第2章官僚组织的生命周期 只要官僚组织能够向其成员提供持续的激励，即使没有经历相对快速 的规模扩张，也能够维持高质量的人力资源（即它的成员具有创新能力）。 这也意味着为了执行任务必须从环境中获取更多的资源，但并不要更多 的投入。不过，这只能在其成员每小时投入产生的产出值快速增长的情况下 才能发生。一般而言，产出的增加，也只有当组织职能的相对社会价值快速 增长时才出现。高等私立大学的发展同样证明了这一点。由于寻求更高水平 教育的学生数量没有增加，要求获得更好教育的呼声则越来越大，同时，对 基础教育的关注升温。这是由苏联的人造卫星一号的冲击波引起的。因此， 优良的私立大学既能够提高其学费又能够吸引更多的研究捐赠。这些增加 的基金，使之能够提高对其人员的激励，而不需要组织规模的快速增长。 执行单一社会职能的分散化的官僚组织的快速发展效应 上述对大学的讨论表明，比较分散的官僚组织通常执行单一的社会职 能。一些官僚机构在一定的领域内，享有提供某种社会服务职能的垄断 权。例如，美国邮政部和苏联军队。其他官僚组织，即分散的组织体系中 的一个个体单元，只负责一一项主要的社会职能。相对完整的例证是大学和 教堂，并不完整的例证是初等和高等学校以及大都市地区的地方政府。它 们在一个既定领域中享有专断权，但它们的顾客为了能够享有在官僚组织 的权限范围内的服务，可以选择居住地的所在区域。 当服务系统的职能的相对社会重要性快速提高时，作为整体的服务系 统一般会通过扩张以满足增长的需求。这包括增加新的官僚组织、扩张现 有的官僚组织，或是两者同时并举。在这种情况下，我们上面提到的加速 发展规则和减速发展的“法则”将适用于整个系统，而不仅仅适用于其中 16 的个别组成部分。因此，对大学师资需求的相对增加会吸引诸多权力攀登 者进入该组织，而与这些权力攀登者相类似的个体，则可能在前几年就已 经进入了商业或是别的领域。 权力攀登者迅速晋升的官僚系统的“高层”职位，能够提供较高的收 人、声望、权力以及别的津贴。我们确信在少量的官僚组织中，这些高层 职位不可能按比例分配。当对该系统提供高质量服务的磊求的增长快于对 其提供整体服务水平的需求时，这种情况更有可能发生。在这种情况下
官徐制内某 18 提供最高质量服务的特定官僚组织能够增加它们的收入（通过更多的拨 款、更多的捐赠以及更高的价格获得)，这种收入的增长将超过所在系统 的整体水平。与系统的其他部分相比，它能够向其成员提供更为迅速的晋 升激励。因此，最有野心的权力攀登者将被吸引到这些高层官僚机构中， 即便这些官僚组织在规模上并无扩张。事实上，通过审慎地拒绝扩张，官 僚组织能够避免由于吸收大规模的素质欠佳的人员所引起的高层人员素质 的下降。这将强化它们的高质量的声誉，从而增加人们对它们的服务的 需求。 这种情况在大学里更容易发生。但大学的情况更加复杂，因为大学的 收人严重地依赖于自愿的交易。因此，按照我们对官僚组织的定义，它仅 仅属于准官僚组织。但是，上述分析表明，官僚组织理论同样适用于分散 的组织系统，只是必须确定它适用于整体的组织系统而不是单一的个体组 织。 官僚组织寻求扩张的原因 C·诺思科特·帕金森著名的第一条定律宣称，“工作会扩张以致填满 为完成工作而可利用的所有时间”[]。他的主要结论可进一步推论，“在 任何不是在战争状况中的公共行政部门，人员增加…总是被证明在 5.17%~6.56%(每年)之间，而不管需要完成的工作数量如何变 化。”[8]这些幽默的观点表达了一个广泛流行的观念，即官僚组织有一种 内在的扩张倾向，而不管是否真正存在服务的需要。事实上，所有的组织 1?都有内在的扩张倾向。促使官僚组织分离的原因是，对其组织扩张没有许 多限制，对其组织职能也缺乏自动的抑制。 官僚组织内在地寻求扩张的原因如下： 一个快速扩张的组织，与扩张很慢的、停滞的或者萎缩的组织相比， 能够吸引更多的人才，也更容易保留它的最有才能的现有人员。这个规则 在前面已经得到了验证。 任何组织的扩张通常都会增加其领导者的权力、收入和声望，因此， 他们鼓励组织扩张。保守者是唯一的例外，因为他们对于得到更多的资源 并不感兴趣。「9]这种规则并不意味着大型组织就必定比小型组织拥有更多
第2章官僚组织的生命周期 的权力或声望。在通常情况下，它更多地意味着，任何特定组织的领导者 都会通过他们的组织的发展来增加他们的权力、收入和声望。 允许一些（或者所有）成员提高他们的个人地位而不降低其他人的地 位，这样的组织发展会减少组织中的内部冲突。因此，组织的领导者会鼓 励扩张，以使组织士气的提高最大化，同时使内部冲突最小化。一个官僚 组织的环境的经常变化，改变了组织的许多部门承担的社会职能的相对重 要性，配置到每一个部门的资源也会相应地发生变化。这种情况将遭到丧 失资源的部门的抵制。但是，如果一些部门是在没有使其他部门遭受损失 的情况下得到更多的资源的话，那么，纷争将会减少。 扩大组织规模可以提高组织绩效（每单位产出)，扩大生存的机会。 因此，忠诚和自利都鼓励官员推动组织的发展。正如威廉·H·斯塔巴克在 他的关于组织发展的分析中所言一一一个大型的组织拥有许多重要的运作 优势。[10]这些优势包括： ·组织可以通过提高专业化水平、充分利用闲置能力以及由增加样 本容量来减少随机性错误，从而达到一定的规模经济。 ●大型组织比小型组织的生存机会大。 ●大型组织比小型组织更难改变（因为它们包含了更多的沉淀成本）；18 所以，它们对外部压力有更大的抵抗性。它们在研究和发展上的投入也很 大（整体人员和每个成员），因而能够更好地使用新技术来增强权威。 ●大型组织能够使其外部环境保持一定程度的稳定性，而小型组织 却不能。增加环境的稳定性，可以减少不确定性和焦虑，也有利于巩固对 高层官员的控制。 最后，由于官僚组织的行为缺乏内在的补偿机制，从而使官员无力根 据边际成本来衡量未来的边际收益。大多数官员面对的激励结构，是鼓励 他们增加支出而不是减少支出。因此，官员有动力通过支出来扩张他们的 组织。这种不对称的激励基础将在第3章和第9章进行解释。与上述扩张 动力的原因不同，这种情况在绝大多数市场导向的组织中是不存在的。 官僚组织的年龄效应 官僚组织像人类一样，随着自身的衰老将会发生不可预知的变化。下
官徐制内慕 20 面将论述一些重要的变化及其效应。 随着经验的积累，官僚组织学会更好地执行指定的任务。如果赋予官 僚组织最基本的资源，随着年龄的增长，官僚组织能够逐渐提高其绩效， 增加额外的生产能力，而不需要任何附加的资源投入。这种额外的能力， 通过以下方式得到利用，即提供更多的服务，在组织懈怠时吸取新的能 力，鼓励创造新的职能或者直接“捕获”存在于别的官僚组织中的新职 能。由于所有的官员都避免减少其控制的资源，那么，另外一种可能 性一减少投人一就不太可能发生了。我们必须记住，在一项新任务刚 开始时，初步的学习能够产生明显的经济实惠，但是，“学习曲线”很快 就会趋于扁平。 随着官僚组织的发展，它们倾向于制定更多的成文规则体系，涵盖它 们可能遇到的各种情况。随着时间的推移，官僚组织会遇到各种情形，与 创设之初相比，官僚组织学会了如何更有效率地处理此类情况。提高组织 经验积累的渴望，使官僚组织中的官员制定出越来越多的详细的规则。这 些规则有三个主要的效应：第一，能够显著地提高官僚组织对过去曾经面 临的情况的处理能力，并使它的每一个部门的行为，对于其他部门而言， 都更稳定、更可预测。第二，将官员的注意力从实现官僚组织的社会职能 19转到官僚组织自身的规则上（杜会学家称为“目标转移”）。第三，增加了 官僚组织结构的复杂性，这反过来增强了制定规则的惯性，因为当前的过 程已经投入了大量的成本。由此而产生的对变革的抵制，进一步降低了官 僚组织调整、适应新环境的能力。因此，老的官僚组织往往比新生的官僚 组织更加稳定和更缺乏弹性。 随着官僚组织的成长，官员们的关注点，会从执行官僚组织的社会职 能转移到确保作为自治的公共机构的生存和发展上来。一个官僚组织刚刚 成立时，通常被在热者或倡议者所支配，这些人都将他们的注意力集中在 履行官僚组织的社会职能上面。随着官僚组织的发展，它的规则和管理机 器变得更加复杂和庞大，这将吸引高层官员更多的注意力。官僚组织中的 保守者变得越来越重要，因为他们比较遵守组织规则。狂热者相对而言则 变得不那么重要，因为他们对管理活动很冷淡，在资源配置上也欠公正。 随着官僚组织的成熟，为了官僚组织的管理机器的未来生存和发展， 官员们会变得越来越愿意修改官僚组织最初的正式目标。「11]官僚组织中
第2章官僚组织的生命周期 21 更为高层的官员（就服务而言)的职业责任鼓励这种转变。为官僚组织工 作的时间越长，他们就越希望避免如下情况：为寻找新工作而投入，丧失 级别和资历，把自己转到一个新的非正式结构中去。因此，他们宁可改变 官僚组织的正式目标，也不愿意承认应该取消他们的工作，因为此时，最 初的目标已经达到或者已经变得不那么重要。 随着官僚组织的成熟，其中的行政宜员的数量和比例将上升。这种趋 势，斯塔巴克在他关于官僚组织生命效应的分析中有所体现。「12]这种变 化为什么是组织年龄的作用结果，而不是组织规模的作用结果呢？原因如 下：第一，行政官员比生产工人拥有更多的工作安全感和稳定感，部分原 因在于行政官员通常职位较高。因此，不管在人事上有任何裁员，非行政 官员常常是最先被解雇的。一个官僚组织存在的时间越长，这种裁员现象 越普遍。第二，一个官僚组织越成熟，执行的职能越多。结果，官僚组织 中的大部分人员必须从事协调工作。第三，商业技术的发展使生产性工作 20 受到的影响大于其对行政工作的影响。一个官僚组织越成熟，受技术变革 的影响越大。 如果一个官僚组织经过快速发展后，总体规模在一定时期内依然相对 稳定，那么，它的组织成员的平均年纪将随着官僚组织的发展而上升。这 往往会增加官僚组织中保守者的影响效应，因为许多官员都可能随着组织 的成熟而成为保守者。本章的下面部分将详细讨论这个问题。 这些官僚组织的年龄效应，产生渐进保守主义定律：“所有的组织， 随着自身的成熟，将倾向于变得更加保守，除非它们正处于快速成长时期 或者内部顺覆时期。”这个定律特别适用于官僚组织，因为它们相对不受 竞争的影响。 从这个定律以及别的年龄效应，我们能够推出下面更多的结论： 一个官僚组织变得越成熟，它就越不可能死亡。这是因为，为了官僚 组织的生存，它的领导人会改变组织的主要目的。 “消灭”官僚组织的最好时机，是在它的诞生之际，越早越好。 总的来说，-一个官僚组织越成熟，它所提供的社会职能的范围越广 泛。如果一个官僚组织能够长久地生存下来，那么，它通常可以从其不同 的社会职能的重要性的起伏波动中存续下来。最初职能的相对重要性的衰 退，将促使它的领导者承担新的职能。然而，它可能并不放弃它的最初的