6 乡村治理与中国政治 加强农村基层民主法制建设进行了全面的部署，指出要全面推进 村级民主选举。村民委员会要严格依照法律法规，坚持公平、公 正、公开原则，由村民按期进行直接选举，真正把群众拥护的思 想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人选进 领导班子， 在党和国家的高度重视下，有关村民委员会选举的地方立法 进程加快，村民自治发展不平衡的状况有所改变。持别是广东省 为理顺农村基层管理体制，改管理区为村民委员会，于1998年 11月27日须布了实施村民委员会组织法办法，并制定了广东省 村民委员会选举办法，由此使一度落后的广东省村民自治和村委 会选举得以在高起点上启动。 作为党和人民群众联系纽带的新闻传播在积极推进村民自治 和村委会选举方面，更是不甘落后。1998年，全国新闻传播媒介 的有关报道，无论是量还是深度，都是前所未有的。“村民委员 会”成为新闻界评选的1998年中国最有影响的15个名词之一。 以上背景标志着中国的村民委员会选举正在实现由“静悄俏 的革命”到大张旗鼓推行的历史跨越。1998年以来，全国有20 多个省、市、区进行了村民委员会换届选举。由于正处于历史的 跨越关口，换届选举显得格外活跃，出现了许多令人振奋和激动 人心的事例，中国村民委员会的民主选举向前迈出一大步。 二、选好当家人，实现权力的有序更迭 中国的民主选举为什么能在经济文化相对落后的农村率先取 得突破，这是许多人迷惑不解的问题。其实这并不难理解。民主 并不只是抽象的口号，而是实实在在的选择。它只有与民众的利 益诉求相契合，才能植根于人们的日常生活和心理结构之中。先 行一步的农村经济改革为农村的政治改革和民主选举创造了条
一、村民自治 17 件，并提出了迫切要求。作为利益主体的农民日常生活中最关心 的是两个层次的人，一是中央领导人，这关系到大政方针政策的 稳定和完善；一是村的领导人，即自己的当家人，这直接关系到 他们的切身利益。所以，如何选好当家人，是村民委员会民主选 举的核心。 要选好当家人，必须有严格的规则程序加以保证。1987年 通过的《村民委员会组织法（试行）》只是一般地规定村民委员 会成员由村民直接选举产生，没有相应的具体程序作为保障。由 此便雅以避免指选、派选等人为地操纵和不恰当的干预，使民主 选举权利被“虚置”，选举结果也难以体现式意。因此，新的 《村民委员会组织法》对村民委员会民主选举的程序作了专门的 规定。地方的村民委员会选举办法规定得更为详细具体。在良好 的宏观背景下，1998年以来的村民委员会民主选举在选举规则 上出现以下突破性进展： 一选民直接提名候选人。提名候选人是村委会选举的一个 关键性环节，是保证充分行使民主权利的重要体现，直接关系到 候选人的产生是否充分发扬民主，体现了民意。由于以往的法律 没有加以明确规定，造成一些地方“指选”、“派选”，即由少数 人提名，选民投票通过的“走过场”现象。新的村委会组织法肯 定了一些地方创造的“海选”做法，明确规定，由本村有选举权 的村民直接提名候选人。 一差额选举。村民委员会选举是由村民挑选最符合自己意 愿的当家人的过程。谁是最好的当家人，只有通过比较才能加鉴 别。由于以往的法律没有明确规定选举方式，以致当家人这一重 要的政治资源被垄断，选来选去总是原来的几个人，村民对选举 缺乏应有的热情和积极性。新的村委会组织法对差额选举作了明 确规定，强调候选人的名额应多于应选名额。由此便为村民在更 广泛的范围挑选满意的人创造了条件：
18 乡村治理与中国政治 一罢免。村民通过选举将治村的权力委托给村的领导人， 但不一定能保证村的领导人正确行使治村权力。这就需要通过必 要的程序及时更换领导人。试行的村民委员会组织法仅规定“村 民会议有权撒换和补选村民委员会成员”，对于罢免的依据、罢 免程序的启动及运作都没有明确规定，实际中难以操作和不易实 施。新的村委会组织法由于对罢免依据、程序和效力进行了明确 规定，便于实施。 在良好的宏规背景下，一些地方也大胆探索，创造了许多新 的规则形式。如吉林省在全省范围推行“海选”，把村委会成员 候选人的提名确定权和正式选举权完全交给村民，不事先划框定 调，更不包办代替。四川省的一些地方推行“公推公选”，即全 体选民公开推荐村委会候选人，由选民公开投票选举。 民主规则一旦确立，不仅会规范人们的政治行为，而且会成 为广大村民积极参与和选好当家人的动力。由此使1998年以来 的村民委员会民主选举表现出： 一开放度更高。选民直接提名和差额选举使一大批有志之 士得以参与村委会成员的角逐，村民的挑选余地大了。山东省桓 台县一运输专业户致富后有意带领大家共同富裕，但以往的候选 人由镇里提名，他无法如愿。1998年山东全省推行“海选”，给 他提供了机会，以绝对多数票当选为村主任。河南省商城县邬庙 村是全县有名的贫困村，“村宫”难当也难选。难选的重要原因 是小圈子选人，一些懂经营、善管理的优秀人才难以被发现。 1998年的村委会选举中实行村民推选候选人，吸引了一批优秀 人才参加选举。一个长期在外打工者专诚从杭州回乡竞争村委会 成员。此次选举中使三位年轻人脱颖而出，成功选出新的村委 会。在1998年10月25日的河南省安阳县上庄村，更是上演了 悲壮的一幕。35岁的木匠杨用和前不久自荐村会委主任仅得一 票，没有成为正式候选人。25日正式投票选举的这一天，在临
一、村民自治 19 投票前，他突然在主席台前双腿脆下，激动地呼唤“给我一个机 会，我想说儿句！”尽管最后的结果他仍然没有当选，但是“给 我一个机会”却成为1998年村委会选举中的最强音！试想，千 百年来的泥腿子什么时候有过这样的公平机会呢？ 一竞争性更强。开放就意味着有比较，有竞争。用农民的 话说“是骡子是马，拉出来通遛”。【998年以来的村委会选举竞 争显得格外激烈。为了保证公平公正的竞争，候选人在投票前要 发表治村演说。广东省1998年第一次在全省范围进行村民委员 会直接选举，竟争十分激烈。约有20%的原管理区干部在由管 理区改村委会的直接选举中落选。该省茂名市大塘村的村主任竞 争尤其有“爆炸性”。私背企业老板、区劳动模范源富华与原老 支书竞争。谭在发表治村演说时表示“不做高有无为人，无私奉 献当村官”，以其长期形成的威望和实在具体的治村措施高票当 选。一村民选后表示，既然让我们自己选，我们就要峥大眼睛 挑出一个有能力、有责任心的人。贵阳市小河镇大坡村13年财 务没有公开，村民意见很大却无能为力。直到新的村委会组织法 公布后，他们才意识到自己所具有的民主权利。在随后的村委会 换届选举中，没有进入被“安排”的村委会候选人名单却深受付 民拥戴的镇人大代表帅国发，最终得以当选新的村主任，被“安 排”在选票上的原村干部却落选。河北省行唐县庄头村为了依法 选出合乎民意的村干部，村委会换届选举一波六折，整整用了1 年9个月14天。河南省漯河市一个村的选举大会开了长达18小 时。 一参与性更广。农民是土地的主人，更是村庄集体的主 人。新的村委会组织的广泛宣传和具体实施，进一步强化农民的 主人翁意识，其突出表现就是积极参与村委会选举，行使自己神 圣的主入权利。江苏省的村委会换届选举正值新的村委会组织法 刚通过和公布实施，村民参与的积极性空前高涨。该省金湖县新
20 乡村治理与中国政治 胜村选举日突然下雨，村民打着雨伞在露天会场坐了5个小时， 直到选举结束。山东省莱西市一村民过大年时多买了三挂鞭炮 工作组进村宣讲《村民委员会组织法》时，他放了第一挂，称 “民主进村了”：村民海选产生候选人时，放了第二挂，称“民主 到家了”；换届选举刚结果，放了第三挂，称“民主不会走了” 该省1998年冬1999年春的村委会换届选举中，村民的参与热情 不亚于土地改革和家庭承包。家庭承包后很少有机会在公共场合 露面的妇女，在村委会选举中表现出多年少有的热情和自主性。 由自己投票，且表达自己的意志成为1998年村委会选举中一道 特别的风景线。 -罢免权启动。1998年以来村委会选举最引人注目的是， 村民第一次真正运用民主权利罢免那些不合民意的领导人。1998 年11月13日，即《中华人共和国村民委员会组织法》正式颁 布的1个星期后，浙江省瑞安市白莲村415个村民因该村“越权 卖地百亩”和“财务管理混乱”，提出“关于依法罢免潘岱乡白 莲村村主任的提议”。1999年3月底正式启动罢免程序，4月9 日召开村民会议投票，将原村主任罢免。黑龙江省哈尔滨市集乐 村村主任是996年由镇领导“指选”的，村民早有意见，加上 1998年该村主任利用洪灾后的重建，以权谋私，更引起村民的 强烈不满，开始向政府反映情祝。1上月4日，村民们从电视上 得知《村民委员会组织法》的预布，随后买来此书学习，并决定 运用法律赋予自己的权利联名罢免村委会主任。1999年3月6 日，通过全村村民大会的严格程序，罢免了原村主任的职务。位 于改单开放前沿的广东省东莞市虎]慎王屋村，交通便利，经济 发展条件相当好。但村里土地大量出卖后，并没有为村民带来利 益，近5000万元的土地款不明不白，不知去向。村民不断问政 府情况，但查处艰难。1998年底，《南方日报》全文刊登《广东 省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》后，在全村