英国的政府绩效管理体制和几点启示 廖昆明¨ 摘要:本文全面、深入地探讨了美国中央败府对地方政府进行效管理的历史演变过 程、当前的政府鲼效管理体制、绩效评估的指标体系、鲼效评估对改善地方政府服务质量与管 理水平的作用以及评估结果对中央政府与地方政府关系的影响。文章最后阐迷了我国政 府鲼效管理和评估的几点有益的启示 关键词:英国中央政府地方政府縫效管理背枋评怙审计监指标 最佳价值 cpa BVPIs PSA 人们通常认为,法国是西方囡家中央集权行政制度的典型。但实际上,英国 中央集权的程度比法国有过之而无不及。这一点集中体现在英国中央政府对地 方政府独特的绩效管理体制上 英国中央政府对地方政府的绩效管理经历了长期的历史发展,目前已经形 成了一套完整而严密的体系。这个体系目前主要由两部分组成:“最佳价值绩效 指标”( BVPIs)体系和“全面绩效评估”(CPA)2体系。 、英国政府绩效管理体制的历史发展 19世纪中叶以前,英国中央政府和地方政府的关系是以政治、司法监督和 审计3种传统的责任机制为基础的。但这种监控的责任机制基本上是地方性 作者简介:廖昆明博土,国家行政学院政府绩效评估中心副秘书长,研究员,中国科学院上海分院 客座教授。 st value(姑且译为最佳价值)在这里只是一种称谓。本 考核体系所涉及的所有地方政府和公共服务机构在英国都被称为“最佳价值当局"( Best value Authori o1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouseAllrightsreservedhtp//www.cnkiner
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118 共管理高层论坛[第5辑] 的。19世纪中叶的改革运动改变了这种地方性的监控责任机制代之以一种在 中央政府和相关的独立委员会监督下,由地方官员履行职责的行政体制。而中 央政府和相关委员会最初使用的监控方法就是监察和审计的方法。这种中央集 权的监控模式影响了此后100多年英国中央政府与地方政府之间的关系。 (一)英国中央政府对地方政府赣效管理功能的演变 在整个20世纪,尽管地方政府由当地选民选举产生,因而首先对当地选民 负责并承担提供公共服务的责任英国中央政府及其代理机构( agency)以及相 关的独立委员会依然保留着对地方政府的高度监控权如受理上诉、审批、监察 审计、指导、任命等。其中监察和审计是英国中央政府对地方政府进行绩效管理 的主要方式。 19世纪以来,英国中央政府对地方政府的监察功能是以效率为核心内容 的。中央政府的监察人员拥有很大的权力。其迄要衰现是如呆蓝察结果表明 某地方政府在某一项或几项职能上的服务率和质延不符合标准他们可以建 议中央政府减少甚至撒销时地方政府这职能的财政拨款或补贴。到20世纪 90年代初,中政府监的主妥内容是教育、治安、消防和社会服务工作。监察 工作主要由中尖政府各部或其代理机构以及相关的独立委员会在其管辖领域内 执衍 英国中央政府对地方政府的审计功能源于1834年通过的“济贫法”(poor law)。该法案规定必须对地方政府进行强制性审计。审计的目的是保证地方政 府财政的公正廉洁和效益。此后,根据1844年的“济贫法”修正案,1846年成 立了独立于地方政府的“县级审计署( District Audit Service),监督检查地方政 府的财政健康状况。100多年以来,尽管审计人员的角色经常受到质疑,但外部 强制审计的基本功能却从未遇到挑战。20世纪70年代的立法将审计人员审计 加裁决的角色改变为审计加检举。裁决的职能转归司法部门。 在英国审计的职能从未仅仅限于检查地方政府财政的违规行为。它还涉 及确保地方政府财政资源明智、有效和谨慎地使用防止资源的浪费。在行使此 类职能的长期过程中,审计部门逐渐开发出一套不仅分析财务状况,而且分析统 计与管理信息的方法和技能。由此,从第二次世界大战后,以研究资金使用效益 (VFM)①为基础的管理审计逐渐发展起来。 ① Value For Money,本意为钱花得值得 o1994-2009chinaAcademicJournalElectronicpUblishingHouseAllrightsreservedhttp://wwww.cnki.ner
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英国的政府绩效管理体制和几点启示 119 然而,管理审计的出现和实行引起了地方政府的不安。它们担心县级审计 署会因此成为中央控制地方民选政府的工具。在地方政府的压力下,1972年的 《地方政府法案》在保留县级审计署的同时,允许地方政府在县级审计署之外 选择其他经中央政府认定的私营审计机构进行审计。1977年,在地方政府要求 建立独立于中央政府的审计机构的压力下,中央政府在英格兰和威尔土成立了 一个咨询性的机构:“地方政府审计咨询委员会”②,但它始终不愿意成立一个独 立于中央政府的更高级的中央审计机构。 在以后的发展中,地方政府要求审计工作分权化的努力导致了事与愿违的 结果。20世纪70年代末,英国议会提出了将县级审计署与财政和审计部合并 的要求。其理由是,既然地方政府从中央政府获得大量财政支持,而中央政府的 财政必须向议会负责,那么,议会就应当有权直接监督地方政府从中央政府得到 的那部分资金的使用。于是,议会于1982年通过《地方政府财政法案》,成立了 审计委员会”。 审计委员会是一个中央集权但独立干中央府的公共机构,是议会、中央 政府和地方政府三方利益妥协的结果。中央政府在此失去了对地方政府的直接 审计权但保留了幸计系统的中央集权性。地方政府获得了审计的独立性,但失 去了其分权性和自主选择审计机构的权利。议会获得了直接监督地方政府来自 中央财政的经费支出的直接监督权,但未能实现其将县级审计署与财政和审计 部合并的要求。这是英国政治中不同的行为主体在利益上达成妥协的一个典型 案例 根据1982年的《地方政府财政法案》审计委员会不仅拥有对地方政府的财 务审计权,而且拥有对它们进行管理审计的法定责任与权力即检查它们所提供 服务的成本效率效益(3E),同时评估中央政策对地方政府提供的各项服务的 影响。审计委员会于1983年在英格兰和威尔士正式成立并履行职责,1988年 在苏格兰正式成立并履行职责 1999年的《地方政府法案》赋予中央政府确定和发布所有“最佳价值当局”5 ①见 Local Government Act(《地方政府法案》,下同),1972 finance(mnd.6813(地方政府财政令》).1977 C Exchequer and Audit Department ④. Part Ill of the Local Government Finance Act(《地方政府财政法案》).1982 ⑤这是对英国政府绩效管理体系所涉及的所有地方政府和公共机构的称谓.见L o1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouseAlrightsreservedhttp://wwwr.cnki.net
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120一 公共管理高层论坛[第5辑] (以下简称Bv当局)都必须达到的续效目标和标准检查和评估地方政府是否 达到其绩效目标和标准以及确定检查与评估方式的权力。“公共服务协议” ( Public Service Agreement,以下简称PSA),就是确定地方政府绩效目标的主 要形式。 PSA是当前在英国中央政府和地方政府之间通过协商谈判达成的涉及后 者绩效管理目标的法律文件。其中确定的目标分为两类:-类是国家PSA目 标,一类是地方PSA目标。前者是所有BV当局都必须在一定期限内达到的绩 效管理目标;后者是根据各BV当局的具体情况自行制定的、必须在一定期限内 (通常为2~3年)达到的绩效管理目标。这些目标通常涉及地方政府和公共机 构职能的若干方面如财政、住房交通事故教育等。目标的内容十分具体,如 14岁以上中学生的语文数学水平在一定期限内达到某一级标准的比例等。 1999年的《地方政府法案》标志着英国中央政府对地方政府的绩效管理进 入了一个新时代。英国行政体系中央影权的性质得到进一步的强化。 (二)效评供诉仁系的淤变 审计委员余的成立及其法定审计职能的扩大,必然导致审计内容的增加。 审计非员会原先在财务、教育政府采购等个别领域的审计标准已远远不能适应 窜计要。因此审计委员会一成立,就立即着手编制新的、更全面的审计指标 体系 1986年,审计委员会发表了《地方政府绩效检查:地方当局与审计人员手 册》④,第一次较全面地公布了绩效管理的指标。1992年的《地方政府法案》进 步规定公布绩效指标是审计委员会的法定职责并且要求审计委员会对绩效指标 做出适当的说明以便使绩效管理所涉及的地方政府和公共机构能够进行横向和 纵向的比较。② 这样,从1983年以来,英国中央政府和审计委员会密切合作,建立了一整套 现在被称为“ The Family of BⅤPls的绩效评估指标体系。这套指标体系由4 个部分组成。 1.审计委员会绩效指标( Audit Commission Performance Indicators或 "Performance Review in Local Government A Handbook for Auditors and Local Authorities 见英国审计委员会网页;www,audt- commission,.gov.uk/ reports/ ②见 Local Government Act1992的第一部分 ③见注①英国《地方政府绩效检查:地方当局与审计人员手册》 o1994-2009ChinacademicJounalElectronicPublishingHouseAllrightsreservedhttp://nn
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英国的政府绩效管理体制和几点启示 121 ACPIs) 审计委员会绩效指标是最早的绩效指标。其渊源可以追溯到中央政府对地 方政府的审计功能出现之日。这些指标从1994/1995财政年度开始发布,直到 2001/2002财政年度被“最佳价值绩效指标”( BVPIs)取代,共发布了7年。它是 最佳价值绩效指标”的基础和内容的主要来源。目前这类指标依然存在,但主 要是作为后者的补充,覆盖未被后者涉及的领域或提供有助于对后者进行解释 的信息。2003/2004财政年度以来,审计委员会未发布法定的审计委员会绩效 指标。 2.“最佳价值绩效指标”( BVPIs) 最佳价值绩效指标”由2002年成立的副首相办公厅(ODPM)负责研究、 设计、制定和发布,反映中央政府对地方政府为社会所供的涉及国宗利益的 各种服务之关注。它是目前最全面的基础性的桁标体系 3.地方绩效指标(LPIs) 地方绩效指标是在中央政府和咋计委员会的数励和支持下,由各地方政府 自行制定的补充性绩筱指标。它们主要反映各地区的特殊性和特殊需求。地方 绩效指标确定地方特殊的绩效管理目标并为当地政府管理者提供必要的绩效信 息。中央政府和审计委员会在此的作用是对地方政府设计绩效指标进行指导 丶帮助其确定绩效目标并进行监督。 4.其他绩效指标 中央政府各部委也有一些与其特定职能相关的绩效指标,用于计划和资源 的分配。 最佳价值绩效指标”是整个指标体系的核心。其内容基本上都是十分具体 的硬性指标,如地方政府的税收增长率,与全国平均数相比的街道照明耗电量 地方政府在收到企业或个人出具给它的发票后30天内的支付率等。 然而,以硬性指标为基本内容的审计委员会绩效指标和当前的“最佳价值绩 效指标”作为绩效评估的标准体系也引起了一些质疑甚至争论。一方面,由于各 地方政府所处的环境和客观条件不同,许多指标的评估结果只能进行纵向比较, 难以对各地方政府的绩效进行横向比较。而根据1992年《地方政府法案》的要 求,绩效评估的结果必须同时具有横向和纵向的可比性。另一方面硬性指标所 反映的只是某地方政府或公共机构的绩效现状,它们并不必然等同于该政府或 a Office of Deputy Prime Minister o1994-2009chinaAcademicJournalelEctronicPublishingHouseAllrightsreservedhttp://nww.cnki.ner
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