兰州大学学报(社食科学版)第34卷第5期/2006年9月 Journal of Lanzhou University(Social Sciences) Vol. 34 No5/Sep. 2006 公共部门绩效管理: 工具理性与价值理性的双导效应 卓越赵蕾 (厦门大学公共事务学院,福建厦门361005) 内容摘要:公共部门绩效管理作为新兴的管理模式,一方面,公共部门绩效管理体现着较为明显 的工具理性的倾向,并在体系构成上逐渐形成了一整套多种管理工具融合与共同作用的管理方 法;另一方面,其更加融合和体现了现代民主对公平、服务、责任与回应性等价值理性的关注。 关键词:公共绩效管理;工具理性;价值理性 中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:100028042060507-06 尽管韦伯、威尔逊等人提出了工具理性与价值国的王室土地监督局、国内税务局、就业部等开始 理性的二分说,并坚持认为公共行政现代化是一个发布各自部门的整体生产率指数,并拟定各种绩效 绝对工具理性化的过程,但现代公共行政的发展,指标用以衡量下属部门的工作;美国尼克松政府颁 尤其是20世纪70、80年代新公共管理运动的兴起与布了“联邦政府生产率测定方案”,以及科罗拉多州 风靡,却意味着在公共行政领域博弈了一百多年通过了当时美国第一个“日落法”等叫,这意味着公 的工具与价值两种理性出现了某种程度上的融合趋共部门的绩效评估进入了对政府行为效率和有效性 势。而新公共管理运动的核心取向—公共绩效在的考评阶段。这个转变具有非常深远的意义,意味 其发展过程中所体现出来的对效率与民主的同时关着绩效理念开始广泛应用于公共部门的所有领域。 注,也决定了它不仅是一种单纯的管理工具,而且然而,真正促使公共部门绩效管理在各国广泛兴起 日益追求和体现着现代民主的价值理性 的,是20世纪80年代初欧美国家掀起的、以提高公 (一)公共部门绩效管理的兴起与发展 共绩效为核心取向的新公共管理运动。 绩效理念最初源于私营部门的管理,20世纪初 在新公共管理运动中,绩效评估作为一种克服 最早由美国引入公共部门。1928年成立于美国的全官僚主义、改进公共部门绩效的有效管理工具,在 国市政标准委员会在公共部门绩效测量的操作与方英、美等国得到了持久、广泛、成熟的理念推行与 法层面进行了积极的实践性探索;而1938年克拉伦技术应用,并日益实现了自身的普及化、规范化和 斯·E·里德利和赫伯特·西蒙的经典著作《市政活技术化。英国财政部于1989出台的《中央政府产出 动的测量》,则为公共部门绩效评估提供巨大的理与绩效评价技术指南》和美国政府于1993年颁布的 论动力与指导。 《政府绩效与结果法案》,标志着公共部门绩效评 绩效管理进入公共部门后,最初仅仅应用于财估走上了法制化的轨道,这一时期公共部门绩效管 务管理领域,如强调政府的成本控制与绩效预算理的另一个发展特征是,绩效评价的重点从经济和 的引入。广泛的、规模化的公共部门绩效评估始效率转向了效益和顾客满意程度等方面,政府的服 于20世纪六、七十年代,因为人们逐渐认识到,公务质量被提到了十分重要的地位2。 共部门的责任不能单纯地停留在财政帐目和预算 公共部门绩效观念的产生根源于传统行政学中 管理上,而应该进一步向政府的公共产品以及其所的效率诉求,但绩效是一个与效率既联系又有区 应重担的公共责任方面转变。这一时期,英国和美别的概念,是一个包括效率但又比效率更为广泛 国分别推行了旨在实现整个公共部门各个领域绩效的概念。效率关注可以计算的产出,或常常表现为 评估的系统化、规范化和经常化的改革措施,如英成本与收益的计算;绩效的内涵则主要关注的是 收稿日期:20025 作者简介:卓越(1957-),男,福建尤溪人,教授,博士生导师,从事公共绩效管理和发展行政学研究
兰州大掌掌报 (社会科 掌版 )第 34卷 第 5期 ／2006年 9月 — Jou 。 。 。 。 。 。 —。rn— — ’a’ 'l_ · o_ _ f_ _ _L- - _a- n- · — z_ -h’ _ o_ _ u_ _ _ _ U_ _ _n_ _ i_ v- — _e- r- - sI _i_ t_ y_ _ _ _ (S_ _ _o_ -c— —i— a— — l— — —S— ciences)— V— o1．34No．5／Sep▲ ．2006 公共部 门绩效管理 ： 工具理性与价值理性的双导效应 卓 越 赵 蕾 (厦门大学 公共事务学院，福建 厦 门 361005) 内容摘要：公共部门绩效管理作为新兴的管理模式，一方面，公共部门绩效管理体现着较为明显 的工具理性的倾 向，并在体系构成上逐渐形成了一整套多种管理工具融合与共同作用的管理方 法；另一方面，其更加融合和体现了现代民主对公平、服务、责任与回应性等价值理性的关注。 关 键 词：公共绩效管理；工具理性；价值理性 中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1000—2804(2006)05—0027-06 尽管韦伯、威尔逊等人提出了工具理性与价值 理性 的二分 说 ，并坚 持认 为公共行 政现代 化是 一个 绝对工 具理性化 的过程 ，但现代 公共行 政的发展 ， 尤其是20世纪70、80年代新公共管理运动的兴起与 风靡，却意味着在 公共行政领域博弈 了一百多年 的工 具与价值 两种理 性 出现 了某种 程度上 的融合趋 势。而新公共管理运动的核心取 向——公共绩效在 其发展过程中所体现 出来的对效率与民主的同时关 注 ，也决定 了它不仅 是一种 单纯 的管理 工具 ，而 且 日益追求和体现着现 代民主 的价值理性 。 (一)公共部 门绩效管理 的兴起 与发展 绩效 理念 最初源 于私 营部 门 的管理 ，20世 纪初 最 早 由美 国引入公共 部 门 。1928年成 立于美 国的全 国市政标准委员会在公共部 门绩效测量的操作与方 法层面进行了积极的实践性探索；而1938年克拉伦 斯 ·E·里德利和赫伯特 ·西蒙的经典著作 《市政活 动 的测 量》 ，则为 公共部 门绩效评 估提供 巨大 的理 论动力与指导。 绩效管 理进入 公共部 门后 ，最 初仅 仅应用 于财 务 管理 领 域 ，如 强 调 政 府 的成 本 控 制 与绩 效 预 算 的引入 。广 泛 的 、规 模 化 的 公共 部 门绩效 评 估 始 于20世纪六 、七十年 代 ，因为人们 逐渐 认识到 ，公 共 部 门 的责 任 不 能单 纯 地 停 留在 财 政 帐 目和 预 算 管理上 ，而应 该进 一步 向政府 的公共产 品以及 其所 应承担的公共责任方面转变。这一时期，英国和美 国分 别推行 了旨在 实现整个 公共 部 门各个领 域绩 效 评估的系统化 、规范化和经常化的改革措施，如英 国的王 室土地监督 局 、国 内税务局 、就业 部等开 始 发 布各 自部 门的整 体生产 率指数 ，并拟 定各种绩 效 指 标用 以衡量下属 部 门的工作 ；美 国尼 克松政府 颁 布 了“联邦 政府 生产率 测定 方案”， 以及 科 罗拉多 州 通过了当时美国第一个“日落法”等【】，这意味着公 共部门的绩效评估进入了对政府行为效率和有效性 的考评阶段。这个转变具有非常深远的意义，意味 着 绩效 理念开始广 泛应用 于公共部 门的所 有领域 。 然而，真正促使公共部门绩效管理在各国广泛兴起 的，是20世纪80年代初欧美国家掀起的、以提高公 共绩效为核心取向的新公共管理运动。 在新公共管理运动中，绩效评估作为一种克服 官僚主 义、改进 公共部 门绩效 的有效管 理工具 ，在 英 、美等 国得到 了持久 、广泛 、成 熟 的理 念推行 与 技术应用，并 目益实现了自身的普及化、规范化和 技术化 。英国财政部于1989出台的 《中央政府产出 与绩效评价技术指南》和美国政府于1993年颁布的 《政府绩效与结果法案》，标志着公共部 门绩效评 估走上了法制化的轨道，这一时期公共部门绩效管 理的另一个发展特征是，绩效评价的重点从经济和 效率转向了效益和顾客满意程度等方面，政府的服 务质量被提到 了十分重要的地位 【2】。 公共 部 门绩 效观念 的产生根 源于传 统行政 学中 的效率诉求 ，但绩效是一个与效率既联系又有区 别 的概 念 ，是 一 个包 括 效 率但 又 比效 率 更为 广 泛 的概念 。效率关注 可 以计 算 的产 出 ，或 常常表现 为 成本 与收 益的计算 ；绩效 的 内涵则 主要 关注 的是 一 收稿日期：2006-08-25． 作者简介：卓越 (1957-)，男，福建尤溪人，教授，博士生导师，从事公共绩效管理和发展行政学研究． 维普资讯 http://www.cqvip.com
维告资认htpl/www.cyvip.com 兰州大学学报(会科学版)2006年萆5荆 种有效性,并且与资源的有效利用、顾客导向以及来越多的学者和改革家们认识到公共部门绩效管理 责任、回应性等价值有关。公共绩效既讲求行政组的发展意义与现实价值,一些地方政府也已经开始 织和人员在行政活动中所获得的各种直接的和间接了颇具实践性和操作性的积极探索,甚至出台一些 的、有形的和无形的、定性的和定量的行政效果,相关的法律规章,尝试着为公共部门绩效管理建立 同所消耗的人力、物力、财力、时间等因素之间法制化保障。本质上,新公共管理运动的发起是对 的比率关系,力求以最少的行政消耗获得最大的行于公共部门改革所面临的多重危机的现实回应。因 政效果,同时又注重外部的行政与社会、行政与公此必将顺沿理论与实践、价值与工具相结合的发展 民的关系。公共绩效的有效运作不仅要依靠办事制进路,而公共绩效正是粘合二者的基本界点 度、岗位责任制度等刚性机制,而且还十分重视工 (二)公共部门绩效管理的工具理性 作作风、工作态度等柔性机制。可以说,公共绩效 工具理性的基本特征就是要求人的行为必须是 是一个超越行政效率的综合性范畴,其影响因素、选择最有效的手段以实现既定目的的行为,或者 测量机制等方面都要比行政效率更为复杂和广泛 说以手段的最优化作为理性的最高要求。作为目 绩效是一个内涵了多维要素的系统结构,标结果意义上的绩效,正是对管理过程是否运用管 通常包括:(1)经济( Economic),即要求组理方法,以及运用的管理方法是否达到预定目标的 织以尽可能低的投入或成本,提供与维持既有效验证。因此,在其引进公共部门的发展历程与 定数量和质量的公共产品或服务;(2)效率现实效应上,都明显体现着一种工具理性和管理主 ( Eficiency),即投入与产出之间的比例关系;义倾向。在体系构成上,公共部门绩效管理是多种 (3)效果( Effectiveness),即公共服务符合和管理工具的融合与共同作用,并逐渐形成了包括绩 实现政策目标( targeting)的程度,以及对于效评估、绩效合同、绩效审计、绩效预算、绩效规 目标团体状态或行为的影响程度;(4)质量制、绩效申诉等一整套管理方法,其终极目标都指 ( Quality);(5)还有一些学者认为,公平、反向公共部门绩效的提升,本文只取其中比较常用 应性、责任也应成为评估的主流要素。在上述绩效且目前发展较为成熟的几项工具作以介绍。 要素中,前三个即学界通常所称的“3E”,这被西方 1.绩效评估的工具效应。绩效评估是根据预定 学者认为是绩效的“新正统学说”。而质量、公平和的管理目标,运用一套力求全面、客观、公平的评 责任等要素则是随着新公共管理运动的发展和公共估指标,对特定时期公共组织和人员的管理状况进 部门改革的深入,日渐进入公共部门绩效评估与管行全面综合测评的过程。在整个公共部门绩效管理 理的主流范畴,因而也是新公共管理时期绩效观念体系中,绩效评估扮演着元工具的核心角色,对于 的重要标志 提高政府的管理绩效有直接的促进功能,并起到承 在范畴的拓展方面,绩效理念最初在公共部上启下的作用。 门的确立体现在财政预算或公共项目等方面的评 首先,绩效评估是一种映射工具。通过对目标 估。从20世纪80年代后期开始,绩效评估不再单独结果的纵横比较,不仅可以反映公共部门内部机 使用,而是出现了系统性的绩效管理。绩效评估被构、组织、人员等静态情况,而且可以了解公共 纳入绩效管理的框架中,并被视为绩效管理的中心部门目前的管理制度执行状况与效率,管理目标实 环节与关键要素。绩效管理通常是指公共部门积极现程度与效果,以及公民对政府行为的真实感受等 履行公共责任的过程中,在讲求内部管理与外部效动态过程。其次,绩效评估可以延伸为一种约束工 应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性具。虽然绩效评估本身只是一种现实状况的综合反 规范与柔性机制相统一的基础上,为获得公共产出映,但是,评估与既定的管理目标是直接联系的, 最大化的过程。绩效管理不仅是要通过绩效评估,通过各种公开的纵横对比,找出其间的差距,进而 让人们知道哪些做得好,哪些做得不好,更要对这形成压力。更为重要的是,绩效评估总是与绩效奖 些优劣进行管理和引导,即告诉人们如何改进和做惩直接联系起来,成为奖优罚劣、奖勤罚懒的直接 得更好。因此就其本质而言,绩效评估更多的是一依据,这必然能够产生激励和引导,进一步提高组 种控制和引导工具,而绩效管理则是一种在内容和织的管理绩效。再次,绩效评估还是一种持续改进 结构上都更为复杂和系统的管理模式 工具。评估的过程就是组织行为诊断的过程。运行 随着政治体制改革进程的深入,公共部门的绩绩效评估的目的不仅仅在于反映过去工作状态,更 效管理在我国已经初见端倪,并渐成发展之势。越重要的是通过评估发现问题,找出差距,进而调适
兰州大掌掌报 (社会科掌版 )2006sP．~ 5期 种有 效性 ，并且与 资源 的有效利 用 、顾 客导 向 以及 责任 、回应性等价 值有 关 。公共 绩效 既讲 求行 政组 织和人 员在行政 活动 中所 获得 的各种直 接 的和间接 的、有形的和无形的、定性的和定量的行政效果， 同所消耗的人力、物力、财力 、时间等因素之间 的比率关系，力求以最少的行政消耗获得最大的行 政效果，同时又注重外部的行政与社会、行政与公 民的关系 。公共绩 效的有 效运作不 仅要依 靠办事 制 度 、岗位责任 制度 等刚性 机制 ，而且还 十分 重视工 作作风、工作态度等柔性机制。可以说，公共绩效 是一个超越行政效率的综合性范畴，其影响因素、 测量机制等方面都要 比行政效率更为复杂和广泛 。 绩 效 是 一 个 内 涵 了 多 维 要 素 的 系 统 结 构 ， 通 常 包 括 ： (1) 经 济 (Economic) ， 即 要 求 组 织 以尽 可 能低 的投 入 或 成 本 ，提 供 与 维 持 既 定 数 量 和 质 量 的 公 共 产 品 或 服 务 ； (2) 效 率 (Eficiency) ， 即投 入 与 产 出之 间 的 比例 关 系 ； (3)效果 (Efectiveness)，即 公共服 务符合 和 实 现 政 策 目标 (targeting) 的 程 度 ， 以 及 对 于 目标 团 体 状 态 或 行 为 的 影 响 程 度 ： (4)质 量 (Quality)： (5)还有一些学者认为，公平、反 应性、责任也应成为评估的主流要素。在上述绩效 要素 中，前三 个即学 界通常所 称 的“3E”，这 被西方 学者认 为是 绩效 的“新正统 学说”。而质 量 、公平和 责任等要素则是随着新公共管理运动的发展和公共 部 门改革 的深入 ， 日渐 进入 公共部 门绩效评 估与 管 理 的主流 范畴 ，因而也 是新公共 管理 时期绩 效观念 的重要标志 。 在范畴的拓展方面，绩效理念最初在 公共部 门的确立体现在财政预算 或公共项 目等方面的评 估 。从20世纪80年代后期开始，绩效评估不再单独 使用，而是出现了系统性的绩效管理。绩效评估被 纳入绩效管理的框架中，并被视为绩效管理的中心 环 节与关键 要素 。绩效 管理通常 是指 公共部 门积极 履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效 应 、数量 与质量 、经济 因素与伦 理政 治因素 、刚性 规范与柔性机制相统一的基础上，为获得公共产出 最 大化 的过 程 。绩 效管理 不仅是 要通 过绩效 评估 ， 让人们 知道哪 些做 得好 ，哪些做得 不好 ，更 要对 这 些优 劣进行 管理和 引导 ，即告诉 人们 如何改进 和做 得更好 。因此 就其 本质而 言 ，绩 效评估 更多 的是一 种控 制和 引导工具 ，而绩 效管理 则是 一种在 内容和 结构上都更为复杂和系统的管理模式。 随着政治体制改革进程的深入，公共部门的绩 效 管理在我 国 已经 初见端 倪 ，并渐成 发展之 势 。越 来越 多 的学者 和 改革家们 认识到 公共部 门绩效 管理 的发展意义与现实价值，一些地方政府也 已经开始 了颇具 实践 性和操 作性 的积极探 索 ，甚至 出台一些 相关的法律规章 ，尝试着为公共部门绩效管理建立 法制化保障。本质上，新公共管理运动的发起是对 于公共部门改革所面临的多重危机的现实回应。因 此 必将顺 沿理论 与 实践 、价 值与 工具相 结合 的发 展 进路，而公共绩效正是粘合二者的基本界点。 (：二)公共部门绩效管理的工具理性 工具理性 的基本特征就是要求人的行为必须是 选 择 最 有 效 的 手 段 以 实现 既 定 目的 的行 为 ， 或者 说以手段的最优化作为理性的最高要求【3】。作为 目 标结 果意义上 的 绩效 ，正是对 管理过 程是 否运 用管 理方 法 ，以及运 用 的管理方法 是否 达到预 定 目标 的 有效验证。因此，在其引进公共部门的发展历程与 现实效应上 ，都明显体现着一种工具理性和管理主 义倾 向。在体系构成上 ，公共部门绩效管理是多种 管理 工具 的融合 与共 同作用 ，并逐渐 形成 了包括 绩 效评估 、绩效合同、绩效审计、绩效预算、绩效规 制 、绩效 申诉等 一整套 管理方 法 ，其终极 目标都指 向公共部 门绩效 的提 升 ，本文只取 其 中比较常用 、 且 目前发展较为成熟 的几项工具作 以介绍 。 1．绩效评估的工具效应 。绩效评估是根据预定 的管 理 I|标 ，运 用一 套力求 全面 、客观 、公平 的评 估指标 ，对特 定时期 公共组 织和人 员的管 理状 况进 行全 面综合 测评 的过 程 。在整 个公共 部 门绩效管理 体系中，绩效评估扮演着元工具的核心角色，对于 提高政府的管理绩效有直接的促进功能，并起到承 上启下 的作用 。 首先 ，绩效 评估 是一 种映射 工具 。通过对 目标 结 果 的纵 横 比较 ，不 仅 可 以反 映公 共 部 门内部 机 构 、组 织 、人 员 等 静 态情 况 ，而 且 可 以了解 公 共 部 门 目前 的管理 制度执 行状况 与效 率 ，管 理 目标 实 现 程度 与效果 ，以及公 民对政府 行 为的真 实感受等 动态过程。其次，绩效评估可 以延伸为一种约束工 具。虽然绩效评估本身只是一种现实状况的综合反 映 ，但 是 ，评 估 与既 定的管 理 目标 是直接 联系 的， 通 过各 种公 开 的纵横对 比，找 出其 间 的差 距 ，进 而 形 成压 力 。更为重 要 的是 ，绩 效评估 总是 与绩效奖 惩直接 联系起 来 ，成 为奖优 罚劣 、奖勤 罚懒 的直接 依 据 ，这必然 能够 产生激 励和 引导 ，进一 步提 高组 织 的管理绩效。再次，绩效评估还是一种持续改进 工 具 。评估 的过程 就是 组织行 为诊 断 的过 程 。运行 绩效评估的目的不仅仅在于反映过去工作状态，更 重要 的是通过 评 估发现 问题 ，找 出差距 ，进而调 适 维普资讯 http://www.cqvip.com
维告试hp/www.cyvip.com 卓越,赵瞢,公共部门效誉理:工具性与价灌性的双辱效应 目标,重新整合资源。可以说,绩效评估既是一个 20世纪70年代以来,绩效合同在公共部门得到 管理过程的结束,又是一个新的发展阶段的开始,广泛应用,并在不同的领域和不同的现实需求下发 它的运用能够促使组织实现一种持续的绩效改进。挥着积极的工具效应。可以说,作为政府绩效管理 正是在这个意义上,绩效评估被视作市场信号的一项重要工具,绩效合同在很大程度上推进了新 在公共领域的替代性工具。它可以弥补政府提供公公共管理改革目标的实现,即将各种市场化竞争原 共产品与服务的过程中竞争环境、利润刺激、市场则引入公共部门,改革其组织结构,并以此提高公 规则和价格信号等的缺失,通过参数比较和现状评共部门管理绩效。 估,反映服务需求、服务质量的真实信号,并体现 3.绩效审计的工具效应4270288最高审计机 为一种实现约束和持续改进的动力机制,在某种意关国际组织( INTOSAI)将绩效审计定义为:是 义上起到了价格信号的功能作用。 种对被审计单位使用资源以履行其职责的经济性 2.绩效合同的工具效应。公共部门绩效合同是效率性、效果性的审计。具体而言,政府绩效审计 指公共部门为达到公共管理和提供服务的目的,在是具有独立性的审计机关及其人员利用专门的审计 内部要素及外部公共关系处理过程中,利用合同化方法,依据一定的审计标准和程序,客观、系统地 的管理模式对相关的绩效做出的合同规范。作为政对整个政府部门包括与政府有关投资项目等活动的 府绩效管理的一项重要工具,绩效合同越来越广泛经济性、效率性和效果性进行审查,目的在于通过 的应用于公共部门管理的各个领域,并被证明可以有效的审计过程,促进政府活动的透明性,提高公 有效地降低政府成本,提高公共绩效 共服务质量,从而为实施监督和采取纠正措施的有 公共部门绩效合同有很多不同的形式,目前应关各方决策提供信息。在具体的应用中,公共部门 用最为广泛和成熟的主要有政府采购中的绩效合绩效审计体现为一种有计划、有步骤的系统工程 同、公共服务出租合同,以及人事绩效合同等等。即通过科学的信息收集和分析技术,运用适当的审 其中,政府采购中的绩效合同通过招、投标等形计方法和评价标准,在对选定的绩效审计对象(单 式,规范政府的行为,这是一种将市场竞争机制引位或部门)各方绩效状况进行充分调查的基础上 政府部门垄断的公共服务领域,以降低服务成本,进行客观、公正的评价,得出审计结论,提出审计 提高服务效率和质量的一种绩效管理工具。具体过建议,并传达和报告审计结果 程为:政府确定某种公共服务的数量和质量标准, 作为公共部门绩效的管理工具,绩效审计与传 然后对外向私营部门、非营利部门招标承包,由中统的财务审计具有一定的相通性和延承性,但更多 标的承包商来生产服务。政府的责任是确定公共服的是在审计目的、审计对象,以及审计标准和审计 务的数量和质量标准,监督承包合同的执行。通过方法上发生的实质性的转变。尤其是绩效审计将关 这种合同出租的方式,政府不仅节约了大量资金,注的重点从财务收支的准确性,转向公共部门各项 而且实现了公共服务与公共产品质量的提高;公共投入的经济(节约)和有效程度,并借此寻找进 部门中的人事绩效合同是政府人员考核和奖惩的规步提高绩效的途径,这不仅意味着其审计对象从公 范形式,通过合同双方当事人协商,按照规定的原共部门的财务责任向管理责任的转变,致力于实现 则、内容、方法和程序,定期(一般以年为计)对从审查到控制和引导的使命,而且在审计的作用上 所属工作人员进行考察和评价,并以此作为人员任也从传统财政审计有限的保护性功能,拓展到更为 用、晋升、培训等的基本根据。这种管理方法通过广泛和深远的建设性和促进性功能。实践表明,绩 对政府内部的人事管理进行合同规范,保证了人事效审计有助于公共部门合理配置和使用资源、强化 管理的稳定高效运作,而且更利于政府对公职人员公共部门的经济责任,建立廉洁高效的政府机制 进行准确有效的监督,促进政府公职人员工作绩效是衡量一国政府审计是否走向现代化的标志之 的提高4173-174 (三)公共部门绩效管理的价值理性 此外,绩效合同还可以灵活地根据时势需要不 价值理性是“通过有意识地对一个特定举止的 断地调整政策姿态,进行政策选择,部分替代立法无条件的固有价值的纯粹信仰,不管是否取得成 规制,以弥补立法程序固有的周期较长、程序复杂就。进一步而言,公共行政意义上的价值理性要 与现代社会的快速多变和公共事务的纷繁复杂之间求人们“关注政治制度、政策与政治思想、文化、价 的矛盾4156159。这是合同方式作为公共管理手段所值观基础的相应性,即政治制度的假设与改革必须 具有的突出功能 与相应的政治思想、价值观的培育相结合”同。从这
阜 越 ． 赵 蕾 ·公 共 部 门 绩 效 管 理 ： 工具 理 性 与 价 值 曩 性 的 双 导 效 应 29 目标，重新整合资源。可以说，绩效评估既是一个 管理过程的结束，又是一个新的发展阶段的开始， 它的运用 能够促使组织 实现一种持续 的绩效改进 。 正是在这个意义上，绩效评估被视作市场信号 在公共领 域 的替代性 工具 。它可 以弥 补政府 提供 公 共产品与服务的过程中竞争环境、利润刺激、市场 规则和价 格信 号等 的缺 失 ，通过参数 比较和 现状评 估 ，反映服务 需求 、服务质 量 的真 实信号 ，并体现 为一种实现约束和持续改进的动力机制，在某种意 义上起到了价格信号的功能作用。 2．绩效合 同的工具效应 。公共部 门绩效合 同是 指公共部门为达到公共管理和提供服务的目的，在 内部 要素及 外部公共 关系 处理过程 中 ，利用 合 同化 的管 理模式 对相关 的绩效做 出的合 同规 范。作 为政 府绩效管理的一项重要工具，绩效合同越来越广泛 的应用于公共部门管理的各个领域 ，并被证明可 以 有效地降低政府成本，提高公共绩效。 公共部门绩效合同有很多不同的形式，目前应 用最为广泛和成熟的主要有政府采购中的绩效合 同、公共服 务 出租合 同， 以及人 事绩 效合 同等等 。 其 中，政 府 采 购 中 的 绩效 合 同通过 招 、投 标等 形 式，规范政府的行为，这是一种将市场竞争机制 引 政 府部 门垄断 的公共服 务领域 ， 以降低 服务成 本 ， 提高服务效率和质量的一种绩效管理工具。具体过 程为 ：政 府确 定某种 公共服务 的数量 和质量标 准 ， 然后对外 向私营部门、非营利部门招标承包，由中 标的承包商来生产服务。政府的责任是确定公共服 务的数量和质量标准，监督承包合同的执行。通过 这种合 同 出租 的方式 ，政府 不仅节 约 了大量 资金 ， 而且 实现 了公 共服务 与公共产 品质 量 的提 高；公共 部 门中的人事 绩效合 同是政府 人 员考核和 奖惩 的规 范形式，通过合同双方当事人协商 ，按照规定的原 则、内容、方法和程序，定期 (一般以年为计)对 所属工作人员进行考察和评价，并以此作为人员任 用、晋升、培训等的基本根据。这种管理方法通过 对政府内部的人事管理进行合同规范，保证了人事 管理 的稳 定高效运 作 ，而且更利 于政府 对公职 人员 进行准确有效的监督，促进政府公职人员工作绩效 的提高【4]173-174。 此外 ，绩 效合 同还 可 以灵 活地根 据时势 需要不 断地调整政策姿态，进行政策选择，部分替代立法 规制，以弥补立法程序固有的周期较长 、程序复杂 与现代社会的快速多变和公共事务的纷繁复杂之间 的矛盾【4]156-159。这是合同方式作为公共管理手段所 具有的突出功能。 20世 纪70年代 以来 ，绩效合 同在公共 部 门得 到 广泛 应用 ，并在不 同 的领 域和不 同 的现 实需求下 发 挥着积极的工具效应 。可 以说，作为政府绩效管理 的一项重要工具，绩效合同在很大程度上推进了新 公共管理改革 目标的实现，即将各种市场化竞争原 则引入公共部门，改革其组织结构 ，并以此提高公 共部门管理绩效。 3．绩效 审计 的工 具 效应[4]270-288。最高 审计 机 关国际组织 (INTOSAI)将绩效审计定义为：是一 种对被审计单位使用资源 以履行其职责的经济性、 效 率性 、效果性 的审计 。具体而 言 ，政府 绩效审 计 是具有独 立性 的审计机关 及其人 员利用专 门的审 计 方法，依据一定的审计标准和程序 ，客观、系统地 对整个政府部门包括与政府有关投资项 目等活动的 经济性 、效率性和 效果性 进行审 查 ， 目的在于通 过 有效 的审 计过程 ，促进政 府活动 的透 明性 ，提 高公 共服务质量，从而为实施监督和采取纠正措施的有 关各方决策提供信息。在具体的应用中，公共部门 绩效审计体现为一种有计划、有步骤的系统工程 ： 即通过科学的信息收集和分析技术，运用适当的审 计方法和评价标准，在对选定的绩效审计对象 (单 位或部 门)各 方绩效状 况进行 充分调 查 的基础 上 ， 进行客观、公正的评价，得出审计结论，提出审计 建议，并传达和报告 审计结果 。 作为公共部门绩效的管理工具，绩效审计与传 统的财务审计具有一定的相通性和延承性，但更多 的是在审计目的、审计对象，以及审计标准和审计 方法 上发 生的实质性 的转变 。尤其 是绩效审 计将关 注 的重点 从财务收支 的准 确性 ，转 向公共 部 门各项 投入 的经济 (节约 )和有效程度，并借此寻找进一 步提高绩效的途径，这不仅意味着其审计对象从公 共部门的财务责任 向管理责任的转变，致力于实现 从 审查 到控制和 引导 的使 命 ，而 且在审 计的作用 上 也从传统财政审计有限的保护性功能，拓展到更为 广泛和深远的建设性和促进性功能。实践表明，绩 效审计 有助于 公共 部 门合理配 置和使 用资源 、强化 公共部 门的经济责任，建立廉洁高效的政府机制 ， 是衡量一国政府审计是否走 向现代化 的标志之一。 (三)公共部门绩效管理的价值理性 价值理性是“通过有意识地对一个特定举止的 无条件 的固有价值 的纯粹信仰 ，不管是否取得成 5】。进 一步 而言 ，公共 行政意 义 上 的价值 理性 要 求人们“关注政治制度、政策与政治思想、文化、价 值观基础的相应性，即政治制度的假设与改革必须 与相应 的政治思想 、价值观 的培 育相结合”【6】。从这 维普资讯 http://www.cqvip.com
维告试hp/www.cyvip.com 兰州大学学报(社会科学版)2006年苇5期 个意义上可以认为,公共部门绩效管理作为一种新 P. Hatry)所言,绩效评估的目的就是为了提高公共 兴的管理模式,不仅继承了传统公共行政对效率与服务的质量。进一步而言,在绩效管理的视域内 工具的追求,更加融合和体现了对公平、服务、责根据公众需要提供高质量的公共服务成为政府最 任与回应性等价值理性的关注。 重要、最广泛的职能和最根本的使命。政府所提供 1.绩效管理与公平效应。公共领域与私人领的公共服务的质量优劣、是否增加了顾客的选择机 域的分开,意味着价值取向在二者之间存在着诸多会、是否更好地满足顾客需求等成为绩效评估的主 非普遍性。公平就代表了公共部门与私营部门在价要内容。这就要求政府转变观念和角色,从管理者 值理性上的本质性的区分之一。尽管绩效观念最初变为服务的供给者,并且倾听公众的声音,以顾客 产生于私营部门的企业管理,但从其引入公共部门的需要为行为导向。 之时起,在绩效的框架里,公平就占据了非常重要 此外,西方各国在新公共管理运动中的一系列 的位置。这是因为,公平是公共部门的基本功能设改革可以为绩效管理的服务取向提供最有力的佐 计,也是政府弥补市场机制不足的优势特征。公共证。1991年,英国梅杰政府颁布《公民宪章》,首 部门绩效管理对于传统意义上行政效率的理念突破先推出政府服务承诺制度,规定所有的公共组织 就在于它对公平广泛且有效的关注,即将公平作为都要建立顾客服务标准,吸收来自顾客的输入,并 衡量政府绩效的重要指标,并强调这种指标与工具承诺予以满足。如果达不到服务标准,就鼓励它们 的运用必须在理性的价值判断框架内得以推行 做出补救,并建立专门处理顾客投诉的制度。“公 公平作为衡量绩效的指标,它关心的主要问民宪章”运动在短短的几年里获得了很大的成功 题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇以地方政府服务的顾客满意程度为例,根据英国 吗”?它往往无法在市场机制中加以界定或实现。因顾问委员会的调查,该指标从1991年的51%上升到 为“虽然效率准则规定稀缺资源应被用到其能产生最了6%。而且,“公民宪章”运动还迅速地辐射到许 大纯收益的地方,但公平的目标则可能缓减这一目多发达国家,如美国、加拿大、法国、比利时和意 的,致使有利于特别是非常贫穷的人群的设施得到大利等。1993年7月,美国颁布了《政府绩效与结果 发展”闭。而这正是政府作为公共利益代理机构所必法案》,开宗明义地指出颁布该法案和进行政府绩 然承担的责任 效评估的目的就是为了在提高政府效率和管理能力 以绩效工资制度为例,其目的就是通过公平的的同时,提高公共服务的质量、提高公众的满意程 报酬来激励员工的工作积极性。它强调以工作成绩度、改善公众对政府公共部门的信任。同年9月,美 来确定公务员的工资级别,认为“公务人员的工资收国总统克林顿签署《设立顾客服务标准》第12862号 入应该符合经济市场的工资水平,并且不论公务人行政令,该行政令提出八条要求,声称“顾客至上意 员之间可能存在何种差异,他们工资报酬的多少应味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量 该取决于其工作成绩的好坏,工作成绩越好,所得的服务”。行政令还要求联邦政府各部门制定顾客 到的报酬就应该越多。”圆绩效工资制彻底推翻了传服务标准。1994年9月,国家绩效评论委员会专门出 统的公共人事制度中主要以资历决定报酬等级的做版了《顾客至上,为美国人民服务的标准》专集 法,在更大程度上体现了公务员报酬的公平性 分别介绍了政府各部门制定服务承诺的情况。据此 公平作为公民评价政府行为的重要标准,尽管可以认为,绩效管理为现代政府的服务取向提供了 其在测量与评估方面存在着诸多应用层面的困境与有效的实现路径。 难点,但当其被纳入公共部门绩效管理的指标体系 尽管新公共管理理论和改革运动被很多学者批 之中时,就意味着公平必然以工具与价值的双重身评过于倾向管理主义和工具理性,但不可否认的 份作用于公共部门的绩效管理之中,并随着理念的是,其所强调的顾客至上和绩效理念为政府提供更 深化,不断地发挥其价值效应 好的公共服务与公共产品提供了另一条可供选择的 绩效管理与服务取向。新公共管理所强调的现实路径。而绩效管理恰恰是新公共管理的顾客理 顾客理念内涵了明确的服务取向,它要求把公民视念和服务取向的最核心的载体 为消费者(顾客),根据顾客的要求提供回应性服 3.绩效管理与责任意识。公共部门绩效管理 务,通过征求顾客的服务意见与要求来测量和提高的兴起,很大程度上应归功于对公共部门责任的追 顾客的满意程度。这种价值理性也体现在其核心内求。来自社会各方面对公共部门绩效低下的批评 容—绩效管理的现实运行之中。正如哈里(Hary促使公共部门寻求一种更有效的动力机制,以提高
兰州 大掌掌 报 (社会科掌 版 )2006~ 5期 个意义上可以认为，公共部门绩效管理作为一种新 兴的管理模式，不仅继承了传统公共行政对效率与 工具 的追求 ，更 加融合 和体现 了对 公平 、服务 、责 任与回应性等价值理性 的关注 。 1．绩效 管 理 与公 平 效应 。公共 领 域 与私 人 领 域 的分 开 ，意 味着价值 取 向在二者 之 间存 在着诸 多 非普遍 性 。公 平就代 表 了公共部 门与私 营部 门在价 值理性上的本质性的区分之一。尽管绩效观念最初 产 生于私营 部 门的企业 管理 ，但 从其 引入公共 部 门 之 时起 ，在绩 效 的框 架里 ，公平 就 占据 了非常重 要 的位 置 。这 是因 为，公平 是公共 部 门的基本 功能 设 计 ，也是政府 弥补市 场机 制不足 的优 势特 征。公共 部 门绩效管理 对 于传统 意义上行 政效率 的理念 突破 就 在于它对 公平广 泛且 有效 的关注 ，即将 公平 作 为 衡量政府绩效的重要指标，并强调这种指标与工具 的运用必须在理性的价值判断框架内得以推行。 公 平 作 为 衡 量 绩 效 的指标 ， 它 关 心 的主 要 问 题 在于 “接 受服 务 的 团体 或个 人 都 受到 公平 的 待遇 吗”?它往往无法在市场机制中加以界定或实现。因 为“虽然效率准则规定稀缺资源应被用到其能产生最 大纯 收益 的地方 ，但 公平 的 目标则 可能缓 减这一 目 的 ，致 使有利 于特别 是非常贫 穷 的人 群 的设施得 到 发展”【7】。而这 正是政府作为 公共利益代 理机构所必 然承担 的责任 。 以绩效工资制度为例 ，其 目的就是通过公平 的 报 酬来激励 员工 的工 作积极性 。它 强调 以工作成 绩 来确定 公务员 的工资级别 ，认为“公务人员 的工 资收 入应该 符合经济 市场 的工 资水 平 ，并且不 论公 务人 员之间可能存在何种差异，他们工资报酬的多少应 该取 决于其工作 成 绩的好坏 ，工作 成绩越 好 ，所 得 到 的报酬就应 该越 多。”[8】绩效 工资制彻底 推翻 了传 统的公共人事制度中主要以资历决定报酬等级的做 法 ，在更大程度上体现 了公务员报酬 的公平性 。 公平作为 公 民评 价政府行 为 的重要 标准 ，尽 管 其在测量与评估方面存在着诸多应用层面 的困境与 难 点，但 当其被 纳入 公共部 门绩效 管理 的指标体 系 之 中时 ，就意 味着 公平必 然 以工 具与价值 的双重 身 份作用 于公共 部 门的绩效 管理之 中 ，并 随着理念 的 深化 ，不断地发挥其价值效应 。 2．绩效管理与服务取 向。新公共管理所强调的 顾客理念内涵了明确的服务取 向，它要求把公民视 为消 费者 (顾 客 )，根据顾 客 的要求提供 回应性 服 务 ，通 过征求顾 客 的服务 意见与 要求来测 量和提 高 顾客的满意程度。这种价值理性也体现在其核心内 容——绩效管理的现实运行之中。正如哈里 (Harry P．Harry)所 言 ，绩效评估的 目的就是为了提 高公共 服务 的质量。进一步而言，在绩效管理的视域内， 根 据 公众 需要 提 供 高质 量 的 公共 服 务 成 为政 府 最 重要 、最广 泛 的职 能和最根 本 的使 命 。政 府所提 供 的公共服 务 的质 量优 劣 、是否增加 了顾 客的选择 机 会、是否更好地满足顾客需求等成为绩效评估的主 要 内容。这就要求政府转变观念和角色，从管理者 变 为服务 的供 给者 ，并 且倾 听公众 的声 音 ，以顾 客 的需要为行 为导 向。 此外 ，西方 各 国在新公共 管理运 动 中的一系列 改 革可 以为 绩 效 管 理 的 服务 取 向提 供最 有 力 的 佐 证 。1991年 ，英 国梅 杰 政府颁 布 《公 民宪章 》，首 先 推 出政 府 服 务 承 诺制 度 ，规 定 所 有 的公 共 组 织 都要 建立顾 客服 务标准 ，吸 收来 自顾 客 的输入 ，并 承诺予以满足 。如果达不到服务标准，就鼓励它们 做出补救 ，并建立专 门处理顾客投诉的制度。“公 民宪章”运动在短短的几年里获得了很大的成功 ， 以地方 政 府 服 务 的顾 客 满 意程 度 为 例 ，根 据 英 国 顾问委员会 的调查，该指标从1991年的51％上升到 了61％。而 且 ，“公 民宪章”运 动还 迅 速地 辐射 到 许 多发 达 国家 ，如 美 国、加拿 大 、法 国、比利 时和 意 大利等。1993年7月，美国颁布了 《政府绩效与结果 法案 》 ，开宗 明义地 指 出颁 布该法 案和 进行政府 绩 效评估的目的就是为了在提高政府效率和管理能力 的同时，提高公共服务的质量 、提高公众的满意程 度 、改善公众对政府 公共部 门的信任 。同年9月，美 国总 统克林 顿签署 《设立顾 客服务标准 》第12862号 行政 令 ，该行政令提 出八条要求 ，声称 “顾 客至 上意 味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量 的服务”【9】。行政令还要求联邦政府各部门制定顾客 服务标准。1994年9月，国家绩效评论委员会专门出 版 了 《顾 客至 上 ，为美 国人 民服 务 的标 准 》专集 ， 分别介绍了政府各部门制定服务承诺的情况。据此 可以认为，绩效管理为现代政府的服务取向提供 了 有效 的实现路径 。 尽管新公共管理理论和改革运动被很多学者批 评 过 于 倾 向管 理主 义 和 工 具 理 性 ，但 不 可 否 认 的 是，其所强调的顾客至上和绩效理念为政府提供更 好 的公 共服务 与公共 产 品提 供 了另一 条可供选 择 的 现 实路 径 。而 绩效 管理恰 恰是 新公共 管理 的顾客理 念和服 务取 向的最 核心的载体 。 3．绩效管理与责任意识 。公共部 门绩效管理 的兴起 ，很大 程度 上应 归功于对 公共 部 门责任 的追 求 。来 自社会各方面对公共部门绩效低下 的批评， 促 使公 ：共部 门寻求 一种更 有效 的动 力机制 ，以提 高 维普资讯 http://www.cqvip.com
维香资认htp/www.cqvip.com 卓尴,氮膏·公共部门鲼效蒈暹:工具理性与价值现性的双导效砬 公共服务的质量与效率,更好地满足公众的需求。地不仅仅是规制者、资助者和服务提供者,而是作 因此可以说,公共部门绩效管理是现代政府责任意为推动者和社会其他部门如商业机构、非盈利组织 识在制度层面的体现和延伸。正如英国学者拉森和和公民的合作伙伴,并关注重要的社区问题是否被 斯图尔特在其合著《公共领域管理》中所言,对公识别和有效地着手。同时公民的作用也不仅仅是投 共部门进行绩效评价和绩效管理,是体现责任的基票人,他们被呼吁帮助识别重要问题、提供解决方 本要素,如果没有一个有效的工具来对责任做出判法、判断目标是否达成,等等口4。换言之,末来 断,那么公共组织也就失去了合法性的权威基础,的政府不可能是社会管理的惟一主体,公民、私营 因此绩效评价和绩效管理应当被视为公共领域中的部门和其他非公共部门将与政府共同成为社会的管 责任度量工具与实现途径10。英国学者邓塞尔也指理主体。在具体的模式构建上,治理理念强调政府 出,绩效管理是建立有效公共责任机制的基础,“责职能的社会化,即政府收缩职能管理范围,将一部 任不仅仅意味着在自己的权限内回答已经发生或正分社会服务与管理的权限通过公民参与或民主的方 在发生的事情……在大部分场合下,责任还有另外式下放给社会的基本单元:社区、家庭、志愿组织 层含义,就是:你的回答或你的责任应该能够由等。公共部门绩效管理不仅为良好的治理模式提供 监督主体依据一定的标准或预期通过测量来进行评了一系列有效的实现途径,而且最终将其内化为一 估。”[1 种价值理念,发挥根本上的引导效应 具体而言,绩效管理对政府责任意识的促进与 美国艾尔弗雷德·P·斯隆基金会( Alfred 实现价值体现在两个方面:一是绩效管理视野下 P. Sloan Foundation)资助的公民联盟小组 政府责任内容的拓展与多元化。从行政效率到公( itizens League team)在考察了美国与其他国 共绩效的转变,使人们的关注点由过程转向了结果家30个社区关于业绩测评与公民参与的经验的基础 与目标,于是传统模式下行政责任的实现仅限于服上,发展了一个有效的治理模式,该模式描述了治 从上级命令、严格按章办事的观念被摒弃了,公共理三要素,即公民参与、政府政策与执行以及绩效 部门的管理者和成员们不得不更加关注其行为所导测评之间的关系,并认为,公民参与绩效测评与管 致的结果和评价,并寻求实现既定绩效目标或取得理可以促进公民角色的积极转换。公民参与一直被 更好结果的途径。从财政审计向绩效审计的拓展,视为是良好治理与民主政治的重要表现形式。进 以及绩效预算的日益兴起,使政府所承担的责任不步而言,公民参与在公共部门绩效管理领域寻找 再仅仅是合理地利用了多少公共资源,而更重要的了较好的参与形式,作为顾客、联合生产者、服务 是这些资源有没有得到充分、有效的利用,是否达质量评估者以及结果跟踪者,公民的角色得到了积 到了预期的效果和目标。事实上,绩效管理目标的极的转换15。把公民作为公共部门绩效评价主体, 日益多元化与科学化,决定了现代政府必然承担日不仅为公民参与公共事务提供了良好的和相对可行 益精确且广泛的公共责任12。二是绩效管理为政的参与渠道,而且有助于实现公民、非公共部门与 府责任提供了更有效的约束与实现机制。绩效管理政府之间的治理伙伴关系,为实现有效的、良好的 强调以“目标”和“结果”为本,并通过契约(如绩效治理奠定基础。 合同)对其进行有效的约束,但关于程序”和“过(四)结语 程”则给予公共产品和服务的提供者以充分的自由 如前所述,尽管马克斯·韦伯在其著作《经济 正如新公共管理倡导者奥斯本所言:“领略了自由与社会》中,把人类的理性形式分为两种:工具理 之后,便要品尝责任的滋味。”公共产品提供者必性与价值理性,而且将公共行政视为一个纯技术的 须完全为其结果和绩效负责。这种类似于私营部门领域。传统公共行政学亦坚持认为二者的矛盾性, 中委托人与代理人关系的简单、明确、易于衡量与即一种理性的张扬,必然意味着另一种理性的衰 评价的责任链条,“将传统复杂而模糊的政治责任落。但现代公共行政学的发展似乎越来越倾向于二 机制转变为由公共管理者直接对公众负责的责任机者的折衷与融合,而并不热衷于追求绝对的工具理 制”13,因此也就更有可能实现和提高公共部门的性或价值理性。这是因为,尽管工具只涉及达到既 责任意识。 定目标的手段和工具的合理性,不考虑目的和手段 4.绩效管理与有效治理。治理理论认为,当本身的价值倾向,而价值则只关注人们对某些事物 我们应对21世纪的种种挑战时,公民和政府所扮演和行为所赋予的价值含义,却不管其能否实现。但 的角色也在不断发展变化。政府的作用越来越多事实上,两者之间的理性冲突并不是必然的或与生
卓 越 ． 赵 ●蕾·公 共 部 ．r1绩 效 管 理 ： 工—具r理 性 与 价 值 理 性 的 双 导 效 应 31 公共服 务 的质量与 效率 ，更 好地满足 公众 的需 求 。 因此可 以说 ，公共 部 门绩效 管理是现 代 政府责 任意 识在制度 层 面 的体 现和 延伸 。正如 英 国学者拉 森和 斯 图尔特 在 其合著 《公 共领域 管理 》 中所 言 ，对 公 共 部 门进 行 绩效评 价和 绩效 管理 ，是体现 责任 的基 本要素，如果没有一个有效的工具来对责任做出判 断 ，那 么公共 组织 也就 失去 了合法性 的权 威基础 ， 因此 绩效评 价和绩 效 管理应 当被视 为公共 领域 中 的 责 任度量 工具与 实现途径 【10】。英 国学者邓塞 尔也指 出，绩效 管理是 建立有效 公共 责任机制 的基础 ， “责 任不仅仅 意 味着在 自己的权 限 内回答 已经发生 或正 在发生的事情……在大部分场合下，责任还有另外 一 层含 义 ，就是 ：你 的回答 或你 的责任应 该 能够 由 监督主 体依 据一 定的标 准或 预期通 过测 量来进 行评 估 。’’【l1】 具体 而言 ，绩效 管理对 政府 责任 意识 的促进 与 实 现 价值 体 现 在 两 个 方 面 ： 一是 绩 效 管 理 视野 下 政 府 责任 内容 的拓 展 与 多 元化 。从 行 政 效 率 到 公 共绩 效 的转 变 ，使 人们 的关 注点 由过程 转 向了结果 与 目标 ，于是传 统模 式下行 政责任 的实现仅 限于服 从上级命令 、严格按章办事的观念被摒弃了，公共 部 门的管理 者和 成员们 不得 不更加 关 注其行 为所 导 致 的结果和 评价 ，并 寻求 实现 既定绩 效 目标 或取 得 更 好结果 的途径 。从 财政 审计 向绩效 审计 的拓展 ， 以及绩效预算的日益兴起，使政府所承担的责任不 再 仅仅是 合理地 利用 了多少公共 资源 ，而 更重要 的 是 这些 资源 有 没有得 到充 分 、有 效 的利用 ，是否 达 到了预期 的效 果和 目标 。事 实 上 ，绩 效管理 目标 的 日益多元化与科学化 ，决定了现代政府必然承担 日 益精确且广泛的公共责任【12】。二是绩效管理为政 府 责任提 供 了更有 效 的约束与 实现 机制 。绩效 管理 强调 以“目标”和 “结果”为本 ，并通过 契约 (如绩 效 合同)对其进行有效的约束 ，但关于“程序”和“过 程”则给予公共 产品和服务 的提供 者 以充分 的 自由。 正如 新 公共 管理 倡 导 者奥 斯 本所 言 ：“领 略 了 自由 之后 ，便 要 品尝 责 任 的滋 味 。”公 共产 品提供 者 必 须完全 为其 结果和 绩效 负责 。这种 类似 于私营 部 门 中委托 人与 代理人 关系 的简 单 、明确 、易于衡 量与 评价 的责 任链 条 ，“将 传 统 复杂 而模 糊 的政 治责 任 机制转 变 为 由公共 管理 者直接 对 公众 负责 的责 任机 制”【13】， 因此 也就 更有 可能 实现 和提 高 公共部 门的 责任 意识 。 4．绩效 管 理 与有 效 治理 。治 理 理论 认 为 ， 当 我 们应 对21世纪 的种 种挑 战 时，公 民和政 府所扮 演 的 角色 也 在 不 断发 展 变化 。政 府 的作 用 越 来 越 多 地 不仅仅 是规制 者 、资助者 和服务 提供 者 ，而 是作 为 推动者 和社会 其他 部 门如 商业机 构 、非盈利 组织 和 公 民的合作伙 伴 ，并关注 重要 的社 区 问题是 否被 识 别和有 效地着 手 。 同时公 民的作 用也 不仅仅 是投 票人 ，他们被呼吁帮助识别重要问题、提供解决方 法 、判 断 目标 是 否 达 成 ， 等等 【14】。换 言 之 ，未 来 的政府不 可能是 社会 管理 的惟一主 体 ，公 民、私营 部 门和其 他非 公共 部 门将与 政府共 同成 为社会 的管 理 主体 。在具体 的模 式构建 上 ，治 理理念 强调 政府 职 能的社 会化 ，即政 府收缩职 能 管理范 围，将一 部 分 社会 服务与 管理 的权 限通 过公 民参与或 民主 的方 式 下放给 社会 的基本 单元 ：社区 、家庭 、志愿组 织 等 。公共 部 门绩 效管 理不仅 为 良好 的治理 模式提 供 了一系列 有效 的实现 途径 ，而且最 终将其 内化 为一 种价值理念 ，发挥根本上 的引导效应 。 美 国 艾 尔 弗 雷 德 ·P·斯 隆 基 金 会 (Alfred P．Sloan Foundation) 资 助 的 公 民 联 盟 小 组 (CitizensLeagueteam)在 考 察 了美 国与 其 他 国 家30个 社 区关于业 绩测评 与公 民参 与的经验 的基础 上 ，发展 了一个 有效 的治理 模式 ，该模 式描述 了治 理 三要 素 ，即公 民参 与 、政 府政策 与执 行 以及 绩效 测 评之 间 的关 系 ，并认为 ，公 民参 与 绩效测评 与管 理 可 以促进 公 民角色 的积极 转换 。公 民参与 一直被 视 为 是 良好 治理与 民主政 治 的重要 表现 形式 。进一 步而 言 ，公 民参与在 公共 部 门绩效 管理 领域 寻找 到 了较好 的参 与形式 ，作 为顾 客 、联合 生产者 、服务 质量评 估者 以及 结果跟踪 者 ，公 民的角色得 到 了积 极 的转 换【15】。把公 民作为公共 部 门绩 效评 价主体 ， 不仅 为公 民参与公 共事 务提供 了 良好 的和相 对可行 的参 与渠道 ，而且 有助 于实现 公 民、非公共 部 门与 政府 之 间的治理伙 伴关 系 ，为实现有 效 的、 良好 的 治理奠定基础 。 (四 )结语 如前 所述 ，尽管 马克斯 ·韦伯 在其 著作 《经济 与 社会 》中 ，把人 类 的理性 形式分 为两种 ：工具理 性 与价值理 性 ，而且将 公共行 政视 为一个 纯技术 的 领 域 。传 统公共 行政 学亦坚 持认为 二者 的矛盾性 ， 即一 种 理 性 的张 扬 ，必 然 意 味着 另 一 种 理 性 的衰 落 。但现 代公共 行政 学 的发展 似乎 越来越倾 向于二 者 的折衷 与融合 ，而 并不热 衷于追 求绝对 的工具 理 性 或价值 理性 。这是 因为 ，尽管工 具只涉 及达到 既 定 目标 的手段 和工具 的合理 性 ，不 考虑 目的和手 段 本 身 的价值倾 向，而 价值则 只关注 人们对 某些事 物 和行为所赋予的价值含义，却不管其能否实现 。但 事 实上 ，两 者之 间的理性冲 突 并不是 必然 的或 与生 维普资讯 http://www.cqvip.com