第2章官僚组织的生命周期 出来一样。第四，官僚组织可以通过“企业精神”设立，如果一个群体 所拥护的政策能够得到足够的支持，就能设立和运作一个大型的非市场 组织。 这些起源有三个共同的特点：官僚组织首先由倡导者或狂热者所支 配；它通常经历一个迅速发展的早期阶段；然后，必须开始寻找外在资源 支持，以求生存。 得导者或狂热者支配的新官僚组织 大量的实际情况表明，一个官僚组织的产生，通常是因为一小群狂热 者的积极鼓吹和行动的结果。他们的目的是想将其特殊想法大规模地付诸 实施。通过“自发产生的企业家精神”而设立的官僚组织比较符合这种情 6 况。魅力型领导者属于狂热者。他们吸引最终需要其自身支持的一部分信 徒，并将最初的群体改造成一些正式的组织。在许多条件下，这也能够成 为一个主要的官僚组织。因此，圣方济各会可以视为圣方济各领导的一个 官僚组织。 几乎所有的从一个现存官僚组织中分离出来的新官僚组织，最初都起 源于已存官僚组织中少数成员的狂热行为。几乎在所有的官僚组织中都能 找到一些狂热者。事实上，几乎在所有的人类组织中都能找到。因为，狂 热行为必须具备的个人特征，会在任何社会群体的部分成员中自发产生。 这一部分人在现代社会中所占的比例，比在传统导向的社会中更高，因为 前者在通常情况下都鼓励革新。而且，一个既定官僚组织中的狂热者的比 例，可能与整体社会中的狂热者的比例有很大的不同，因为一些官像组织 倾向于吸引狂热者，而别的官僚机构却倾向于排斥他们。因此，不同官僚 组织中的狂热者的比例各不相同。但在每一个官僚组织中，通常都存在一 定数量的狂热者。 由于某种原因，当一群狂热者构想出官僚组织应该承担的新职能时， 他们就形成了一个孕育变革的核心。受他们的理念的驱动，他们说服上级 给予他们一些资源和人力来覆行该职能。如果他们的努力获得成功，他们 就逐渐地扩大其运作。为了能够产生一个新的官僚组织，他们必须在技术 上与其自身的官僚组织的行为有所不同。随着实践者覆行这项职能活动的
官像内某 8 发展，他们的术语、兴趣、甚至政策观与原先官僚组织的这些部分日益不 同。此后，这两个群体的冲突会不断出现。而这些新职能的实践者最终明 白，他们无法在原先的官僚组织中完全实现他们的工作潜力，这标志着新 的组成部分发展到了一个关键阶段。或者被传统派压制，或者成功地打破 限制，并建立一个新的官僚部门。关键因素取决于原先官僚机构之外对建 立新部门的支持者的多少。如果新部门的领导者能建立~个很强的顾客或 权力基础，并超越他们的直接上级的控制，那么，他们就有力量来实现相 对自治。在某些情况下，他们将迅速建立自治；在另外一些情况下，则要 进行数年的斗争并面临外部环境的强烈冲击。但是在所有的情况下，无论 如何，正是因为蓄意提出特定计划群体的鼓动，才导致新的官僚部门从现 存的部门中分离出来（或者从已存的官僚部门中产生新的部门）。因此， 新的官僚部门创设伊始，都被努力使其产生的狂热者所支配。 只有那些被外部人员创立的官僚组织，才不存在这类初始鼓吹建立新 ?官僚组织的“铁血战士”。在这种情况下，政客、现有的官僚、私人公司 或工会的成员认识到，需要设立一个新组织来完成一项特殊的使命。他们 聚集在一起鼓动合法权威机构建立这个组织，选择合适的人员，并且给予 最初需要的一系列资源。商品借贷公司[2]和加利福尼亚大学的新校园就 属于这种类型。 然而，这种新官僚组织通常和那些由一群核心狂热者组成的官僚组织 行为基本相似。新官僚组织的指导思想，经常与一些狂热者群体同时产 生。在许多情况下，这些观念的倡议者可以迅速地掌管该官僚组织。无论 如何，官僚组织中，不管是谁控制着一个履行新职能的官僚部门，都倾向 于雇用支持该职能的成员（包括起初倡导这种观念的狂热者或者他们的信 徒)。而且，在正常情况下，由于高层管理者和他的下属以是否执行该职 能来作为判断其行为是否成功的标准，他们自身也强烈地倾向于倡导该项 职能。 为自主权而奋斗 除非官僚组织能够不断地向那些能够影响有效资源的团体展现其所提 供服务的价值，否则，官僚组织很难生存下去。如果它靠自愿捐赠来获得
第2章官僚组织的生命周期 资源，它就必须影响潜在的捐赠者牺牲稀缺的资源来获得官僚组织的服 务。如果是属于政府的官僚组织，它就必须影响那些控制预算的政客，因 为预算是政客用来获得支持或满足他们的社会需求的工具。 获得这种外部支持，对于一个新的官僚组织而言特别关键。事实上， 一些“新的”官僚组织已经成功地得到了支持，否则它们不可能成功地从 它们的原有机构中分离出去。与此类似，一个由企业家所创办的组织只有 在它得到了外部支持的情况下，才能获得长足的发展，形成一个真正的官 僚机构。即使是通过规范魅力型组织而形成的官僚机构，在其领导人魅力 的影响下，也获得了外部支持。因此，只有那些全新设立的官僚组织才不 儒要向“外部者”提供有价值的服务，即使它们的职能已经获得部分群体 的认同，从而获得了一定的外部资源支持。 但是，新生的官僚组织仍然前途未卜。它们先前获得的外部支持资 源，在通常情况下都是脆弱的、分散的，没有同新生的官僚组织建立固定 的关系。因此，官僚组织必须迅速组织起来，为用户提供有价值的服务。8 只有这样，才能激励用户支持它的存在。 一旦用户坚定不移地认为可以从官僚组织的服务中获益，而且与之形 成了常规化的关系，则官僚组织能够依靠特定的惯性来获得它所福要的外 在支持。但是，在它生命的初始阶段，它必须全力发展这些“自动的”支 持的供给者。这种获得自主权的关键动力，将决定它是否能够长久地生 存。 这并不意味着新生的官僚组织成员只对其组织生存感兴趣。事实上， 他们更对履行其社会职能感兴趣。这主要基于下述原因，即：新生的官僚 组织最先由倡导者或者狂热者支配，这些倡导者或狂热者并不完全受其自 身利益的驱动。 在-一些情况下，从长远来看，一定的杜会职能并不必然获得外在支 持。例如，为了某种目的（如诺曼底登陆）而设立的官僚组织，当它开始 执行其职能的时候就消除了它的外部支持。然而，长时期内如果官僚组织 不能继续生存，则大多数官僚组织将不能完全实现其职能。因此，即使是 纯粹的利他主义者，也将促使他们的高层官员重视其官僚组织的生存。 除此动机外，彼得·克拉克和詹姆斯·威尔逊所描述的自利动机同样重 要：“几乎没有（组织）会自动地解散，正如没有行政官员及其他成员渴
官僚制内某 10 望结束能使他们获益的行为一样。”[3]因此，几乎每个新官僚组织中的官 员都将创造能够保证官僚组织生存的条件放在首位。 正如克拉克和威尔逊所言，官僚组织的生存与每个官僚组织的相应自 主权的获取密切相关： 对组织而言，社会中协作的增加和劳动的分化意味着通过简单履 行组织职责，而不是获得外部支持，几乎没有方法保证生存。因此， 维持自主权是一个关键的问题。获得自主权，指的是组织拥有一个独 特的竞争领域，一个明确的顾客群体或者会员群体，以及一个毫无争 议的关于职能、服务、目标、议程或者动机的权限，寻求稳定的环境 并且消除对其身份认同的成胁。自主权给予组织一个合理的稳定的支 配资源的权力，而且将其置于一个更受欢迎的地位，从而能够获得足 够的资源。这些资源包括议程和动机，也包括金钱、时间、努力和 名誉。〔4 新生官僚组织的快速发展 9 几乎没有官僚组织能够避免生存的威胁而获得完全的自主权。然而， 一个官僚组织能够获得基于安全生存需要的上述资源。这预示着它已经获 得足够的成长，能够提供有用的服务，并且与主要的服务对象建立了常规 的联系。我们将这些最基本的规模和成熟程度视为官僚组织的“生存基 准”。 在一个官僚组织创设伊始，与达到其生存基准之间存在着一个特定的 时间间隔。有时，这个间隔发生在它作为一个独立的组织正规“诞生”之 前。在有些情况下，一个官僚组织在其正式创设伊始起，就开始为达到这 个基准而斗争。 通常，一个官僚组织在其规模和职能的相对社会地位快速发展一段时 间后达到这个基准。对外部环境条件的回应，有利于官僚组织的职能扩张。 例如，在第二次世界大战期间对空军力量的蒂求急剧增长，使空军部队获 得了长足的发展。这种情况使国会（受寻求自治的空军部成员的鼓动）确 信需要建立一个独立的空军部。因此，空军部的正式诞生就标志着起始于 19世纪20年代的创立时期已经结束，该组织达到了生存的基准条件
第2章宫僚组织的生命周期 11 对于不是从瑰存机构中分离出来的官僚组织而言，在它们正式作为独 立机构诞生之后，通常会得到快速的发展。这种新官僚组织的领导者们必 须在他们最初获得的资源被消耗殆尽之前，迅速向足够多的顾客提供服务， 以达到基本的生存基准，否则，新的官僚组织的资源获取将受到限制。 通过企业家精神创立的官僚组织起初都不是很成功的，一直到该组织 的核心群体的热情与支持它的环境条件吻合、有利于履行它正在改进的职 能的时候。这时，社会中的其他机构才会向该组织捐献出足够多的资源， 使它能够迅速发展，以满足该组织获得其成员长期支持的需要。 通过常规的魅力型组织而产生的官僚组织，同样不能获得快速的发 展，直到魅力型领导的吸引力被转变为组织的机制为止。在许多宗教组织 中，这种情况只有在原来的领导者死亡后才发生。 无论如何起源，一个羽翼未丰的官僚组织在它达到基本的生存基准之 前，常常轻易地被它的敌人消灭。因为它还没有获得足够的外部支持来抵 制那些猛烈的攻击。 由于大多数组织在职能和资源分配上都存在竞争对手，所以，一个官 僚组织就有可能被其敌人消灭。其职能上的竞争对手，是那些在社会职能 10 上能与之相匹敌的机构。如私人电力公司能够与农村电力管理部竞争。资 源分配上的竞争对手，是那些能够与其争夺资源的其他机构，不管它们之 间的职能关系如何。在政府中，所有被拥有相同基金的机构（例如国会) 支持的官僚组织，在分配上都存在相互竞争。在私营部门，资源分配的竞 争常常是间接的。例如，社区基金与各种各样的私人费用争夺消费者的资 金。因此，资源的稀缺，使每一个机构几乎都可能成为新生官僚组织的敌 人，除非该官僚组织能够展示它的存在对其他机构的有利。因此，尽管存 在着潜在的敌意，一个官僚组织在幼年时期还是不得不卷人资源的争夺战 之中。 如果新生的官僚组织在职能上存在很强的竞争对手，或者如果它成立 之时就是要管制或抑制权威的社会机构的活动，那么，它从一开始就将遭 到强烈的反对。这些反对者通常或者力图漫取新生官僚组织的职能，或者 完全抵制这种职能。因此，他们试图阻止新生的官僚组织建立一个强大的 外部权威基础。而新生的官僚组织可能在其初期就不得不与之斗争，以避 免被解散，或者被其他更强大的现有的官僚组织所吞并