组织中，党 组织本应发挥领导核心作用，但是一些村的党组织没有正确认识 党的领导和依法办事的关系，要么认为既然是“海选”，就可以 放任自流，群众想怎样就怎样；要么采用直接于预的方式，选自 己中意的人，忽视村民的意见。吉林省某村因一选民资格问题 发生矛盾，乡领导和村支部书记没有做过细的工作，而是采用 不合法的方式保证自己相信的人当选，引起村民不满，写信上 告。 其三，地方规定与法律精神不相一致。由于1988年开始试 行的村民委员会组织法只是对村民委员会选举作了非常原则性的 规定，为使于操作，一些地方制定了在本地实行的规章。新的村 民委员会组织法对村民委员会选举进行了较为详细的规定后，一 些地方性规章与法律精神产生冲突，但地方没有及时根据新的法 律精神进行修改补充和完善，并仍然按原有规章操作，从而出现 违反法律精神的现象。如内蒙古某旗曾经规定成立以支部书记为 组长的换届领导小组，忽视了村民参与建立选举委员会的法律精 神，从而引起村民的不满。 其四，经济问题。这类问题是造成村民委员会选举不如意 的重要原因之一，占上访上告的大部分。改革开放以来，我们 党的工作重心是经济建设。但是在实行集体所有制的农村，如 何有效监督干部当好家理好财，一直是有待解决的重要问题。 村委会选举中出现的一些不正常现象只是表象，其深层原因 则是经济利益。首先是一些村的财务长期不公开，村民意见 大，希望通过选举将他们认为的“贪官”选下去。而一些干部 也力图在选举中保住自己的“官位”，维护和扩大自已的利益
30 乡村治理与中国政治 这一矛盾在村委会选举中集中表现出来。如广东省某村原领 导之所以花30万元钱买选票，是怕落选后会暴露其经济问 题。因为在他担任村支书兼村主任后，村里的土地被他卖了 90%，而村财务多年由他一人说了算。特别是个别地方的乡镇干 部与村干部有着共同的经济利益，乡镇干部力保村干部当选的重 要目的是个人利益需要。基层干部之间事实上成为一个相互紧密 联系的利益共同体。这类现象在广东等沿海发达地区农村尤其突 出。广东省某村，由于镇、村领导的支持，已落选的人继续执掌 经济财经大权，造成近六百人联名写信上告。浙江省某村自 1993到1996年，村干部用于吃喝送礼、旅游等费用就高达925， 470.35元，占该村正常收人一半以上，引起村民强烈不满，致 使1998年9月村民要求罢免村委会主任。1998年，因经济管理 混乱，财务不清和村干部以权谋私而引起村民不满，要求罢免村 领导并引起矛盾冲突的事件在浙江省就有多起。一些地方的村委 会选举中出现帮派、家族等因素的介人，在相当程度上是由于经 济利益的分化和矛盾。由于长期历史影响，少数村民也将村委会 换届选举视为获得权力进而获得利益的机会。特别是一些经济大 户有较多的资金作后盾。如福建省某村选举中，“抛出五万挣回 十万”成为民间流行的选举意向。其次，随着农村经济改革和市 场经济发展，农村经济纠纷增多，并得不到及时有效处理。一些 村民利用换届选举之际，希望达到自己的要求。如内蒙古某村选 举后群众上访上告不断，其根本原因不是选举违法，而是村民希 望追回十年前村里未经民主决策就用作办企业和建办公楼的360 万元钱。 村民委员会选举与村民的切身利益直接相关，法律性政策性 特别强，村民对此寄予厚望。村民委员会选举中存在的问题，如 果不加重视，势必会引起、甚至激化农村社会矛盾，造成村民对 法律、对党和政府的不信任，不利于培养广大农民的公民意识和