官徐制内幕 面有开创性的行动。尽管他们的方法缺乏成熟决策结构理论的支撑。 本书试图发展一种有用的官僚化的政策制定理论。该理论力图使分析 家们至少能够在某些方面准确地预测官僚行为，并将官僚制理论综合到一 个更宽泛的社会决策的理论框架中一特别是与民主相关的理论。当然， 它并不能解决这个庞大而又复杂的领域的所有问题。不过，我们希望能解 决更多的问题，并且创立一个有待于其他理论家建立更多理论的基本框 架。 1.2 基本方法 中心假设 2 该理论的基本前提是官僚化的官员，如同社会的其他代理人一样，很 大程度上被自我利益所驱动（不是唯一的）。因此，该理论遵循自亚当·斯 密以来经济学的思想传统，也与对政治学做出贡献的政治学家西姆内尔、 杜鲁门、沙特斯克奈德、布坎南、塔洛克、赖克和西蒙的思想一脉相 承。「2] 具体来讲，该理论建立在以下三个中心假设的基础上： 1.官僚化官员（以及其他社会代理人）试图理性地实现他们的目标。 换言之，在有限的能力和信息成本的条件下，他们尽可能以最有效的方式 来行动。因此，我们理论中的所有代理人都是效用最大化者。实际上，这 意味着不管达到目标的时间、努力、金钱等成本提高到何种程度，在其他 条件相同的情况下，他们至少试图达到某种目标。反之，当实现目标的成 本下降时，他们则试图实现更多的目标。「3] 2.官僚化官员一般都有一系列复杂的目标，包括权力、收人、声望、 安全、个人舒适，对理念、机构或者国家的忠诚，卓越工作的骄傲感，服 务公众利益的渴望。本书假定存在五种不同的官员，每一种官员都有一套 有关上述目标的不同追求的组合。但是，撒开那些特殊目标，即使纯粹地 以官方的身份行动，每一个官员还是拥有追求自身利益的强烈动机。 3.每一个组织的社会职能都很强烈地影响着它的内部结构和行为
第1章导论 反之亦然。这个假设似乎不言而喻，但一些组织理论家实际上抵制这种观 念，他们几乎不理会组织外部的影响而只集中分析组织内部所发生的事 情。〔4 理论环境 我们理论中所使用的假设尽可能符合现实。在这个方面，它和传统经 济理论的“完全理性”有很大的不同。相反，它更像许多政治学和社会学 理论家所设想的环境。主要包括以下几个方面： 1.信息是昂贵的，因为需要花时间、精力以及金钱来获取数据并理 解其蕴涵的意义。 2.决策者在决策时间、能够同时考虑的议题、获取解决相关问题的 信息等方面的能力是有限的。 3.虽然一些不确定性能够通过获取信息来消除，但是，在决策制定 过程中仍然存在着大量的无法避免的不确定性。 这种理论建构的基本框架设定能够适合下列制度的任何一种：民主主 义的、极权主义的、君主专制主义的、传统主义的，或者在官僚组织中能 找到的其他形式。正如马克斯·韦伯所指出的，官僚机构可能宁要货币经 济而不是交换经济。[S]但并没有特别地指出该理论适用于何种社会。 研究框架 本书中的理论由四个部分组成：术语的定义、从上述的三个重要原理 发展而来的一套基本假设、包含上述条件的环境假设、一系列适用于该环 境假设引申出的命题。但是，需要声明一点，第2章中有关官僚制如何产 生和发展的一些概念，将在后面的章节给予详细说明。从第10章到第21 章出现的理论，在第3章到第9章就已经做了基本说明。为方便起见，相 关的主要命题将在第22章单独论述。 需要对本书的内容做如下两点说明。第一，本书所有的假设和命题都 缺乏系统化的经验性证明。第二，该理论仅仅适用于官僚整体行为的一小 部分。该研究主体如此广泛，我们不得不集中精力研究我们认为官僚行为
官僚制内慕 的重要方面，但该理论的适用范围可以被扩展，用于分析现实官僚组织的 多种情况。 1.3抽象和断言的必要性 事实上，像所有的人类理论知识一样，该理论是对纷繁复杂的现实的 理论抽象。在概念与命题的形成中采取不同程度的简单归纳。这不可避免 4地将一定程度的“非现实性”带到分析中。例如，所有的官员被分成五种 不同的“理想类型”，相对现实情况来说，这肯定是过分简单化了。比如， 其中一种类型—权力攀登者—一被界定为受官员个人权力、收入和威望 最大化所驱动的宫僚，但现实中很少有（如果有的话）官员总是仅仅追求 如此简单的目标。即使是其平常行为如权力攀登者的个体，在有些情况 下，也受其宽容、愤怒、爱国精神、对上级的忠诚、嫉妒、技术以及无数 在这里没有涵盖的目标的驱动。 而且，很明显，使用这五种类型进行分析是一种武断行为。我们或许 已经使用其中的一种类型，或者在某种程度上将这五种类型看成是官员的 “理想分类”。但是，如果基于某种不同的分析目的，其他的分类或许更有 益。 在该理论中，简化和断言的必要性出于下述两个原因。第一，一些简 化和武断在所有的人类知识中是不可避免的。第二，这里所使用的简化和 武断的特别形式，与其他预言形式相比，能使我们对官员和官僚部门行为 的预言更加准确。6]因此，那些看上去过于简化或者武断的判断可能是有 益的。 此外，有许多分析是完全与这五种特殊的“理想类型”无关的。这些 分析和论述直接来源于三个中心假设。例如：官僚制中不可避免的等级制 度、传播和控制中的曲解的存在、意在减少教化和控制成本的选择性限 制。如果该理论由单一类型的官员构成，面该类型的行为又与中心假设相 一致，那么，其他结论同样是有效的。因此，即使读者拒绝这种特殊的官 员分类，只要他接受关于理性、自利、官僚制环境与结构相互作用的基本 假定，他同样可以接受大部分结论
第1章乎论 注释 [1]尽管仍有许多重要学者持有不同的观点，例如：罗伯特·米歌尔斯，赫伯特·西蒙， 邓肯·布莱克，詹姆斯·布坎南和戈登·塔洛克。但不管怎样，近来大多数经济学家和政治学家 所写的关于官僚制的著作，都是经验主义的和描述性的，而很少是理论性的。因此，这种观 点超越了这两个学科的主体理论。 [2]间接涉及的作者，我们不在注释中特别提出，而是在参考文款中为读者开列出相关 著作的清单。 [3]有关经济分析的理性含义，在安东尼·唐斯的《民主的经济理论》一书中有更为广泛 的讨论(New York:Harper&Brothers,1957),4~11页。相应地，关于效用最大化和与之 对应的满意概念的关系在该书第7章有详细的讨论。 [4]例如切斯特·I·巴纳德在《经理的职能》(Cambridge,Massachusetts:Harvard Univer- sity Press,1938)以及赫伯特·A·西蒙在《行政行为》（第二版）(New York:The Macmillan Company,1961)-书中所举的例子。 [5]马克斯韦伯：《官僚制》，见《社会学论文集》，H.H.格斯和C·赖特·米尔斯翻译 (New York:Oxford University Press,1962),204~209 [6]米尔顿·弗里德曼：《实证经济学方法》和《实证经济学》中的论文(Chicago:Universi- ty of Chicago Press,1953)
第2章 学术前沿系列 公共行欧与公共管理经典年丛 官僚组织的生命周期 2.1官僚制的形成 官僚制起源的类型 通常情况下，官僚组织可能通过下述四种不同方 式形成。第一，官僚组织可以由马克斯·韦伯所称的魅 力型组织演变形成。【1]为了使这种组织长久存在下去， 由对共同的领袖人物的崇拜而组成的人群，可能转变 成一个官僚化的组织结构。第二，社会中的一个或多 个群体有意创立的官僚组织，以求实现他们认同的特 殊职能。许多新政时期形成的联邦政府机构就属于这 种类型。第三，新官僚组织可能从现存的官僚组织中 产生，正如第二次世界大战后空军部从军队机构中脱离