第31卷第4期 湘潭大学学报(哲学社会科学版) Vol 31 Na 4 2007年7月 oumal of X iangtan University( Philo sophy and Social Sc iences July, 2007 构建地方政府绩效评估体系的三个基本问题 彭国甫 (湘潭大学管理学院,湖南湘潭411105) 摘要:以科学发展观统领地方政府绩效评估,内在要求地方政府绩效评估树立和坚持民众本位、全面协调可持 续发展和全面标准、实践标准和群众标准等三个价值取向;地方政府绩效评估的基本框架应包括评估子系统、结果 运用子系统和支持保障子系统;政府管理的科学化、规范化迫切需要地方政府绩效评估逐步实现科学化、民主化 制度化。 关键词地方政府:绩效评估;体系;基本问题 中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:1001-5981(2007)04-0073-09 构建地方政府绩效评估体系是地方政府绩效评 把民众满意度作为评估地方政府绩效的首要标 估研究中一个具有重要理论和实践意义的问题。构准。马克思主义认为,占人口绝大多数的人民群众 建科学的地方政府绩效评估体系,需要认真研究以是历史真正的主人,是文明和财富的真正创造者 科学发展观统领地方政府绩效评估、科学设计地方胡锦涛同志指出:“相信谁、依靠谁、为了谁,是否始 政府绩效评估的基本框架、努力实现地方政府绩效终站在最广大人民群众的立场上,是区分唯物史观 评估的科学化民主化和制度化等三个基本问题。本和唯心史观的分水岭,也是判断马克思主义的试金 文就这三个基本问题谈一些粗浅的看法,以求抛砖石。列因此,在地方政府绩效评估中,必须把人民 引玉。 群众的利益放在第一位,真正把人民群众的需求当 一、以科学发展观统领地方政府绩效评估 作第一追求,把人民群众的呼声视为第一信号,把人 科学发展观是新时期中国化的马克思主义世界民群众的根本利益维护好,把人民群众反映的问题 观和方法论,是地方政府绩效评估的指南。全面深解决好 入落实科学发展观,内在地要求地方政府绩效评估 那么,在地方政府绩效评估中如何贯彻民众满 树立和坚持民众本位、全面协调可持续发展和全面意度标准呢? 标准、实践标准和群众标准等三个价值取向。 首先,要把人民群众的满意度作为政府工作的 民众本位的价值取向 根本使命和责任,把人民群众满意不满意、拥护不拥 明确和站稳为谁创造绩效的立场,是地方政府护、赞成不赞成、答应不答应作为评估地方政府绩效 绩效评估落实科学发展观的前提。科学发展观的核高低政府工作好坏的根本标准,作为政府工作的出 心是以人为本,也就是以人民群众为根本,实现好、发点和归宿,贯彻于政府工作的各个环节,体现在政 维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。把以府工作的各个方面。其次,要善于运用社会预测方 人为本贯彻落实到地方政府绩效评估中,首先要解法测定公共政策对社会所产生的影响和价值,看这 决的就是为人民群众创造绩效的问题,也就是要以些政策是否为公众带来福利,带来了多少福利,以此 民众本位为根本价值取向,其本质就是坚持以人为作为衡量公共政策好与坏的根本标准。再次,要促 本,把人民群众的根本利益作为一切工作的出发点进沟通,运用公众调查、社会调查等途径,聆听公众 和归宿,不断满足人民群众的多方面需求和实现人的呼声,化解公众的迷惑,打消公众的顾虑,消除公 的全面发展 众的误解,引导公众的思想,不断增进公众与政府之 收稿日期:2007-05-15 作者简介:彭国甫(1963-),男,湖南湘乡人,管理学博士,湘潭大学管理学院教授,博士生导师 基金项目:国家社科基金项目(05BZ⑩014);湖南省社科规划课题百人工程目(02BR19) c1994-2009ChinaAcademicournalElectronicPublishingHouseAllrightsreservedhttp://wnr.cnki.net
© 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 第 31卷 第 4期 2007年 7月 湘 潭 大 学 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) Journal of Xiangtan University( Philosophy and Social Sciences) Vol. 31 No. 4 July, 2007 构建地方政府绩效评估体系的三个基本问题 3 彭国甫 (湘潭大学 管理学院 ,湖南 湘潭 411105) 摘 要 :以科学发展观统领地方政府绩效评估 ,内在要求地方政府绩效评估树立和坚持民众本位、全面协调可持 续发展和全面标准、实践标准和群众标准等三个价值取向 ;地方政府绩效评估的基本框架应包括评估子系统、结果 运用子系统和支持保障子系统 ;政府管理的科学化、规范化迫切需要地方政府绩效评估逐步实现科学化、民主化、 制度化。 关键词 :地方政府 ;绩效评估 ;体系 ;基本问题 中图分类号 : D035 文献标识码 : A 文章编号 : 1001 - 5981 (2007) 04 - 0073 - 09 构建地方政府绩效评估体系是地方政府绩效评 估研究中一个具有重要理论和实践意义的问题。构 建科学的地方政府绩效评估体系 ,需要认真研究以 科学发展观统领地方政府绩效评估、科学设计地方 政府绩效评估的基本框架、努力实现地方政府绩效 评估的科学化民主化和制度化等三个基本问题。本 文就这三个基本问题谈一些粗浅的看法 ,以求抛砖 引玉。 一、以科学发展观统领地方政府绩效评估 科学发展观是新时期中国化的马克思主义世界 观和方法论 ,是地方政府绩效评估的指南。全面、深 入落实科学发展观 ,内在地要求地方政府绩效评估 树立和坚持民众本位、全面协调可持续发展和全面 标准、实践标准和群众标准等三个价值取向。 1. 民众本位的价值取向 明确和站稳为谁创造绩效的立场 ,是地方政府 绩效评估落实科学发展观的前提。科学发展观的核 心是以人为本 ,也就是以人民群众为根本 ,实现好、 维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。把以 人为本贯彻落实到地方政府绩效评估中 ,首先要解 决的就是为人民群众创造绩效的问题 ,也就是要以 民众本位为根本价值取向 ,其本质就是坚持以人为 本 ,把人民群众的根本利益作为一切工作的出发点 和归宿 ,不断满足人民群众的多方面需求和实现人 的全面发展。 把民众满意度作为评估地方政府绩效的首要标 准。马克思主义认为 ,占人口绝大多数的人民群众 , 是历史真正的主人 ,是文明和财富的真正创造者。 胡锦涛同志指出 :“相信谁、依靠谁、为了谁 ,是否始 终站在最广大人民群众的立场上 ,是区分唯物史观 和唯心史观的分水岭 ,也是判断马克思主义的试金 石。” [ 1 ]因此 ,在地方政府绩效评估中 ,必须把人民 群众的利益放在第一位 ,真正把人民群众的需求当 作第一追求 ,把人民群众的呼声视为第一信号 ,把人 民群众的根本利益维护好 ,把人民群众反映的问题 解决好。 那么 ,在地方政府绩效评估中如何贯彻民众满 意度标准呢 ? 首先 ,要把人民群众的满意度作为政府工作的 根本使命和责任 ,把人民群众满意不满意、拥护不拥 护、赞成不赞成、答应不答应作为评估地方政府绩效 高低、政府工作好坏的根本标准 ,作为政府工作的出 发点和归宿 ,贯彻于政府工作的各个环节 ,体现在政 府工作的各个方面。其次 ,要善于运用社会预测方 法测定公共政策对社会所产生的影响和价值 ,看这 些政策是否为公众带来福利 ,带来了多少福利 ,以此 作为衡量公共政策好与坏的根本标准。再次 ,要促 进沟通 ,运用公众调查、社会调查等途径 ,聆听公众 的呼声 ,化解公众的迷惑 ,打消公众的顾虑 ,消除公 众的误解 ,引导公众的思想 ,不断增进公众与政府之 73 3 收稿日期 : 2007205215 作者简介 :彭国甫 (1963 - ) ,男 ,湖南湘乡人 ,管理学博士 ,湘潭大学管理学院教授 ,博士生导师。 基金项目 :国家社科基金项目 (05BZZ014) ;湖南省社科规划课题“百人工程 ”项目 (02BR19)
间的同情、理解、尊重、信任、宽容和支持。最后,要正确处理经济增长速度、结构、质量和效益的关系; 测评地方政府服务的民众满意度。要科学构建测评二是要在强调经济社会发展指标的同时,综合考虑 的指标体系和测评模型,选择适当的方法和技术,全与之相应的人口承载力、资源支撑力、生态环境和社 面、系统准确地测评政府服务的公众满意度,并科会承受力等指标,把两者结合起来综合评估;三是要 学运用测评结论来创新政府服务,提高政府服务质针对我国经济发展、社会发展和人的全面发展关系 问题面临的挑战,调整和优化地方政府绩效评估指 以民众本位为根本导向要正确处理好上级精神标体系和指标权重,科学、全面、准确地评估地方政 与人民群众需要、人民群众的根本利益与具体利益府绩效。 两个关系。 (2)由局部性评估转变为整体性评估。整体性 地方政府绩效评估究竟是以民众本位还是以政评估要求对地方政府绩效评估从单向评估转向多向 府本位为价值取向是必须分析和回答的首要问题。评估,从线性评估转向非线性评估。首先,整体性评 把服务对象确定为人民群众,是民众本位价值取向估客观要求正确处理地方政府绩效的局部性评估与 的体现;把服务对象确定为上级,则是政府本位价值全局性评估的关系,坚持两者的协调统一,当二者发 取向的体现。政府是为人民群众提供公共服务的权生矛盾和冲突时,坚持局部性评估服从全局性评估 威组织,作为衡量政府业绩的管理工具,地方政府绩利益的多元化使政府工作的利益关系更加复杂,地 效评估也必须坚持民众本位,把上级的要求与人民方政府的局部利益与局部利益之间,以及局部利益 群众的愿望及本地区、本单位的实际情况有机结合与全局利益之间的矛盾和冲突在所难免。例如,有 起来,在落实上级提出的各项工作部署、工作任务的的地方政府为维护和追求自身的利益不惜损害甚至 过程中,因地制宜、创造性地开展工作 牺牲其他地方政府的局部利益及地方政府的全局利 实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益是益。这种地方保护主义和部门本位主义的行为,只 以民众为本的集中体现。人民群众的利益需求呈现有当它是个别现象时,才能利用某种反面机会的稀 出多样性、复杂性和层次性的特点。在地方政府绩缺性获取不正当利益,而这种行为一旦普遍化,不仅 效评估过程中,如果只讲人民群众的根本利益和长由稀缺的反面机会所带来的利益会消失殆尽,而且 远利益,无原则、无条件地牺牲人民群众的切身利益会因为客观行政环境的恶化,而使各地方政府所追 和眼前利益,必然会造成与人民群众思想上的隔膜求的利益长期普遍受损。在这种情况下,如果不坚 和关系上的疏离,进而引起人民群众对地方政府的持局部性评估服从全局性评估,就会得出不正确抑 不满,甚至激化矛盾,最终干扰人民群众根本利益的或错误的评估结论,把地方政府引入歧途。其次,整 实现。因此,在地方政府绩效评估过程中,既要从人体性评估还要求正确处理地方政府绩效评估的多数 民群众的长远利益和当前基本国情出发,又要紧紧民众评估与少数民众评估的关系,坚持两者的协调 围绕人民群众最现实、最关心、最直接的利益来落统一,当二者发生矛盾和冲突时,坚持少数民众评估 实,真正关心群众疾苦,体察群众情绪,做到诚心诚服从多数民众评估。以城市拆违工作为例,城市拆 意办实事,尽心竭力解难事,坚持不懈做好事 违会使某些既得利益受损者不满意,但拆违完成后 2全面协调可持续发展的价值取向 广大市民面对宽畅的道路、整洁的市容就会感到满 正确解决“留下什么绩效“问题,是地方政府意 绩效评估落实科学发展观的核心和根本。全面、协 (3)由静态评估转变为动态评估。静态评估就 调、可持续发展,是科学发展观的内在要求,是地方是以地方政府当前绩效作为评估对象。其优点是结 政府绩效评估首要的价值取向 构性强测试简便、效率较高。其缺点是评估缺乏前 全面发展、协调发展、可持续发展是相互联系的瞻性、关联性,容易带来短期效应。与静态评估不 整体。全面、协调、可持续发展的价值取向,内在要同,地方政府绩效动态评估的实质和核心,就是要正 求地方政府绩效评估要实现三个转变 确处理短期评估与长远评估的关系,把短期绩效与 (1)由片面评估转变为全面评估。也就是由单长远绩效统一起来。一般来说,地方政府的短期绩 纯的GP评估转变为经济增长绩效、社会发展绩效效与长远绩效是统一的。短期绩效是长远绩效的基 和人的全面发展绩效的全面评估。一是要科学运用础,长远绩效是短期绩效的延伸。短期绩效与长远 GDP指标评估地方政府绩效,领导和促进地方政府绩效在特定情况下又具有不一致性,有时甚至相互 01994-2009ChinaAcademicournalElectronicPublishingHouseAllrightsreservedhttp://rnv.cnki.ner
© 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 间的同情、理解、尊重、信任、宽容和支持。最后 ,要 测评地方政府服务的民众满意度。要科学构建测评 的指标体系和测评模型 ,选择适当的方法和技术 ,全 面、系统、准确地测评政府服务的公众满意度 ,并科 学运用测评结论来创新政府服务 ,提高政府服务质 量。 以民众本位为根本导向要正确处理好上级精神 与人民群众需要、人民群众的根本利益与具体利益 两个关系。 地方政府绩效评估究竟是以民众本位还是以政 府本位为价值取向是必须分析和回答的首要问题。 把服务对象确定为人民群众 ,是民众本位价值取向 的体现 ;把服务对象确定为上级 ,则是政府本位价值 取向的体现。政府是为人民群众提供公共服务的权 威组织 ,作为衡量政府业绩的管理工具 ,地方政府绩 效评估也必须坚持民众本位 ,把上级的要求与人民 群众的愿望及本地区、本单位的实际情况有机结合 起来 ,在落实上级提出的各项工作部署、工作任务的 过程中 ,因地制宜、创造性地开展工作。 实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益是 以民众为本的集中体现。人民群众的利益需求呈现 出多样性、复杂性和层次性的特点。在地方政府绩 效评估过程中 ,如果只讲人民群众的根本利益和长 远利益 ,无原则、无条件地牺牲人民群众的切身利益 和眼前利益 ,必然会造成与人民群众思想上的隔膜 和关系上的疏离 ,进而引起人民群众对地方政府的 不满 ,甚至激化矛盾 ,最终干扰人民群众根本利益的 实现。因此 ,在地方政府绩效评估过程中 ,既要从人 民群众的长远利益和当前基本国情出发 ,又要紧紧 围绕人民群众最现实、最关心、最直接的利益来落 实 ,真正关心群众疾苦 ,体察群众情绪 ,做到诚心诚 意办实事 ,尽心竭力解难事 ,坚持不懈做好事。 2. 全面协调可持续发展的价值取向 正确解决“留下什么绩效 ”的问题 ,是地方政府 绩效评估落实科学发展观的核心和根本。全面、协 调、可持续发展 ,是科学发展观的内在要求 ,是地方 政府绩效评估首要的价值取向。 全面发展、协调发展、可持续发展是相互联系的 整体。全面、协调、可持续发展的价值取向 ,内在要 求地方政府绩效评估要实现三个转变 : (1)由片面评估转变为全面评估。也就是由单 纯的 GDP评估转变为经济增长绩效、社会发展绩效 和人的全面发展绩效的全面评估。一是要科学运用 GDP指标评估地方政府绩效 ,领导和促进地方政府 正确处理经济增长速度、结构、质量和效益的关系 ; 二是要在强调经济社会发展指标的同时 ,综合考虑 与之相应的人口承载力、资源支撑力、生态环境和社 会承受力等指标 ,把两者结合起来综合评估 ;三是要 针对我国经济发展、社会发展和人的全面发展关系 问题面临的挑战 ,调整和优化地方政府绩效评估指 标体系和指标权重 ,科学、全面、准确地评估地方政 府绩效。 (2)由局部性评估转变为整体性评估。整体性 评估要求对地方政府绩效评估从单向评估转向多向 评估 ,从线性评估转向非线性评估。首先 ,整体性评 估客观要求正确处理地方政府绩效的局部性评估与 全局性评估的关系 ,坚持两者的协调统一 ,当二者发 生矛盾和冲突时 ,坚持局部性评估服从全局性评估。 利益的多元化使政府工作的利益关系更加复杂 ,地 方政府的局部利益与局部利益之间 ,以及局部利益 与全局利益之间的矛盾和冲突在所难免。例如 ,有 的地方政府为维护和追求自身的利益不惜损害甚至 牺牲其他地方政府的局部利益及地方政府的全局利 益。这种地方保护主义和部门本位主义的行为 ,只 有当它是个别现象时 ,才能利用某种反面机会的稀 缺性获取不正当利益 ,而这种行为一旦普遍化 ,不仅 由稀缺的反面机会所带来的利益会消失殆尽 ,而且 会因为客观行政环境的恶化 ,而使各地方政府所追 求的利益长期普遍受损。在这种情况下 ,如果不坚 持局部性评估服从全局性评估 ,就会得出不正确抑 或错误的评估结论 ,把地方政府引入歧途。其次 ,整 体性评估还要求正确处理地方政府绩效评估的多数 民众评估与少数民众评估的关系 ,坚持两者的协调 统一 ,当二者发生矛盾和冲突时 ,坚持少数民众评估 服从多数民众评估。以城市拆违工作为例 ,城市拆 违会使某些既得利益受损者不满意 ,但拆违完成后 广大市民面对宽畅的道路、整洁的市容就会感到满 意。 (3)由静态评估转变为动态评估。静态评估就 是以地方政府当前绩效作为评估对象。其优点是结 构性强、测试简便、效率较高。其缺点是评估缺乏前 瞻性、关联性 ,容易带来短期效应。与静态评估不 同 ,地方政府绩效动态评估的实质和核心 ,就是要正 确处理短期评估与长远评估的关系 ,把短期绩效与 长远绩效统一起来。一般来说 ,地方政府的短期绩 效与长远绩效是统一的。短期绩效是长远绩效的基 础 ,长远绩效是短期绩效的延伸。短期绩效与长远 绩效在特定情况下又具有不一致性 ,有时甚至相互 74
冲突。一是有时短期绩效相当明显,长远绩效却并绩效评估越来越受到英、美等国家的高度重视和普 不理想,甚至没有长远绩效抑或有损长远绩效。如遍关注,越来越成为很受青睐的一种管理工具,评估 盲目上马一些短期有利可图但没有前途即将淘汰的的目的和要求呈现出多样化的特色。目的要求不 项目,造成资源的浪费和发展后劲不足,导致“前任同,评估的内容、方式方法也就不一样。要使地方政 政绩后人债”、“任政绩几任包袱”的现象。二是府绩效评估卓有成效,首先必须明确评估的宗旨、目 有时短期绩效并不明显,长远绩效却又相当巨大。的和要求,妥善解决为什么评估的问题。 地方政府绩效评估不能只局限于一时一事,必须把 评估什么,即评估的对象。评估的对象多种多 短期评估与长远评估统一起来。 样,可以是一级政府,也可以是一级政府的某个或某 3全面标准、实践标准和群众标准的价值取向几个职能部门或某一项专门的公共事业管理事务, 以全面标准、实践标准和群众标准为评估尺度,还可以是政府中的领导和工作人员个人。应根据评 是地方政府绩效评估落实科学发展观的关键 估的目的明确评估对象,解决评估什么的问题。解 用全面标准来评估绩效,就是既要评估经济指决评估什么的问题的关键是要根据评估对象科学构 标,又要评估社会指标、人文指标和环境指标;既要建相应的评估指标体系。指标体系可以分为通用指 评估城市变化,又要评估农村发展;既要评估当前的标体系、行业域或部门)指标体系和专项指标体系 发展,又要评估发展的可持续性;既要评估经济总量同一类型的指标体系各指标之间应具有整体性和层 增长,又要评估人民群众得到的实惠既要评估经济次性。设计指标时,应充分考虑下列权变因素1 发展,又要评估社会稳定;既要评估“显绩”,又要评指标体系是否与特定的使用目的密切相关?指标体 估潜绩”既要评估主观努力,又要评估客观条件。系是否具有一定的模型结构,即指标之间是否具有 用实践标准来评估地方政府绩效,一方面要把一定的逻辑关系?指标是否综合考虑评估对象所有 发展理念是否先进、发展思路是否正确、发展战略是方面,如个人的行为和结果(对于个人的绩效)、组 否合理,能否正确处理经济建设、社会发展和人的全织的过程和结果对于组织绩效)、项目的运作和影 面发展的关系,能否正确处理数量与质量、速度和效响对于项目绩效)、各项指标由谁来评估?评估指 益的关系,作为评估地方政府是否贯彻落实科学发标是否对评估指标的信息有充分的了解?如何评估 展观的一个重要内容;另一方面,就是要重实干、办各项指标?如何将定量与定性方法有效结合? 实事、求实效,各项绩效应该经得起实践和历史的检 由谁来评估,即地方政府绩效评估的主体具有 验 多元性,应根据评估对象的性质、特点和要求,选择 用群众标准来评估地方政府绩效,就是要倾听适当的评估主体。一般来讲,应把自我评估与上级 群众呼声,忠实履行全心全意为人民服务的宗旨,把评估、下级评估、同级评估、群众评估、专家评估有机 实现人民群众的利益及人民群众拥护不拥护、赞成结合起来,整合不同评估主体的优势,增强评估结果 不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为评估地方政府的客观性、公正性1。构建绩效评估体系时,应根 绩效的根本标准。正如常言所道:“金杯银杯不如据评估的目的和内容选择相应的评估主体。因为在 老百姓的口碑,金奖银奖不如老百姓的夸奖。要建评估体系中,各种评估主体应该存在着对评估对象 立和健全多元主体评估机制,进一步加大人民群众的某种利益需求,否则评估主体就会失去评估的动 在地方政府绩效评估中的参与力度,把人民群众的力,造成事实上的评估主体缺位问题。从利益相关 评估作为地方政府绩效评估的一个重要组成部分。者的角度看,它所希望得到的就是他做需要的东西 二科学设计地方政府绩效评估的基本框架 也是他最了解的东西,当然也就成为他最希望评估 地方政府绩效评估的基本框架应包括评估子系的内容146 统、结果运用子系统和支持保障子系统 如何评估,即选择什么样的方法来评估。方法 评估子系统 选择是否恰当直接影响评估的成败和评估质量的高 评估子系统由为什么评估、评估什么、由谁来评低,应根据评估对象的性质和特点,选择和确定恰当 估和如何评估四个要素构成 的方法。需要指出的是,在地方政府绩效评估的过 为什么评估,也就是评估的宗旨、目的和要求,程中,应把定性评估方法和定量评估方法有机结合 这是开展绩效评估的一个重要前提。20世纪80年起来。地方政府绩效作为一类重要的社会事物和现 代以来,随着西方新公共管理运动的不断推进,政府象,具有一般社会事物所不具有的随机性和多种因 c1994-2009ChinaAcademicournalElectronicPublishingHouseAllrightsreservedhttp://wnr.cnki.net
© 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 冲突。一是有时短期绩效相当明显 ,长远绩效却并 不理想 ,甚至没有长远绩效抑或有损长远绩效。如 盲目上马一些短期有利可图但没有前途即将淘汰的 项目 ,造成资源的浪费和发展后劲不足 ,导致“前任 政绩后人债 ”、“一任政绩几任包袱 ”的现象。二是 有时短期绩效并不明显 ,长远绩效却又相当巨大。 地方政府绩效评估不能只局限于一时一事 ,必须把 短期评估与长远评估统一起来。 3. 全面标准、实践标准和群众标准的价值取向 以全面标准、实践标准和群众标准为评估尺度 , 是地方政府绩效评估落实科学发展观的关键。 用全面标准来评估绩效 ,就是既要评估经济指 标 ,又要评估社会指标、人文指标和环境指标 ;既要 评估城市变化 ,又要评估农村发展 ;既要评估当前的 发展 ,又要评估发展的可持续性 ;既要评估经济总量 增长 ,又要评估人民群众得到的实惠 ;既要评估经济 发展 ,又要评估社会稳定 ;既要评估“显绩 ”,又要评 估“潜绩 ”;既要评估主观努力 ,又要评估客观条件。 用实践标准来评估地方政府绩效 ,一方面要把 发展理念是否先进、发展思路是否正确、发展战略是 否合理 ,能否正确处理经济建设、社会发展和人的全 面发展的关系 ,能否正确处理数量与质量、速度和效 益的关系 ,作为评估地方政府是否贯彻落实科学发 展观的一个重要内容 ;另一方面 ,就是要重实干、办 实事、求实效 ,各项绩效应该经得起实践和历史的检 验。 用群众标准来评估地方政府绩效 ,就是要倾听 群众呼声 ,忠实履行全心全意为人民服务的宗旨 ,把 实现人民群众的利益及人民群众拥护不拥护、赞成 不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为评估地方政府 绩效的根本标准。正如常言所道 :“金杯银杯不如 老百姓的口碑 ,金奖银奖不如老百姓的夸奖。”要建 立和健全多元主体评估机制 ,进一步加大人民群众 在地方政府绩效评估中的参与力度 ,把人民群众的 评估作为地方政府绩效评估的一个重要组成部分。 二、科学设计地方政府绩效评估的基本框架 地方政府绩效评估的基本框架应包括评估子系 统、结果运用子系统和支持保障子系统。 1. 评估子系统 评估子系统由为什么评估、评估什么、由谁来评 估和如何评估四个要素构成。 为什么评估 ,也就是评估的宗旨、目的和要求 , 这是开展绩效评估的一个重要前提。20世纪 80年 代以来 ,随着西方新公共管理运动的不断推进 ,政府 绩效评估越来越受到英、美等国家的高度重视和普 遍关注 ,越来越成为很受青睐的一种管理工具 ,评估 的目的和要求呈现出多样化的特色。目的要求不 同 ,评估的内容、方式方法也就不一样。要使地方政 府绩效评估卓有成效 ,首先必须明确评估的宗旨、目 的和要求 ,妥善解决为什么评估的问题。 评估什么 ,即评估的对象。评估的对象多种多 样 ,可以是一级政府 ,也可以是一级政府的某个或某 几个职能部门或某一项专门的公共事业管理事务 , 还可以是政府中的领导和工作人员个人。应根据评 估的目的明确评估对象 ,解决评估什么的问题。解 决评估什么的问题的关键是要根据评估对象科学构 建相应的评估指标体系。指标体系可以分为通用指 标体系、行业 (或部门 )指标体系和专项指标体系。 同一类型的指标体系各指标之间应具有整体性和层 次性。设计指标时 ,应充分考虑下列权变因素 [ 2 ]44 : 指标体系是否与特定的使用目的密切相关 ? 指标体 系是否具有一定的模型结构 ,即指标之间是否具有 一定的逻辑关系 ? 指标是否综合考虑评估对象所有 方面 ,如个人的行为和结果 (对于个人的绩效 )、组 织的过程和结果 (对于组织绩效 )、项目的运作和影 响 (对于项目绩效 )、各项指标由谁来评估 ? 评估指 标是否对评估指标的信息有充分的了解 ? 如何评估 各项指标 ? 如何将定量与定性方法有效结合 ? 由谁来评估 ,即地方政府绩效评估的主体具有 多元性 ,应根据评估对象的性质、特点和要求 ,选择 适当的评估主体。一般来讲 ,应把自我评估与上级 评估、下级评估、同级评估、群众评估、专家评估有机 结合起来 ,整合不同评估主体的优势 ,增强评估结果 的客观性、公正性 [ 3 ]261。构建绩效评估体系时 ,应根 据评估的目的和内容选择相应的评估主体。因为在 评估体系中 ,各种评估主体应该存在着对评估对象 的某种利益需求 ,否则评估主体就会失去评估的动 力 ,造成事实上的评估主体缺位问题。从利益相关 者的角度看 ,它所希望得到的就是他做需要的东西 , 也是他最了解的东西 ,当然也就成为他最希望评估 的内容 [ 2 ]45。 如何评估 ,即选择什么样的方法来评估。方法 选择是否恰当直接影响评估的成败和评估质量的高 低 ,应根据评估对象的性质和特点 ,选择和确定恰当 的方法。需要指出的是 ,在地方政府绩效评估的过 程中 ,应把定性评估方法和定量评估方法有机结合 起来。地方政府绩效作为一类重要的社会事物和现 象 ,具有一般社会事物所不具有的随机性和多种因 75
果关系所造成的不确定性。地方政府绩效评估所反绩列为选拔任用干部的重要原则加以强调。落实这 映的现象和问题也是多方面的、多层次的。地方政些要求,必须科学运用地方政府绩效评估结果,大胆 府绩效的指标描述,有的是能够量化的,有的是不能提拔和使用那些作风优良、实绩突出的干部。同时 量化的,或者至少是难以量化的。地方政府绩效有必须制定和实施《公开选拔党政领导干部工作暂行 的可以通过定量的数学模型来评估,有的则必须采规定》、傥政机关竞争上岗工作暂行规定》、傥党政 取定性与定量相结合的模型来分析,甚至还有的是领导干部辞职暂行规定》等制度,进一步推进干部 采取半经验半理论模型分析。要各取所长,综合运能上能下 用定量和定性方法,对地方政府绩效进行科学评 (4)完善按实绩论奖惩的激励和约束机制。这 估 是切实增强组织和个人奖惩的科学性、有效性和权 2结果运用子系统 威性的根本。建立健全按实绩论奖惩的激励机制 绩效评估结果的运用,是地方政府绩效评估程应把主观努力与效价和期望值、物质激励和精神激 序中最重要的一环,也是地方政府绩效评估的目的励、个人激励与组织激励、般激励与权变激励有机 所在、动力之源。英国政府绩效评估制度为什么能结合起来;建立健全按实绩论奖惩的约束机制,关键 够持久地坚持下来呢?根本原因就在于它特别重视是要建立健全评估责任机制、评估申诉机制、评估监 绩效评估结果的使用,把绩效评估的结果与评估对督机制和元评估机制,使地方政府绩效评估由“不 象的利益挂钩,增强了评估主体和评估客体贯彻执想评就不评转变为“需要评就必须评”由“想怎么 行评估制度的自觉性和主动性 评就怎么评转变为“该怎么评就得怎么评 地方政府绩效评估结果可在下列五个方面运 (5)诊断地方政府公共事业管理存在的问题 根据评估结果可以诊断地方政府公共事业管理中存 (1)检验政府组织是否达到了预定目标。在很在的主要问题及其原因,有针对性地提出地方政府 大程度上,地方政府绩效评估实质上就是评估地方公共事业管理创新的对策,进一步提高地方政府公 政府实现预定目标的程度。绩效评估的指标和标准共事业管理的绩效水平。 是以地方政府预定目标为依据,是地方政府预定目 3支持保障子系统 标的具体化和展开。绩效评估结果可以直接运用于 尽管地方政府绩效评估在全国开展得轰轰烈 检验政府组织是否达到了预定目标。这种运用的具烈、热火朝天,但从总体上看,目前还具有明显的 体要求是:分析是否达到了预定目标,成功的经验、“半自发性”、“盲目性”、“随意性”“单向性”“消 存在的差距及其原因是什么,应采取什么具体对策极被动性和“闭神秘性6“等特征,其根本原 和措施。根据政府组织的发展战略和绩效评估结因就在于我国地方政府绩效评估系统缺少有力的支 果,调整绩效目标、工作思路和工作举措,为下一轮持保障子系统 绩效评估循环设立绩效评估指标和标准。 支持保障子系统应包括领导推动、信息真实、制 (2)推进政府绩效预算管理。从绩效预算的内度安排和必要经费等要素 容和要求来看,它与政府公共事业管理绩效评估是 高层领导人的大力支持和积极推动,是政府公 对孪生姊妹,二者相互联系、相互贯通、相互促进。共事业管理绩效评估受到重视和推广的关键。从英 绩效评估的结果是编制绩效预算的重要依据和基国的情况来看,前首相撒切尔夫人将绩效评估作为 础,离开绩效评估,绩效预算也就无从谈起。运用绩其政府克服官僚主义、提高行政效率战略的一个重 效评估结果优化基本支出预算、优化项目支出预算、要组成部分,1991年梅杰政府开展“公民宪章”和 增强绩效预算执行的刚性 质量竞争运动,把英国政府绩效评估进一步推上 (3)坚持看实绩用干部的用人导向。坚持看实了普遍化、规范化、系统化和科学化的轨道。美国的 绩用干部的用人导向,是德才兼备原则的深化和具情况更是如此,里根、克林顿两届政府首脑都曾任命 体体现,是党的干部工作领域的本质要求,也是党的专门委员会审查政府如何最佳履行职能以提高公共 思想路线在干部工作中的运用。党的十六大提出物品和服务供给的有效性。在2005年温家宝总理 “注重在改革和建设的实践中考察、识别干部,把那的政府工作报告中,首次提出“抓紧研究建立科学 些德才兼备、实绩突出和群众公认的优秀干部及时的政府绩效评估体系”7,这说明政府绩效评估已 选拔到领导岗位上来”。仟部任用条例淝注重实引起我国最高领导层的重视和支持。由于中国人的 c1994-2009ChinaAcademicjounalElectronicPublishingHousealLrightsreservedhttp://nnv.cnki,ner
© 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 果关系所造成的不确定性。地方政府绩效评估所反 映的现象和问题也是多方面的、多层次的。地方政 府绩效的指标描述 ,有的是能够量化的 ,有的是不能 量化的 ,或者至少是难以量化的。地方政府绩效有 的可以通过定量的数学模型来评估 ,有的则必须采 取定性与定量相结合的模型来分析 ,甚至还有的是 采取半经验半理论模型分析。要各取所长 ,综合运 用定量和定性方法 ,对地方政府绩效进行科学评 估 [ 4 ]31 - 32。 2. 结果运用子系统 绩效评估结果的运用 ,是地方政府绩效评估程 序中最重要的一环 ,也是地方政府绩效评估的目的 所在、动力之源。英国政府绩效评估制度为什么能 够持久地坚持下来呢 ? 根本原因就在于它特别重视 绩效评估结果的使用 ,把绩效评估的结果与评估对 象的利益挂钩 ,增强了评估主体和评估客体贯彻执 行评估制度的自觉性和主动性。 地方政府绩效评估结果可在下列五个方面运 用 [ 5 ]4 - 5 : (1)检验政府组织是否达到了预定目标。在很 大程度上 ,地方政府绩效评估实质上就是评估地方 政府实现预定目标的程度。绩效评估的指标和标准 是以地方政府预定目标为依据 ,是地方政府预定目 标的具体化和展开。绩效评估结果可以直接运用于 检验政府组织是否达到了预定目标。这种运用的具 体要求是 :分析是否达到了预定目标 ,成功的经验、 存在的差距及其原因是什么 ,应采取什么具体对策 和措施。根据政府组织的发展战略和绩效评估结 果 ,调整绩效目标、工作思路和工作举措 ,为下一轮 绩效评估循环设立绩效评估指标和标准。 (2)推进政府绩效预算管理。从绩效预算的内 容和要求来看 ,它与政府公共事业管理绩效评估是 一对孪生姊妹 ,二者相互联系、相互贯通、相互促进。 绩效评估的结果是编制绩效预算的重要依据和基 础 ,离开绩效评估 ,绩效预算也就无从谈起。运用绩 效评估结果优化基本支出预算、优化项目支出预算、 增强绩效预算执行的刚性。 (3)坚持看实绩用干部的用人导向。坚持看实 绩用干部的用人导向 ,是德才兼备原则的深化和具 体体现 ,是党的干部工作领域的本质要求 ,也是党的 思想路线在干部工作中的运用。党的十六大提出 “注重在改革和建设的实践中考察、识别干部 ,把那 些德才兼备、实绩突出和群众公认的优秀干部及时 选拔到领导岗位上来 ”。《干部任用条例 》把注重实 绩列为选拔任用干部的重要原则加以强调。落实这 些要求 ,必须科学运用地方政府绩效评估结果 ,大胆 提拔和使用那些作风优良、实绩突出的干部。同时 , 必须制定和实施《公开选拔党政领导干部工作暂行 规定 》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定 》、《党政 领导干部辞职暂行规定 》等制度 ,进一步推进干部 能上能下。 (4)完善按实绩论奖惩的激励和约束机制。这 是切实增强组织和个人奖惩的科学性、有效性和权 威性的根本。建立健全按实绩论奖惩的激励机制 , 应把主观努力与效价和期望值、物质激励和精神激 励、个人激励与组织激励、一般激励与权变激励有机 结合起来 ;建立健全按实绩论奖惩的约束机制 ,关键 是要建立健全评估责任机制、评估申诉机制、评估监 督机制和元评估机制 ,使地方政府绩效评估由“不 想评就不评 ”转变为“需要评就必须评 ”,由“想怎么 评就怎么评 ”转变为“该怎么评就得怎么评 ”。 (5)诊断地方政府公共事业管理存在的问题。 根据评估结果可以诊断地方政府公共事业管理中存 在的主要问题及其原因 ,有针对性地提出地方政府 公共事业管理创新的对策 ,进一步提高地方政府公 共事业管理的绩效水平。 3. 支持保障子系统 尽管地方政府绩效评估在全国开展得轰轰烈 烈、热火朝天 ,但从总体上看 ,目前还具有明显的 “半自发性 ”、“盲目性 ”、“随意性 ”、“单向性 ”、“消 极被动性 ”和“封闭神秘性 ” [ 6 ]38 - 41等特征 ,其根本原 因就在于我国地方政府绩效评估系统缺少有力的支 持保障子系统。 支持保障子系统应包括领导推动、信息真实、制 度安排和必要经费等要素。 高层领导人的大力支持和积极推动 ,是政府公 共事业管理绩效评估受到重视和推广的关键。从英 国的情况来看 ,前首相撒切尔夫人将绩效评估作为 其政府克服官僚主义、提高行政效率战略的一个重 要组成部分 , 1991年梅杰政府开展“公民宪章 ”和 “质量竞争 ”运动 ,把英国政府绩效评估进一步推上 了普遍化、规范化、系统化和科学化的轨道。美国的 情况更是如此 ,里根、克林顿两届政府首脑都曾任命 专门委员会审查政府如何最佳履行职能以提高公共 物品和服务供给的有效性。在 2005年温家宝总理 的政府工作报告中 ,首次提出“抓紧研究建立科学 的政府绩效评估体系 ” [ 7 ]33 ,这说明政府绩效评估已 引起我国最高领导层的重视和支持。由于中国人的 76
价值观以及民族性格的影响,民众监督政府的意识 1科学化 淡薄,各级政府职能部门自行开展绩效评估的动力 近年来,我国地方政府绩效评估虽然成效显著 因而明显不足,地方政府绩效评估的发起、推进和设但总体上具有半自发性、盲目性、随意性、消极被动 计的责任主要由党政主要领导人承担。也就是说,性等特征,科学化程度不高。地方政府绩效评估的 党政主要领导人是地方政府绩效评估的主要发起进一步推进,迫切需要实现科学化 者推进者和设计者。离开党政主要领导人的发起 科学的实质和基本精神是认识事物的客观规律 和推动,地方政府绩效评估也就无从谈起 和理性化。我们可以广义地把科学定义为理性活 地方政府绩效评估的过程,在很大程度上就是动。因此,科学活动是用理性的方法分析感性 一个信息的收集、加工和处理的过程。评估信息的材料,发现事物运行规律的活动。地方政府绩效评 真实,是地方政府绩效评估的生命线。如果评估信估的科学化,就是在科学的理念指导下,遵循绩效评 息失真,就得不出客观、公正、正确的评估结果,不仅估的规律,运用科学的方式方法对地方政府绩效进 会损害政府形象、败坏社会风气,而且会破坏干群关行评估。地方政府绩效评估的科学化,使地方政府 系、影响社会秩序。因此,要建立和健全绩效评估信绩效评估活动符合绩效评估的客观规律,符合人们 息保真制度,确保地方政府绩效评估信息的真实的理性活动,使地方政府绩效评估少出差错和避免 性151…5 出大的差错。 制度安排是实现地方公共事业管理绩效评估制 地方政府绩效评估究竟能不能实现科学化呢? 度化的必然选择,是地方政府绩效评估科学化、规范或者说,地方政府绩效评估科学化的前提究竟是什 化的必由之路。如果没有科学的制度安排,地方政么呢? 府绩效评估就会产生很大的主观随意性,想评就评 如同政府评估活动科学化的前提一样,地方政 不想评就不评,抑或想怎么评就怎么评,以至于地方府绩效评估科学化的前提有四个:(1)评估主体具 政府绩效评估“谈起来重要,评起来次要,忙起来不有客观性;(2)评估对象具有较强的客观性;(3)评 要”,流于形式,强制性、规范性、客观性、有效性不估活动具有客观性;(4)评估活动具有自身的规 强。要通过制度安排,科学规范地方政府绩效评估律 的基本程序,建立健全地方政府绩效评估的信息保 评估主体的客观性表现为评估主体的意愿和要 真制度、结果运用制度,建立健全地方政府绩效评估求具有客观性。在地方政府绩效评估过程中,尽管 的多元主体评估机制和地方政府绩效评估的激励和不同的评估主体在选择评估指标体系和评估工具 约東机制,努力实现地方政府绩效评估的科学化和收集有关信息、作出价值判断时都具有一定的主观 规范化 性,但这种主观性并不是随意性,都是建立在客观现 巧妇难为无米之炊。地方政府绩效评估需要耗实和客观需要的基础上的,是各种因素综合作用的 费一定的人力、物力和财力。如果没有必要的经费结果 保障,这项工作也就无法开展。 评估对象的客观性反映的是地方政府绩效的客 在地方政府绩效评估的过程中,评估子系统、结观性。地方政府绩效是地方政府管理活动的有效输 果运用子系统和支持保障子系统并不是孤立的 出,体现为经济发展绩效、社会发展绩效等。这些绩 者之间相互联系、相互制约、相得益彰、不可分割,构效虽然有可量化和不可量化之别,但没有无客观性 成一个有机系统,从而形成科学的地方政府绩效评之分。也就是说,这些绩效都是客观的,都具有客观 估体系。其中,评估子系统是手段,结果运用子系统性 是目的和动力,支持保障子系统是根本。 评估活动的客观性,首先表现为构成评估活动 三、努力实现地方政府绩效评估的科学化民主的要素是客观的,即评估主体、评估对象和评估手段 化、制度化 是客观的;其次表现为评估的过程是客观的,评估的 地方政府绩效评估既是建立在历史和现实基础过程是一个主观见之于客观的过程,整个评估过程 上的活动,也是面向未来的活动。随着经济社会的的水平、广度、深度和发展状况,都受评估的客观物 发展,政府管理的科学化、规范化程度越来越高,迫质条件的制约和客观规律的支配;再次表现为评估 切需要地方政府绩效评估逐步实现科学化、民主化、的结果是客观的,是独立在评估主体的意识而客观 制度化。 存在的,形式是客观的,内容是客观的。从哲学层面 201994-2009ChinaAcademicJournalElectronicpUblishingHouseAllrightsreservedhttp://nnw.cnki.ner
© 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 价值观以及民族性格的影响 ,民众监督政府的意识 淡薄 ,各级政府职能部门自行开展绩效评估的动力 因而明显不足 ,地方政府绩效评估的发起、推进和设 计的责任主要由党政主要领导人承担。也就是说 , 党政主要领导人是地方政府绩效评估的主要发起 者、推进者和设计者。离开党政主要领导人的发起 和推动 ,地方政府绩效评估也就无从谈起。 地方政府绩效评估的过程 ,在很大程度上就是 一个信息的收集、加工和处理的过程。评估信息的 真实 ,是地方政府绩效评估的生命线。如果评估信 息失真 ,就得不出客观、公正、正确的评估结果 ,不仅 会损害政府形象、败坏社会风气 ,而且会破坏干群关 系、影响社会秩序。因此 ,要建立和健全绩效评估信 息保真制度 ,确保地方政府绩效评估信息的真实 性 [ 5 ]4 - 5。 制度安排是实现地方公共事业管理绩效评估制 度化的必然选择 ,是地方政府绩效评估科学化、规范 化的必由之路。如果没有科学的制度安排 ,地方政 府绩效评估就会产生很大的主观随意性 ,想评就评 , 不想评就不评 ,抑或想怎么评就怎么评 ,以至于地方 政府绩效评估“谈起来重要 ,评起来次要 ,忙起来不 要 ”,流于形式 ,强制性、规范性、客观性、有效性不 强。要通过制度安排 ,科学规范地方政府绩效评估 的基本程序 ,建立健全地方政府绩效评估的信息保 真制度、结果运用制度 ,建立健全地方政府绩效评估 的多元主体评估机制和地方政府绩效评估的激励和 约束机制 ,努力实现地方政府绩效评估的科学化和 规范化。 巧妇难为无米之炊。地方政府绩效评估需要耗 费一定的人力、物力和财力。如果没有必要的经费 保障 ,这项工作也就无法开展。 在地方政府绩效评估的过程中 ,评估子系统、结 果运用子系统和支持保障子系统并不是孤立的 ,三 者之间相互联系、相互制约、相得益彰、不可分割 ,构 成一个有机系统 ,从而形成科学的地方政府绩效评 估体系。其中 ,评估子系统是手段 ,结果运用子系统 是目的和动力 ,支持保障子系统是根本。 三、努力实现地方政府绩效评估的科学化、民主 化、制度化 地方政府绩效评估既是建立在历史和现实基础 上的活动 ,也是面向未来的活动。随着经济社会的 发展 ,政府管理的科学化、规范化程度越来越高 ,迫 切需要地方政府绩效评估逐步实现科学化、民主化、 制度化。 1. 科学化 近年来 ,我国地方政府绩效评估虽然成效显著 , 但总体上具有半自发性、盲目性、随意性、消极被动 性等特征 ,科学化程度不高。地方政府绩效评估的 进一步推进 ,迫切需要实现科学化。 科学的实质和基本精神是认识事物的客观规律 和理性化。“我们可以广义地把科学定义为理性活 动。” [ 8 ]585因此 ,科学活动是用理性的方法分析感性 材料 ,发现事物运行规律的活动。地方政府绩效评 估的科学化 ,就是在科学的理念指导下 ,遵循绩效评 估的规律 ,运用科学的方式方法对地方政府绩效进 行评估。地方政府绩效评估的科学化 ,使地方政府 绩效评估活动符合绩效评估的客观规律 ,符合人们 的理性活动 ,使地方政府绩效评估少出差错和避免 出大的差错。 地方政府绩效评估究竟能不能实现科学化呢 ? 或者说 ,地方政府绩效评估科学化的前提究竟是什 么呢 ? 如同政府评估活动科学化的前提一样 ,地方政 府绩效评估科学化的前提有四个 : ( 1)评估主体具 有客观性 ; (2)评估对象具有较强的客观性 ; ( 3)评 估活动具有客观性 ; ( 4 )评估活动具有自身的规 律 [ 9 ]397。 评估主体的客观性表现为评估主体的意愿和要 求具有客观性。在地方政府绩效评估过程中 ,尽管 不同的评估主体在选择评估指标体系和评估工具、 收集有关信息、作出价值判断时都具有一定的主观 性 ,但这种主观性并不是随意性 ,都是建立在客观现 实和客观需要的基础上的 ,是各种因素综合作用的 结果。 评估对象的客观性反映的是地方政府绩效的客 观性。地方政府绩效是地方政府管理活动的有效输 出 ,体现为经济发展绩效、社会发展绩效等。这些绩 效虽然有可量化和不可量化之别 ,但没有无客观性 之分。也就是说 ,这些绩效都是客观的 ,都具有客观 性。 评估活动的客观性 ,首先表现为构成评估活动 的要素是客观的 ,即评估主体、评估对象和评估手段 是客观的 ;其次表现为评估的过程是客观的 ,评估的 过程是一个主观见之于客观的过程 ,整个评估过程 的水平、广度、深度和发展状况 ,都受评估的客观物 质条件的制约和客观规律的支配 ;再次表现为评估 的结果是客观的 ,是独立在评估主体的意识而客观 存在的 ,形式是客观的 ,内容是客观的。从哲学层面 77