官僚制内慕 12 一些官僚组织从来就没有成功地达到其基本的生存基准，但可能在一 个危险的状态中存在若干年。民兵防卫机构就是一个例证，它最近被军队 所吞并。这种机构不能在大范围内建立稳定的自主权，因为它们在美国政 治系统中没有强大的拥有权力的客户。它们的职能使它们缺乏大量的有组 织的受惠者，或者拥有很多垄断市场的强大的支持者（例如国防部的供应 商)的支持。因此，决定一个官僚组织是否能够建立自主权（以及在多长 时间内获得自主权)的最重要的因素，是官僚组织权威设定的特征。如果 它的支持者或者受惠者很强大，并且，其组织状况比那些与其竞争的对手 以及在利益上受其影响者更好，那么，就可能迅速获得自主权。 2.2 发展的动力 发展或者衰败的累进效果 官僚组织的发展和衰败的主要原因，都取决于该组织的外部环境因 素。随着社会的发展，一些社会职能的重要性增强，一些社会职能的重要 性则会降低。官僚组织都不可避免地受这些外在发展因素的影响，而且， 这些影响强于任何纯粹的内部变化的影响。然而，外在发展和内在发展因 素的相互作用，可能产生一定程度的发展或衰退影响。这种效果的产生， 11是因为官僚组织能够在相对短的时间内改变重要的人事安排。不管官僚组 织雇佣人员的职业性质如何，在特殊的官僚部门中总会有人事的变动。而 且，在短期内，可以双倍或者三倍于一个官僚组织规模的发展，并能够迅 速改变官僚组织的整体结构和特征。 官僚组织中的支配权 变换官僚组织的小部分成员，能够对官僚组织的运作产生深远的影 响。如果官僚组织中身居要职的官员属于一种类型（例如，保守者、权力 攀登者等)，则官僚组织及其组织行为将被该类型的官员的特征所支配。 即使大多数官僚组织成员不属于此种类型，这些相对少数的成员也能够对
第2章官像组织的生命周期 13 组织施加影响。 少数人能够控制整个官僚组织的“精神”及行动的可能性之所以产 生，是因为官僚组织的等级结构倾向于将权力不平衡地集中在上层。然 而，在一些情况下，很难分清一个官僚组织是否完全由一种类型的成员所 支配，或者是由不能占据多数的不同类型的成员组成。 发展的加速效应 假设一个官僚组织长期处于零增长的平衡状态，它的社会职能的重要 性突然增强。结果，官僚组织的主权机构及其组织环境中的其他机构，将 会促使它迅速扩张其活动规模和组织成员，并且给予其所需的资源。苏联 发射人造卫星一号之后，美国国家宇航局的发展就是一例明证。 在一定的时期内，与稳定发展的官僚组织相比，任何整体快速成长的 组织都能产生更多的提升机会。新的管理职位会产生，从而吸引对快速晋 升感兴趣的新成员；这些新成员通常都是权力攀登者。同时，保守者不会 对快速成长的官僚组织感兴趣，他们甚至对这种组织持排斥态度。因为快 速成长的组织常常伴随着不确定性、组织结构经常变动以及艰难的工 作。[5]因此，快速发展的官僚组织将经历一个权力攀登者增加和保守者减 少的过程。而且，这种权力攀登者的增加，在高层位置上将比在官僚组织 整体的增加更加显著。权力攀登者将快速增长，因为他们更处心积虑地追 求提升。他们比保守者更具有创造力，并且官僚组织为了执行其新扩张的 职能也需要创新者。因此，官僚组织中客观的“自然选择”，以及由不同 人事动机而产生的主观选择，都将使权力攀登者比保守者更加容易获得提 12 升。这意味着权力攀登者（以及其他有创新精神的官员，例如狂热者和倡 导者)的主导地位将在一个快速发展的官僚组织中增加，即使最初被保守 者支配的官僚组织也是如此。 通过创设新职能或者“捕获”其他现存活力不足的职能的官僚组织， 将变得更加愿意、也能够扩张其社会职能。这种深人的扩张，旨在为晋升 者提供更多的机会，这反过来又吸引了更多的权力攀登者，这些权力攀登 者驱使官僚组织更加意也更加能够创新和扩张。因此，一个官僚组织的 社会职能的快速发展，会导致组织人事特征的逐渐变化，这种人事特征往
宫徐制内某 往会加快组织的进一步发展。 加速发展的阻碍因素 这种快速的发展很快就会遇到严重的阻碍。 首先，虽然官僚组织初始的社会职能的相对重要性增强，但该职能仍 然必须与其他职能为了引起社会关注和获取资源而竞争。因此，随着快速 发展的官僚组织的强大，它将遇到为其发展做出牺性的其他官僚组织的更 加强烈的抵制。美国国家宇航局就遇到了这种情形。 其次，这种一直快速发展的官僚组织，会遭到与其职能相互竞争的宜 僚部门的敌意和抵制情绪。它试图接管它们职能的努力，对它们的自主权 而言是一个直接的威胁。因此，一个官僚部门试图获取其他组织的职能越 多，它所遭通到的抵制也就越多。 再次，随着组织规模的扩张，官僚组织变得更加难以管理，官僚组织 的绩效就会降低。如果官僚组织不能有效地对其外部成员提供服务，那么 它就不能得到外在的支持（除非是它的支持者）。因此，一个官僚组织想 要不断地获得发展，就必须不断地展现其良好的绩效。美国国家宇航局展 示其富于戏剧性的阶段成就充分证明了这一点。但是，随着官僚组织规模 的扩大和组织的扩张，它会变得很难产生这种具有说服力的绩效。规模和 复杂性的渐增引起规划和协调上的更大难题。高层指挥官员大部分精力被 放在协调和规划上。这意味着官僚组织中的优秀才智将从职能行为中分离 出去，转换成行政行为。 随着官僚组织规模的扩大，组织的平均才智水平会逐渐下降。在官僚 组织快速成长的第一个阶段，随着有野心和提升欲的权力攀登者涌入官僚 13组织，这种才智水平最初会提高。基于某种“聚集核心”的效果，很有可 能发生这种情况。打个比方，如果一个官僚组织原先一个著名的物理学家 也没有，那么，它很难吸引到这样的人才。但是，一旦它拥有两个或者三 个著名的物理学家，其他物理学家就会被这个杰出的组织所吸引。然而， 随着平均才智水平的提高，组织会发生逆转。官撩组织在初始阶段就拥有 它能够管理的所有高水平的人才，但随着组织的发展，它吸收人才的水平 将逐渐下降。事实上，如果官僚组织扩张到了一个完全不同的领城，它就
第2章官壕组织的生命周期 15 能开始新一轮的循环。因此，如果官僚组织通过承担新的或者是不同的职 能，而不是着力提高既定的组织职能时，这种成长刹车效应会降低。 最后，在进入快速发展阶段的官僚组织中，权力攀登者之间的冲突具 有一定的内部控制功能。随着权力攀登者比例的不断提高，他们的大部分 精力会转向内部政治和竞争，而不是只用来执行组织的杜会职能，这也会 削羽官僚部门展示其效率的能力。 随着官僚组织的扩张和绩效水平的下降，组织发展的规模效应也会降 低。规模效益能使官僚组织的每单元投人产生更多的产出，但是规模效应 并不能减少由试图扩张官僚组织而产生的外部反对。最后，这些因素阻碍 了官僚组织的加速发展（或者总体发展）。一旦官僚组织经历了一个快速 发展的阶段后，这些因素会阻止官僚组织无限制的扩张。 减速发展的努力 只要一个官僚组织的相对成长率低于其他所有官僚组织的平均水平， 它的成员就可能走向那些加速发展的组织成员的对立面。在官僚组织因其 社会职能的相对重要性的急速下降而被迫减少成员的情况下，这种减速发 展的效应很可能产生。这种衰败、停滞或者慢于平均水平的发展，会将官 僚组织中晋升的机会降低到低于可比较的组织的先前水平。这个结果通常 会使权力攀登者离开组织。然而，不是所有的权力攀登者都有顺利转移到 其他组织的能力。这种转移是决定权力攀登者在官僚组织之间流动性的重 要因素。但是，在许多情况下，很多权力攀登者将通过跳槽到其他官僚组 织来回应官僚组织成长率的急速下降。那些在官僚组织中升迁到高层地位 的官员也将失去继续升迁的希望，并倾向于成为保守者而不是权力攀登 者。这种转变减少了官僚组织中权力攀登者的比例，增加了关键位置上保 守者的比例。结果，整个官僚组织将由更多的保守者支配，因而减少了它 14 的创新能力和扩张职能的欲望。尽管出现了创新或是职能扩张的机会，官 僚组织也很少能够或者愿意去利用这些机会。它可能会丧失进取和创新的 组织功能。因此，一旦一个官僚组织开始萎缩，甚至整个扩展时期都经历 着缓慢的增长速度，则意味着该组织的动力将使其萎缩的速度加快，或是 其成长更为缓慢
官续制内某 16 然而，由于下述原因，这种减速发展的效应，并不与那种加速发展的 效应完全对称。第一，官僚组织中留下来的权力攀登者仍然努力，以获得 比非权力攀登者更快的提升。第二，高层职位的数目（这些都很快被权力 攀登者占据)，在加速发展时期比在减速发展时期增加得更多。第三，由 于各种官员，包括保守者，都抵制其重要资源的减少，因此，由于官僚组 织规模缩小而引起的抵制情绪的力量，将比成长期获取资源的热情更加强 大。加速因素和减速因素会使官僚组织产生锯齿运动，而不是平缓的此起 彼伏的运动。 制约减速倾向的因素，具有在官僚组织停止成长之前就开始缩减官僚 组织规模的功能。把官僚组织所提供的服务降低到最低水平的事实，会导 致其直接的受益者的强烈反对，这是另外一种制约因素。 没有扩张的“质量增长”[6 我们可以从加速效应和减速效应的影响规律中得出一个合理的推论： 对于同种类型的组织而官，与迅速发展的组织相比，那些增长缓慢或静态 的组织，通常由才智稍逊一筹的人员（也就是没有多少创新能力的人员） 组成。然而，这个结论与美国大学的师资情况不太一样。在最近几年，师 资规模发展较快的是州立大学，然而，与州立大学相比，几乎所有的院 系质量的测量均显示，最高水平的私立大学更能设法维持更大的规模。 其原因在于这些私立大学已经经历了没有数量膨胀的快速的质量提高 时期。 真正吸引权力攀登者的不是晋升本身，而是不断增加的权力、收人和 声望。通常情况下，官僚组织首先通过晋升向它的组织成员提供这种奖 励。只要组织的快速发展能够设立足够的职位，就能使很多组织成员获得 晋升。然而，如果组织规模没有增加，但组织内部的每个人的权力、收入 15 和声望都增加了，也能达到同样的效果。这正是许多私立大学的行为。它 们不断地向新成员以及原有人员提供较高的薪水，减少官僚组织的限制， 使他们享有更多的自由，提供比州立大学更多的科研时间。许多大学的人 事部门甚至一反常态，使低层成员快速获得晋升。这些目的并不需要通过 机构膨胀、强制性地免除或者大幅度降低高层人员的职位来实现